Avklare behov og forberede konkurransen

Den overordnede målsetningen med en anskaffelse er at behovet skal dekkes på en mest mulig effektiv og hensiktsmessig måte. Behovet bør dekkes til en lavest mulig kostnad i den enkelte anskaffelsen, samtidig som fremtidig behovsdekning sikres. En oppdeling av anskaffelsen vil kunne sikre at deler av behovet dekkes selv om en leverandør ikke oppfyller sin delkontrakt.

Valg av kontraktsstørrelse kan påvirke behovsdekning og kostnad i den enkelte anskaffelsen på flere måter. Det kan blant annet gjelde tilbudt kvalitet, kostnader og risikohåndtering, samt oppdragsgivers og leverandørenes transaksjonskostnader.

Oppdragsgiver må foreta en konkret anskaffelsesfaglig vurdering. Anskaffelsens karakter kan medføre at den ikke er egnet for å dele opp, eller ikke bidrar til bedre konkurranse.

Vurderinger oppdragsgiver bør gjøre

Kontraktens gjenstand vil kunne være mer eller mindre egnet for oppdeling. For eksempel vil en integrert IT-løsning ofte være vanskelig å dele opp, mens en driftskontrakt eller vareanskaffelse lettere kan deles opp etter geografi eller produktgrupper.

Å dele opp anskaffelsen i delkontrakter kan styrke konkurransen både på kort og lang sikt. Oppdeling i delkontrakter kan lette adgangen for at små og mellomstore bedrifter (SMB-er) og nyetablerte virksomheter kan delta i konkurransen. I tillegg kan det bidra til at oppdragsgiver ikke blir låst til én leverandør.  

Det samme kan være tilfellet i markeder dominert av store aktører eller der det er fare for monopoldannelse. Oppdeling kan åpne for nye tilbydere, og gjøre det mindre attraktivt å være en stor leverandør.

Markedsdialog er sentralt for å kartlegge slike forhold. Oppdragsgiver bør blant annet vurdere:

• Er det mange eller få potensielle leverandører?
• Er leverandørene store eller små?
• Er anskaffelsen av en slik størrelsesorden at den er mest interessant for utenlandske leverandører?
• Er det mange nye aktører på markedet?
• Er det offentliges innkjøpsmakt stor? 
• Er det tendenser til monopoldannelser i markedet? 

Les mer om markedsdialog i prosessveiledningen eller i DFØs veileder til anskaffelsesregelverket kapittel 15 - Dialog med markedet.

Interne forhold hos oppdragsgiver kan være et sentralt moment. Oppdragsgiver må avgjøre om det er kapasitet og kompetanse til å håndtere flere kontrakter, og dermed flere leverandører. Selv om en oppdeling av anskaffelsen kan ha gode grunner for seg, vil det ofte føre til mer koordinasjonsansvar for oppdragsgiver. Størrelsen på oppdraget, markedssituasjonen og eventuelle konsekvenser av oppdeling bør vurderes i det enkelte tilfellet, og inngå som et tema i konkurransestrategien. Dersom en anskaffelse ikke deles opp i delkontrakter, skal det gis en begrunnelse i anskaffelsesdokumentene, jf. anskaffelsesforskriften § 19-4.

Oppdeling kan også føre til en mer kostbar anskaffelse, en mindre effektiv anskaffelsesprosess og reduserte muligheter til å realisere samdrifts- og stordriftsfordeler for både leverandørene og oppdragsgiver. Kostnadsfordelene ved større kontrakter må veies opp mot de positive konkurransevirkningene som en oppdeling kan gi. Valg av kontraktsstørrelse kan også ha stor betydning for konkurransen på sikt.

Oppdragsgiver kan for eksempel dele opp en anskaffelse etter: 

• Geografi (for eksempel regioner eller kommuner)
• Produktgrupper (for eksempel matvarer, kontorrekvisita, konsulenttjenester)
• Fagområder (for eksempel rørlegger, elektriker, ventilasjon)
• Volum (for eksempel leveranser i ulike størrelser eller trinn)

Se DFØs veileder til anskaffelsesregelverket punkt 30.2 for konkrete eksempler.

Når du deler opp en anskaffelse i delkontrakter, så må kvalifikasjonskravene angis og vurderes for hver delkontrakt.

Anskaffelsen bør deles opp i færre delkontrakter enn antall potensielle tilbydere

Det er en tommelfingerregel at antallet kontrakter som lyses ut, bør være færre enn forventet antall tilbydere. Dette er med på å motvirke at tilbyderne kan fordele oppdragene seg imellom. Ved å ha minst én kontrakt færre enn antall potensielle tilbydere kan oppdragsgiver sørge for at tilbyderne risikerer å tape konkurransen med mindre de tilbyr en konkurransedyktig pris.

Unngå å bli låst til én leverandør

Oppdragsgiver bør vurdere størrelsen på kontraktene og deres utforming for å sikre god konkurranse på kort og lang sikt. Målet er å unngå at én leverandør får et så stort fortrinn at det blir vanskelig for andre leverandører å delta i senere konkurranser, såkalt innlåsing hos leverandøren. Innlåsing er et potensielt problem ved gjentatte anskaffelser der

• vinnende leverandør oppnår læringseffekter – vinnende tilbyder blir stadig mer effektiv gjennom erfaring i den første kontraktsperioden
• markedsbildet domineres av én aktør – bare én leverandør har kapasitet eller mulighet til å utnytte slike effektiviseringsgevinster.
• leverandøren gjør investeringer som skaper etableringsbarrierer – for eksempel utstyr, systemer eller tilpasninger som gjør det krevende og kostbart for nye aktører å komme inn på markedet

Ved å dele opp kontrakter eller tilpasse omfanget kan oppdragsgiver bidra til å gjøre konkurransen levedyktig og åpen over tid.

Avgrensning av delkontraktene

Det er oppdragsgiver som er ansvarlig for å fastsette grensesnittet i delkontraktene ved oppdeling av anskaffelsen. Ansvaret innebærer å definere hva hver enkelt delkontrakt skal omfatte av den samlede anskaffelsen. For eksempel kan én delkontrakt gjelde et geografisk område som Innlandet fylke, mens en annen er geografisk avgrenset til Finnmark fylke.

Ved anskaffelse som for eksempel omfatter levering av tjenester til sårbare brukere, store bygge- og anleggsprosjekter eller komplekse IKT-prosjekter, kan det være særlig risiko knyttet til anskaffelsen i form av uklare grensesnitt og ansvarsområder mellom leverandørene.

En god og presis angivelse av delkontraktens omfang gir forutberegnelighet og bidrar til å redusere sannsynligheten for at det oppstår uenigheter og tvister i kontraktsgjennomføringen.

Når oppdragsgiver deler opp en anskaffelse i delkontrakter, skal kvalifikasjonskravene angis og vurderes for hver delkontrakt. Anskaffelsesdokumentene skal også inneholde informasjon om en leverandør kan gi tilbud på én, flere eller alle delkontrakter.

Oppdragsgiver står fritt til å begrense antallet delkontrakter én leverandør kan bli tildelt. Det maksimale antallet delkontrakter som kan tildeles per leverandør, skal fremgå av anskaffelsesdokumentene. Dersom en leverandør, etter oppdragsgivers evaluering av tilbudene, ligger an til å bli tildelt flere delkontrakter enn det som er tillatt, skal oppdragsgiver – basert på objektive og ikke-diskriminerende kriterier fastsatt i konkurransegrunnlaget – avgjøre hvilke leverandører som tildeles hvilke delkontrakter.

Oppdragsgiver kan velge å tildele en samlet kontrakt til én leverandør. Det krever at oppdragsgiver har forbeholdt seg muligheten til dette i anskaffelsesdokumentene, og at det er angitt hvilke delkontrakter som kan samles i én kontrakt. Leverandøren må ha levert tilbud på hver av de aktuelle delkontraktene, og det samlede tilbudet fra leverandøren må totalt sett medføre at tildelingskriteriene er bedre oppfylt. Det er ikke et krav om at leverandørens tilbud må være det beste for hver enkelt delkontrakt for at oppdragsgiver skal kunne tildele vedkommende en samlet kontrakt.

Utgangspunktet er at den samlede verdien av delkontraktene er avgjørende for anskaffelsens verdi. Dersom delkontraktenes samlede verdi er lik eller høyere enn EØS-terskelverdiene, skal hver enkelt delkontrakt følge reguleringene i anskaffelsesforskriften del III. Utgangspunktet gjelder uavhengig av den enkelte delkontrakts verdi. Det samme gjelder der summen av alle delkontrakter er lik eller overstiger nasjonal terskelverdi, da skal hver delkontrakt følge reguleringen i anskaffelsesforskriften del II.

Det er et unntak fra denne hovedregelen i § 5-4 åttende ledd tredje punktum. Selv om den samlede verdien av alle delkontraktene overstiger EØS-terskelverdien, kan vare- og tjenestekontrakter under 836 000 kroner følge reglene i del I, og bygge- og anleggsarbeider under 10,4 millioner følge reglene i del II, forutsatt at delkontraktens verdi ikke overstiger 20 prosent av den samlede verdien av alle delkontraktene.  

Der oppdragsgiver velger å dele opp en anskaffelse i delkontrakter, vil det forhindre at leverandørene kan gå sammen om å levere inn tilbud på det hele. Det er konkurransereglene om ulovlig anbudssamarbeid som er til hinder for dette, da leverandøren ikke både kan velge å levere inn tilbud på en delkontrakt og i tillegg gå sammen med andre leverandører om å levere inn tilbud på det hele.

Da er det bedre med en stor utlysning, og oppmuntre små bedrifter som ikke kan by alene på den om å samarbeid om å gi et felles bud. Gitt at de ikke kan by hver for seg, vil ikke konkurransereglene hindre dem i å samarbeide om totaloppdraget.