4.1 Innledning

Det offentlige står fritt til å organisere sin virksomhet på den måte som anses mest hensiktsmessig for å løse sine oppgaver. Denne friheten gjelder også valg av fremgangsmåte når forvaltningen skal dekke sitt behov for varer, tjenester eller bygge- og anleggsarbeider. Det betyr at en oppdragsgiver kan bestemme om behovet skal dekkes ved hjelp av eksterne leverandører, eller ved å ta i bruk egne ressurser. I det siste tilfellet sier man at det offentlige utfører leveransen i egenregi. Oppdragsgiver må selv vurdere om det er mest hensiktsmessig å dekke behovet ved egenregi, eller ved bruk av eksterne leverandører.

Dersom en ytelse leveres i egenregi, foreligger det ingen kontrakt i anskaffelsesrettslig forstand og anskaffelsesregelverket kommer ikke til anvendelse. Et typisk eksempel er der to enheter innenfor samme rettssubjekt inngår en avtale. Egenregi omtales nærmere i punkt 4.2.

Dersom det inngås en gjensidig bebyrdende avtale mellom to separate, selvstendige rettssubjekter, kommer som utgangspunkt anskaffelsesregelverket til anvendelse. Dette utgangspunktet gjelder også der det inngås kontrakter mellom to offentlige oppdragsgivere, eksempelvis mellom to kommuner.((1^Se premiss 31 i fortalen til direktiv 2014/24/EU))

Det kan imidlertid være en slik tilknytning mellom to rettssubjekter at anskaffelsesregelverket likevel ikke kommer til anvendelse, såkalt utvidet egenregi. Unntaket for utvidet egenregi forutsetter et slags over-/underordnet forhold mellom oppdragsgiver og leverandør. Utvidet egenregi er regulert i § 3-1 og § 3-2, og omtales nærmere i punkt 4.3.

Enkelte samarbeidsavtaler mellom offentlige oppdragsgivere kan også på visse vilkår være unntatt anskaffelsesregelverket. Dette unntaket er regulert i § 3-3 og omtales nærmere i punkt 4.4.

Samarbeid som ikke utgjør en kontrakt i anskaffelsesrettslig forstand, omfattes ikke av anskaffelsesregelverket. Noen eksempler på slikt samarbeid omtales nærmere i punkt 4.5.

Før vedtakelsen av anskaffelsesdirektivet var reglene om samarbeid i offentlig sektor utviklet gjennom rettspraksis fra EU-domstolen. Innholdsmessig er reglene i direktivet og forskriften kapittel 3 i stor grad en kodifisering av tidligere rettspraksis fra EU- domstolen. Det er derfor relevant å se hen til EU-domstolens avgjørelser ved tolkingen av bestemmelsen.((2^Se premiss 31 i fortalen til direktiv 2014/24/EU)) Samtidig ble det gjort visse endringer fra denne praksisen og foretatt enkelte presiseringer av unntakenes anvendelsesområde.((3^For en grundig gjennomgang av temaet under det tidligere direktiv 2004/18/EC, se Wiggen (2013). Se også utredning utarbeidet av Advokatfirmaet Hjort DA (2014) s. 25-60))

4.2 Egenregi

Dersom to enheter innen samme rettssubjekt inngår en avtale om kjøp av varer og tjenester eller bygge- og anleggsarbeider, kommer anskaffelsesregelverket ikke til anvendelse. Disse tilfellene betegnes ofte som egentlig egenregi.

4.2.1 Egenregi i staten

Staten i Norge er å anse som én juridisk person. Med juridisk person forstås at enheten er selvstendig med råderett over egen formuesmasse. Departementer, underliggende etater, direktorater og forvaltningsbedrifter er en del av statens juridiske person. Statlig eide aksjeselskaper, stiftelser og selskaper med begrenset ansvar for staten, er derimot ikke en del av statens juridiske person; de er selvstendige rettssubjekter.

Anskaffelser innen statens juridiske person kan foretas i egenregi. Det vil si at én statlig virksomhet kan utføre oppgaver for en annen statlig virksomhet, uten at anskaffelsesregelverket får anvendelse. Dette gjelder bare dersom ingen av dem er skilt ut som et separat rettssubjekt.

Det har i den juridiske litteraturen vært drøftet om enkelte statlige virksomheter kan ha en slik selvstendighet og markedsorientering at egenregi likevel ikke er mulig.((4^Se blant annet Wiggen (2013), kapittel 17. Se også KOFA-sak 2012/188))

4.3 Utvidet egenregi

De alminnelige vilkårene for utvidet egenregi er angitt i § 3-1. Av bestemmelsen fremgår det at anskaffelsesregelverket ikke gjelder når oppdragsgiver inngår kontrakter med et annet rettssubjekt som

• oppdragsgiver utøver en kontroll over som svarer til den kontrollen som utøves over egen virksomhet,
• utøver mer enn 80 prosent av sin aktivitet for oppdragsgiver eller andre rettssubjekter som oppdragsgiver kontrollerer, og
• det ikke er direkte private eierandeler i.

Vilkårene i § 3-1 første ledd er kumulative, det vil si at alle må være oppfylt for at unntaket skal komme til anvendelse. Vilkårene for utvidet egenregi må være oppfylt i hele kontraktsperioden. Dette innebærer at oppdragsgiver, dersom det inntrer forhold av betydning som kan påvirke hvorvidt vilkårene for egenregi er oppfylt, må vurdere om kontrakten kan videreføres i egenregi. Dette kan for eksempel være endringer i leverandørens vedtekter, selskapsform, eierstruktur eller inngåelse av nye kontrakter.((5^Se sak C-573/07 SEA avsnitt 48, og KOFA-sak 2010/338 Norsk Industri avsnitt 40))

Nedenfor gis det en nærmere fremstilling av læren om egenregi. Det er verdt å merke seg at læren om egenregi innebærer unntak fra anskaffelsesregelverket og at den derfor skal tolkes restriktivt.((6^Se sak C-26/03 Stadt Halle avsnitt 46-47, og sak C-458/03 Parking Brixen avsnitt 63)) Bevisbyrden for at egenregivilkårene er oppfylt ligger på oppdragsgiver.((7^Se sak C-458//03 Parking Brixen avsnitt 63))

4.3.1 Kontrollkriteriet

4.3.1.1 Generelt

Det første vilkåret for at unntaket for utvidet egenregi skal komme til anvendelse, er at oppdragsgiver utøver en kontroll over leverandøren som tilsvarer den kontroll oppdragsgiver utøver over egen virksomhet, jf. § 3-1 første ledd bokstav a.((8^Som formulert i blant annet sak C-107/98 Teckal avsnitt 50)) Kravet til kontroll er oppfylt når oppdragsgiver utøver bestemmende innflytelse over både strategiske mål og viktige beslutninger hos leverandøren, jf. § 3-1 andre ledd.((9^Som formulert i blant annet sak C-458//03 Parking Brixen avsnitt 65))

Ved vurderingen av om kontrollkriteriet er oppfylt, skal oppdragsgiver ta hensyn til alle relevante lovbestemmelser, vedtekter og andre faktiske omstendigheter. Når for eksempel leverandøren er organisert som et aksjeselskap, må oppdragsgiver derfor blant annet se hen til aksjeselskapslovgivningen og vedtektene til det konkrete selskapet.

4.3.1.2 Leverandørens selvstendighet

Dersom leverandøren har for stor grad av selvstendighet overfor oppdragsgiver, vil det begrense oppdragsgivers mulighet til å sikre den nødvendige kontrollen etter kontrollkriteriet. Den mest praktiske måten å begrense leverandørens selvstendighet på er gjennom eierskap. At oppdragsgiver eier hele eller majoriteten av den virksomhet som anskaffelsen foretas fra, er et moment som taler for at oppdragsgiver også kan utøve den kontroll som er nødvendig for at kontrollkriteriet skal anses for oppfylt. Dette er imidlertid ikke i seg selv avgjørende. ((10^Se sak C-340/04 Carbotermo avsnitt 37))Slik selskapsrettslig (majoritets-) kontroll er ikke tilstrekkelig for at kriteriet anses oppfylt. Eksempelvis gir den råderetten som flertallet av eierne i et aksjeselskap har etter selskapsretten, bare en begrenset mulighet til å få innflytelse over selskapets beslutninger.((11^Se sak C- 458/03 Parking Brixen avsnitt 67-70 og sak C-340/04 Carbotermo avsnitt 38)) Oppdragsgiver må faktisk kunne påvirke organets beslutninger, for at vilkåret anses som oppfylt.

EU-domstolen har i en rekke saker lagt til grunn at eierskap inngår som et viktig moment ved vurderingen, uten at eierskapet i seg selv er tilstrekkelig for å utøve nødvendig kontroll.((12^Se for eksempel sak C-340/04 Carbotermo avsnitt 37)) Organisasjonsmodellen for oppdragstakers virksomhet kan være et relevant moment i vurderingen av om kriteriet er oppfylt. DFØ mener at utvidet egenregi for eksempel kan utøves gjennom norske aksjeselskaper, men det forutsetter at oppdragsgiver har en innflytelse over selskapet som går ut over det en majoritetseier normalt har.((13^Dette er en videreføring av departementets syn i tidligere veileder.))

For å kunne avgjøre graden av leverandørens selvstendighet, har EU-domstolen ikke begrenset seg til å se på eierandel eller valgte organisasjonsmodeller. Den har også sett på hvordan eieren (oppdragsgiver) er representert i leverandørselskapets ledelse.((14^Se sak C-324/07 Coditel Brabant, avsnitt 28-40 og sak C-573/07 SEA avsnitt 81-83))

I den forbindelse er det relevant å se på blant annet oppdragsgivers mulighet til å øve innflytelse

• gjennom deltakelse i styret, representantskap eller andre lignende organer
• gjennom fastsettelsen av virksomhetens formål
• gjennom kontroll og tilsyn med økonomiske og kommersielle disposisjoner mv og annen daglig ledelse

4.3.1.3 Leverandørens markedsorientering

Leverandørens markedsorientering, altså i den grad leverandøren forfølger kommersielle snarere enn allmenne formål, er også et moment som oppdragsgiver må ta i betraktning ved vurderingen av oppdragsgivers muligheter til å kontrollere leverandøren. EU-domstolen har slått fast at selv om oppdragsgiver er sterkt representert i leverandørens virksomhet og således har sikret seg kontrollbeføyelser som begrenser leverandørens selvstendighet, så vil en utstrakt markedsorientering hos leverandøren kunne undergrave den kontrollen som oppdragsgiver derved har sikret seg.((15^Se sak C-324/07 Coditel Brabant avsnitt 36)) Dette er en annen vurdering enn vurdering av aktivitetskriteriet som omtales nedenfor. Vurderingen her knytter seg til om oppdragsgiver har tilstrekkelig kontroll.

Når EU-domstolen vurderer om leverandøren er «markedsorientert», tar den utgangspunkt i det formål leverandørselskapet forfølger. Virksomhetens formål kan for eksempel fremgå av det lovverket og de vedtekter som regulerer selskapets virksomhet. Momenter som inngår i denne vurderingen, er blant annet om leverandøren utfører oppgaver utover mer tradisjonelle offentlige oppgaver, om leverandøren driver virksomhet utenfor oppdragsgivers territorium, leverandørens mulighet til å kontrahere med tredjepersoner - særlig private aktører -((16^Se sak C-573/07 SEA avsnitt 79)) og om det foreligger planer om å privatisere leverandørens virksomhet.((17^Se sak C-573/07 SEA avsnitt 50))

4.3.1.4 Kontroll gjennom andre rettssubjekter

Av § 3-1 andre ledd siste punktum fremgår det at kontroll også kan utøves gjennom andre rettssubjekter som oppdragsgiver kontrollerer på samme måte. Oppdragsgiver trenger altså ikke utøve direkte kontroll over leverandøren. Det er tilstrekkelig at oppdragsgiver utøver kontroll over ett rettssubjekt som igjen utøver kontroll over leverandøren. Samtlige vilkår i § 3-1 første ledd må være oppfylt, både kontrollkriteriet, aktivitetskriteriet og at det ikke er direkte private eierandeler i rettssubjektet det inngås kontrakt med.((18^Det fremgår ikke uttrykkelig av anskaffelsesdirektivet artikkel 12 nr. 2 at aktivitetskriteriet må være oppfylt ved omvendt egenregi, men dette er lagt til grunn i juridisk teori av bl.a. Arrowsmith (2014) pkt. 6-188. I forskriften er dette uttrykkelig regulert gjennom henvisningen i § 3-1 tredje ledd til vilkårene i § 3-1 første ledd.))

4.3.2 Aktivitetskriteriet

Det andre vilkåret for at unntaket om utvidet egenregi skal komme til anvendelse, er at leverandøren utfører mer enn 80 prosent av sin aktivitet for oppdragsgiver eller andre rettssubjekter som oppdragsgiver kontrollerer.((19^Jf. § 3-1 første ledd bokstav b)) Derfor vil leverandøren, hvis han i for stor grad selger i et konkurranseutsatt marked, være forhindret fra å levere i egenregi.((20^C-553/15 Undis Servizi avsnitt 33))

Det er ikke avgjørende om oppdragsgiver mottar ytelsen selv, eller om den går til andre.((21^Se fortalen til direktiv 2014/24/EU, premiss 32 der det fremgår at unntaket gjelder "regardless of the beneficiary of the conctract performance". Se også sak C-340/04 Carbotermo, avsnitt 66-67.)) Det er heller ikke relevant hvem som betaler leverandøren. For eksempel vil pleietjenester som et sykehjem yter på oppdrag fra en kommune (den kontrollerende enheten) tilregnes kommunen, selv om pasientene er mottakere av pleietjenestene og betaler for deler av dem.

Ved vurderingen av aktivitetskriteriet skal leverandørens samlede aktivitet tas i betraktning. All aktivitet skal medregnes. Det vil si at det ikke bare skal tas hensyn til den type aktivitet som utføres i egenregi dersom leverandøren også driver annen type aktivitet.

EU-domstolen har i sak C-692/23 uttalt seg om hvordan aktivitetsvilkåret skal forstås når det kontrollerte foretaket (leverandøren) er morselskap i et konsern. Spørsmålet for domstolen var om det kun var leverandørens egen omsetning opp mot de kontrollerende oppdragsgiverne som skulle tas i betraktning, eller om omsetningen i hele konsernet skulle tas i betraktning. Partene var enige om at aktivitetskravet var oppfylt hvis det kun var morselskapets egen omsetning som skulle legges til grunn. Domstolen kom til at omsetningen til de andre enhetene i konsernet også må tas i betraktning, bl.a. ut fra formålsbetraktninger.((22^Sak C- 692/23 avsnitt 53-56)) I den konkrete saken var det det konsoliderte konsernregnskapet som skulle legges til grunn. Dommen gjaldt en samarbeidsavtale etter direktivet artikkel 12 nr. 3 (jf. anskaffelsesforskriften § 3-3), men uttalelsen anses å ha betydning for beregning av aktivitetskriteriet på generelt grunnlag.

Det er tilstrekkelig å foreta en kvantitativ vurdering under aktivitetskriteriet.((23^Forut for direktiv 2014/24/EU fulgte det av rettspraksis at vurderingen av aktivitetskriteriet både besto av en kvalitativ og kvantitativ del, se eksempelvis sak C-340/04 Carbotermo. Det er nå klart at det er tilstrekkelig å foreta en kvantitativ vurdering av leverandørens aktivitet.)) Hvordan aktiviteten skal beregnes fremgår av § 3-4. Beregningen av den prosentvise aktiviteten skal baseres på enten en gjennomsnittlig omsetning eller en annen egnet aktivitetsbasert metode, for eksempel kostnader som er pådratt i tilknytning til ytelsene. En annen metode kan, for eksempel, være å sammenligne leverandørens fortjeneste fra oppdrag for oppdragsgiver og fortjeneste fra oppdrag for andre. Oppdragsgiver står fritt til å velge beregningsmetode forutsatt at valget er basert på en forsvarlig vurdering. Oppdragsgivers valg av beregningsmetode kan ikke være motivert av et ønske om å unnta kontrakten fra regelverket.

Beregningen skal baseres på virksomhetens aktiviteter de siste tre årene før kontrakten blir inngått. Dersom det ikke finnes relevante omsetningstall eller andre opplysninger for den aktuelle perioden fordi virksomheten ble stiftet eller aktivitetene ble igangsatt eller endret i perioden, vil det være tilstrekkelig å vise at beregningen av fremtidig aktivitet er troverdig, særlig ved hjelp av forventet forretningsutvikling.

4.3.3 Private eierandeler

Det tredje vilkåret for at unntaket for utvidet egenregi skal komme til anvendelse, er at det ikke er noen direkte private eierandeler i leverandøren.((24^Jf. § 3-1 første ledd bokstav c))

Formålet er å forhindre at private drar konkurransemessige fordeler ved bruken av egenregi. Både kommersielle og ideelle private eierandeler omfattes av vilkåret.((25^Se sak C-574 12 SUCH))

Der oppdragsgiver er et offentligrettslig organ, kan det være privat kapital i den kontrollerende oppdragsgiver, og slik sett også indirekte private eierandeler i leverandøren. Det fremgår av anskaffelsesdirektivets fortale premiss 32 at «[d]et bør videre presiseres at den avgjørende faktoren bare består i den direkte private kapitalinteressen i den kontrollerte juridiske personen. Dersom det foreligger privat kapitalinteresse i den eller de kontrollerende offentlige oppdragsgiverne, utelukker dette derfor ikke tildeling av offentlige kontrakter til den kontrollerte juridiske personen uten at fremgangsmåtene fastsatt i dette direktiv får anvendelse, ettersom slike kapitalinteresser ikke påvirker konkurransen mellom private markedsdeltakere negativt.» Det er altså ikke utelukket å bruke egenregi hvis det kun er indirekte private eierandeler i leverandøren.

For eksempel vil en oppdragsgiver som er et offentligrettslig organ med delvis privat eierskap kunne tildele kontrakt til et heleid datterselskap som egenregi, forutsatt at kontroll- og aktivitetskriteriet er oppfylt. Datterselskapet kan imidlertid ikke tildele kontrakt til morselskapet.((26^Jf. § 3-1 tredje ledd))

Det er i utgangspunktet tidspunktet for tildeling av kontrakt som er avgjørende for vurderingen knyttet til privat kapitalinteresse.((27^C-573/07 Sea avsnitt 47)) Hvis en kontrakt er tildelt basert på unntaket for egenregi, vil det at privat kapital kommer til senere i løpet av kontraktens varighet kunne være en vesentlig endring som tilsier at kontrakten må konkurranseutsettes.((28^C-573/07 Sea avsnitt 53))

4.3.4 Omvendt egenregi og tildeling til søsterselskaper

Unntaket for utvidet egenregi gjelder også der den kontrollerte enheten inngår en kontrakt om kjøp av ytelser fra den kontrollerende enheten, også kalt omvendt egenregi eller omvendt vertikalt samarbeid.((29^Jf. § 3-1 tredje ledd bokstav a))

Unntaket for utvidet egenregi gjelder også for tildeling til søsterselskaper, det vil si der en kontrollert enhet tildeler kontrakt til en annen kontrollert enhet som har samme morselskap.((30^Jf. § 3-1 tredje ledd bokstav b))

Forutsetningen i begge situasjonene er at det ikke er noen direkte private eierandeler i rettssubjektene som blir tildelt kontrakten.

Ved tilfeller av omvendt egenregi er det av naturlige grunner ikke krav om at oppdragsgiver skal utøve kontroll over leverandøren. Det samme gjelder ved tildeling til søsterselskaper. I slike tilfeller er det imidlertid krav om at morselskapet må utøve nødvendig kontroll over begge søsterselskapene som inngår kontrakten.

Aktivitetskriteriet gjelder også ved omvendt egenregi og ved tildeling til søsterselskaper. Etter DFØs syn må det ved omvendt egenregi og tildeling til søsterselskaper trolig stilles krav om at henholdsvis det kontrollerte rettssubjektet, og søsterselskapet som blir tildelt kontrakten, ikke må utføre mer enn 20 prosent av sine aktiviteter på det åpne markedet.((31^Dette er en videreføring av departementets syn slik det kom til uttrykk i tidligere veileder. Hvilket organ som må oppfylle aktivitetskriteriet er i teorien ansett som et åpent spørsmål. I utredning utarbeidet av Advokatfirmaet Hjort DA (2014) s 47-48 anføres det at det trolig må oppstilles krav om at selskapet som tildeles kontrakt fra et søsterselskap ikke kan utføre mer enn 20 % av sine aktiviteter på markedet. Videre anføres at det muligens kan oppstilles krav om at den kontrollerende oppdragsgiveren som tildeles kontrakten ikke kan utføre mer enn 20 % av sine aktiviteter på det åpne markedet hvis unntaket for omvendt egenregi skal komme til anvendelse. EU-domstolens sak C-692/23 som er omtalt i pkt. 4.3.2 omhandler ikke tildeling til søsterselskap, men EU-domstolens begrunnelse kan tale for samme løsning.))

4.3.5 Utvidet egenregi ved felles kontroll

Selv om oppdragsgiver ikke alene oppfyller vilkårene for utvidet egenregi i § 3-1, kan kontrakten unntas anskaffelsesregelverket dersom flere oppdragsgivere sammen utøver kontroll over leverandøren. Særlig aktuelt er dette ved ulike former for interkommunalt samarbeid. For eksempel kan flere kommuner ha opprettet et aksjeselskap eller et interkommunalt selskap som de alle ønsker å tildele kontrakter til.

Av § 3-2 første ledd fremgår det at anskaffelsesregelverket ikke gjelder når oppdragsgiver inngår kontrakter med et annet rettssubjekt som

• oppdragsgiver og andre oppdragsgivere i fellesskap utøver kontroll over som svarer til den kontrollen de utøver over sin egen virksomhet,
• utøver mer enn 80 prosent av sin aktivitet for oppdragsgiverne eller andre rettssubjekter som oppdragsgiverne kontrollerer, og
• det ikke er direkte private eierandeler i

Hva som skal til for at kontrollkriteriet i første ledd er oppfylt, er nærmere presisert i § 3-2 andre ledd.

For det første må det kontrollerende rettssubjektets styrende organer være sammensatt av representanter for alle de kontrollerende oppdragsgiverne, jf. andre ledd bokstav a. Det er imidlertid ikke nødvendig at oppdragsgiverne stiller med hver sin representant – av bestemmelsen fremgår det uttrykkelig at en representant kan representere flere eller alle oppdragsgiverne. Når samarbeid skjer i form av aksjeselskaper eller interkommunale selskaper, er det naturlig å legge til grunn at eier må være representert både i generalforsamling/representantskap og styre.((32^Anders Thue og Anne Buan, Norsk lovkommentar, forskrift om offentlige anskaffelser note 43. Se også KOFA-sak 2023/755 avsnitt 32)) I forente saker C-383/21 og C-384/21 Sambre & Biesme kom EU-domstolen til at det ikke er tilstrekkelig med indirekte representasjon i leverandørens styrende organer.((33^Avsnitt 61 og 75))

Hvilken vedtaksprosedyre som er valgt for de styrende organene, eksempelvis at det treffes flertallsvedtak, er uten betydning.((34^Se eksempelvis sak C-324/07 Coditel Brabant avsnitt 51))

For det andre må de kontrollerende oppdragsgiverne i fellesskap utøve bestemmende innflytelse over både strategiske mål og viktige beslutninger i det kontrollerte rettssubjektet. Kontrollen som utøves må altså være lik uavhengig av om leverandøren kontrolleres av en eller flere leverandører, se punkt 4.3.1 over.

For det tredje må det kontrollerte rettssubjektet ikke forfølge interesser som er i strid med de kontrollerende oppdragsgivernes interesser. Det kan i denne sammenheng være relevant å se hen til vedtekter eller lignende der rettssubjektets formål er fastlagt.

Vilkårene kan være oppfylt både når oppdragsgiverne sammen og samtidig oppretter et felles selskap som de deretter tildeler en kontrakt, og når en oppdragsgiver blir deleier i et eksisterende selskap.((35^NOU 2023: 26 kapittel 24.8.2 med henvisning til Caranta og Sanchez-Graells (2021) kapittel 12.49))

I forskriften stilles det ikke ytterligere krav til oppdragsgivernes felles kontroll. I prinsippet kommer unntaket derfor til anvendelse uavhengig av hvor mange oppdragsgivere som kontrollerer leverandøren. Kontrollen må imidlertid utøves i fellesskap, og det må trolig stilles et krav til at det er en viss realitet i samarbeidet mellom oppdragsgiverne.((36^Se sakene C-182/11 og C-183-11 Econord avsnitt 30-32))

Når det gjelder aktivitetskriteriet, er det et krav om at leverandøren utøver mer enn 80 prosent av sin aktivitet for oppdragsgiverne eller andre rettssubjekter som oppdragsgiverne kontrollerer. Det er klart at aktivitet som leverandøren utøver for andre rettssubjekter som oppdragstakere i fellesskap utøver kontroll over, skal tas med i beregningen. DFØ mener også aktivitet utøvet for andre rettssubjekter som bare en eller enkelte av oppdragsgiverne kontrollerer trolig skal tas med i beregningen.((37^Dette er i overensstemmelse med departementets syn i veilederen fra 2018. Spørsmålet er i teorien ansett som et uklart og åpent spørsmål. Se eksempelvis utredning av Advokatfirmaet Hjort DA (2014) s. 43.))

Vilkåret om at det ikke kan være direkte private eierandeler i rettssubjektet er det samme som ved utvidet egenregi der kun en oppdragsgiver utøver kontroll, se punkt 4.3.3 over.

4.4 Samarbeidsavtaler

Det offentlige har også mulighet til å samarbeide utenom egenregitilfellene. Anskaffelsesregelverket får ikke anvendelse på nærmere definerte samarbeidsavtaler mellom flere oppdragsgivere selv om kontrollkriteriet ikke er oppfylt, såkalt horisontalt offentlig-offentlig samarbeid.((38^Slikt samarbeid blir også omtalt som ikke-institusjonalisert samarbeid. Læren om samarbeidsavtaler har sitt utspring i sak C-480/06 Stadtreinigung Hamburg, og er nærmere konkretisert iblant annet sak C-159/11 Azienda.)) Bakgrunnen er at det offentlige skal stå fritt til å organisere sin virksomhet på den måte som det finner mest hensiktsmessig for å løse sine oppgaver.

Offentlige myndigheter kan organisere samarbeidsstrukturer uavhengig av hvordan man har valgt å formalisere samarbeidsorganene.((39^Se fortalen til direktiv 2014/24/EU premiss 33)) Unntaket for horisontalt offentlig-offentlig samarbeid ble utviklet gjennom EU-domstolens praksis, første gang i sak C-480/06 Stadtreinigung Hamburg. Unntaket er kodifisert i direktivet artikkel 12 nr. 4 som er gjennomført i forskriften § 3-3.  

Av § 3-3 fremgår det at anskaffelsesregelverket ikke gjelder for kontrakter som inngås utelukkende mellom to eller flere oppdragsgivere, og som etablerer eller gjennomfører et samarbeid

• som har til formål å sikre at offentlige oppgaver blir utført for å oppnå et felles mål,
• som blir utført utelukkende av hensyn til offentlige interesser og
• der mindre enn 20 prosent av aktivitetene som samarbeidet omfatter, blir utført for andre enn oppdragsgiverne

Vilkårene må være oppfylt i hele kontraktsperioden. Unntaket gjelder kontrakter som inngås mellom oppdragsgivere som definert i forskriften § 1-2. Slik sett kan samarbeidet også omfatte offentligrettslige organer med privat kapital.((40^Dette er også klargjort i fortalen til direktiv 2014/24/EU premiss 32 tredje avsnitt))Samtidig er det viktig at samarbeidet skjer slik at ingen private aktører blir stilt i en fordelaktig posisjon i forhold til sine konkurrenter.((41^Se fortalen til direktiv 2014/24/EU premiss 33, sak C-386/11 Piepenbrock avsnitt 37, og sak C-796/18 ISE avsnitt 76))Eventuelle kontrakter om ytelser som samarbeidspartene inngår med tredjepersoner må derfor utlyses.

Samarbeidet må gjelde offentlige oppgaver. I fortalen til anskaffelsesdirektivet er det klargjort at samarbeidet både kan omfatte oppgaver som er lovpålagte og oppgaver som oppdragsgiver selv velger å utføre.((42^Se fortalen til direktiv 2014/24/EU, premiss 33 første avsnitt)) Dette omfatter også støttetjenester, for eksempel regnskaps-, IKT-, og kantinetjenester, hvis støtteaktiviteten bidrar til en reell utførelse av den offentlige tjenesteytelsesoppgave som er gjenstand for samarbeidet.((43^Sak C-796/18 ICE avsnitt 62))

Samarbeidet om de offentlige oppgavene må bli utført for å oppnå et felles mål. I Stadtreinigung Hamburg godtok EU-domstolen at samarbeid om kommunal avfallshåndtering falt utenfor anskaffelsesreglene.((44^Se sak C-480/06 Stadtreinigung Hamburg)) I Azienda kom derimot EU-domstolen til motsatt konklusjon.((45^Se sak C-159/11 Azienda)) Sistnevnte sak gjaldt et samarbeid hvor enkelte helsemyndigheter i Lecce-provinsen i Italia betalte et universitet for å gjennomføre undersøkelser av sårbarhet for jordskjelv for visse sykehus. Oppdraget som skulle utføres dreide seg primært om aktiviteter som vanligvis ble utført av ingeniører og arkitekter, og ble ikke ansett som vitenskapelig forskning.((46^Se sak C-159/11 Azienda avsnitt 37)) Samarbeidet gjaldt derfor ikke en offentlig oppgave for å oppnå et felles mål. Etter § 3-3 må kontrakten som unntas enten etablere eller gjennomføre et samarbeid. Dette innebærer at ordinære vare- og tjenestekjøp ikke omfattes av unntaket.

Av fortalen til anskaffelsesdirektivet fremgår det at samarbeidet må være basert på en samarbeidsmetode. Dette betyr ikke at alle deltakerne må påta seg å utføre den kontraktsmessige hovedforpliktelsen, så lenge deltakerne er forpliktet til å bidra til den felles gjennomføringen av den aktuelle offentlige tjenesteytelsen.((47^Se fortalen til direktiv 2014/24/EU premiss 33)) Deltakernes ytelser trenger ikke være identiske – de kan også være komplementære.((48^Se fortalen til direktiv 2014/24/EU premiss 33)) Det fremgår av EU-domstolens sak C-429/19 Remondis II at samarbeidet må være reelt, og at en ren kostnadsdekning fra den ene partens side ikke er nok.((49^Sak C-429/19 Remondis II avsnitt 28 og 29. Se også KOFA-sak 2017/107))

DFØ mener at vilkåret om samarbeid kan være oppfylt der enkelte deltagere deltar aktivt i samarbeidets styrende organer uten å delta i den faktiske utførelsen av den aktuelle tjenesteytelsen som er gjenstand for samarbeidet.

Samarbeidet må bli utført utelukkende av hensyn til offentlige interesser.((51^Jf. § 3-3 bokstav b)) Det er derfor klart at formålet med samarbeidet ikke kan være å drive forretningsvirksomhet. Samtidig åpner kriteriet i § 3-3 bokstav c for at det kan være en viss aktivitet i markedet.

Av fortalen til anskaffelsesdirektivet fremgår det at kravet til at samarbeidet må bli utført utelukkende av hensyn til offentlige interesser også gjelder enhver finansiell transaksjon mellom de deltakende oppdragsgiverne.((52^Se fortalen til direktiv 2014/24/EU premiss 33)) ((53^I sak C-480/06 Stadtreinigung Hamburg, ble det lagt vekt på at samarbeidet ikke involverte finansielle transaksjoner mellom deltakerne i samarbeidet utover det som fulgte av reelle kostnader i forbindelse med leveransen.))DFØ antar denne formuleringen skal forstås slik at formålet med samarbeidet ikke kan være at noen av deltakerne får en fortjeneste av samarbeidet, og at den er ment å avgrense mot de mer ordinære tjenestekjøp.((54^Dette er i tråd med departementets syn i veilederen fra 2018.)) Etter DFØs syn er det trolig rom for at betaling mellom deltakerne i samarbeidet til en viss grad kan gå videre enn en ren kostnadsdekning, for eksempel kan det være tillatt at overskudd investeres i tjenesten som samarbeidet gjelder.((55^Dette er i tråd med departementets syn i veilederen fra 2018. Kommisjonens forslag til nytt anskaffelsesdirektiv artikkel 11 fjerde ledd bokstav d inneholdt et uttrykkelig vilkår om at transaksjonen ikke måtte innebære noen finansielle transaksjoner mellom deltakerne utover ren kostnadsdekning. Vilkåret ble imidlertid slettet under forhandlingene.))

Unntaket gjelder bare der «mindre enn 20 prosent av aktivitetene som samarbeidet omfatter, blir utført for andre enn oppdragsgiverne».((56^Jf. § 3-3 første ledd bokstav c)) Bare aktiviteten som det konkrete samarbeidet gjelder kommer i betraktning. Det skal derfor ikke sees hen til andre type aktiviteter som deltakerne eventuelt utfører i det åpne markedet innenfor andre områder.

Beregning av den prosentvise aktiviteten i §§ 3-1, 3-2 og 3-3 er regulert i forskriftens § 3-4. Det vises til omtale i punkt 4.3.2 over.

4.5 Samarbeid som ikke bygger på kontrakt

For at anskaffelsesregelverket skal komme til anvendelse, må det foreligge en kontrakt. Ytelser som utføres på grunnlag av ensidige ordrer, som for eksempel lover, forskrifter eller andre administrative bestemmelser, er ikke omfattet av regelverket. Her foreligger det ikke en kontraktsrettslig relasjon.((57^Jf. fortalen til direktiv 2014/24/EU, avsnitt 34))

Ved en vurdering av om en myndighets utførelse av en ytelse for en annen er basert på en kontrakt i forskriftens forstand, er relevante momenter om oppdragstaker er forpliktet til å utføre oppgaven for oppdragsgiver, om oppdragstaker selv kan fastsette sine priser, og om avtalen utgjør en ensidig administrativ beslutning som avviker vesentlig fra en normal kontrakt.

Ettersom det offentlige står fritt til å organisere sin virksomhet på den måte som det finner mest hensiktsmessig for å løse sine oppgaver, vil det naturligvis også være mulig å omorganisere forvaltningen. Det vil også være mulig å delegere kompetansen til å utføre bestemte offentlige oppgaver fra et offentlig organ til en annen uten at anskaffelsesregelverket kommer til anvendelse.((58^EU-kommisjonen behandler dette temaet nærmere i sitt arbeidsdokument om offentlig- offentlig samarbeid, se Commission Staff Working Paper concerning the application of EU public procurement law to relations between contracting authorities (public-public co-operation), SEC (2011) 1169 final, s.17-18.)) Forutsetningen er at ansvaret for utførelsen av oppgaven også overdras.((59^Se EU-domstolens avgjørelser i sak C-532/03 DCC, sak C-51/15 Remondis, og sak C-328/19 Porin.))

Fotnoter

¹Se premiss 31 i fortalen til direktiv 2014/24/EU

²Se premiss 31 i fortalen til direktiv 2014/24/EU

³For en grundig gjennomgang av temaet under det tidligere direktiv 2004/18/EC, se Wiggen (2013). Se også utredning utarbeidet av Advokatfirmaet Hjort DA (2014) s. 25-60

⁴Se blant annet Wiggen (2013), kapittel 17. Se også KOFA-sak 2012/188

⁵Se sak C-573/07 SEA avsnitt 48, og KOFA-sak 2010/338 Norsk Industri avsnitt 40

⁶Se sak C-26/03 Stadt Halle avsnitt 46-47, og sak C-458/03 Parking Brixen avsnitt 63

⁷Se sak C-458//03 Parking Brixen avsnitt 63

⁸Som formulert i blant annet sak C-107/98 Teckal avsnitt 50

⁹Som formulert i blant annet sak C-458//03 Parking Brixen avsnitt 65

¹⁰Se sak C-340/04 Carbotermo avsnitt 37

¹¹Se sak C- 458/03 Parking Brixen avsnitt 67-70 og sak C-340/04 Carbotermo avsnitt 38

¹²Se for eksempel sak C-340/04 Carbotermo avsnitt 37

¹³Dette er en videreføring av departementets syn i tidligere veileder.

¹⁴Se sak C-324/07 Coditel Brabant, avsnitt 28-40 og sak C-573/07 SEA avsnitt 81-83

¹⁵Se sak C-324/07 Coditel Brabant avsnitt 36

¹⁶Se sak C-573/07 SEA avsnitt 79

¹⁷Se sak C-573/07 SEA avsnitt 50

¹⁸Det fremgår ikke uttrykkelig av anskaffelsesdirektivet artikkel 12 nr. 2 at aktivitetskriteriet må være oppfylt ved omvendt egenregi, men dette er lagt til grunn i juridisk teori av bl.a. Arrowsmith (2014) pkt. 6-188. I forskriften er dette uttrykkelig regulert gjennom henvisningen i § 3-1 tredje ledd til vilkårene i § 3-1 første ledd.

¹⁹Jf. § 3-1 første ledd bokstav b

²⁰C-553/15 Undis Servizi avsnitt 33

²¹Se fortalen til direktiv 2014/24/EU, premiss 32 der det fremgår at unntaket gjelder "regardless of the beneficiary of the conctract performance". Se også sak C-340/04 Carbotermo, avsnitt 66-67.

²²Sak C- 692/23 avsnitt 53-56

²³Forut for direktiv 2014/24/EU fulgte det av rettspraksis at vurderingen av aktivitetskriteriet både besto av en kvalitativ og kvantitativ del, se eksempelvis sak C-340/04 Carbotermo. Det er nå klart at det er tilstrekkelig å foreta en kvantitativ vurdering av leverandørens aktivitet.

²⁴Jf. § 3-1 første ledd bokstav c

²⁵Se sak C-574 12 SUCH

²⁶Jf. § 3-1 tredje ledd

²⁷C-573/07 Sea avsnitt 47

²⁸C-573/07 Sea avsnitt 53

²⁹Jf. § 3-1 tredje ledd bokstav a

³⁰Jf. § 3-1 tredje ledd bokstav b

³¹Dette er en videreføring av departementets syn slik det kom til uttrykk i tidligere veileder. Hvilket organ som må oppfylle aktivitetskriteriet er i teorien ansett som et åpent spørsmål. I utredning utarbeidet av Advokatfirmaet Hjort DA (2014) s 47-48 anføres det at det trolig må oppstilles krav om at selskapet som tildeles kontrakt fra et søsterselskap ikke kan utføre mer enn 20 % av sine aktiviteter på markedet. Videre anføres at det muligens kan oppstilles krav om at den kontrollerende oppdragsgiveren som tildeles kontrakten ikke kan utføre mer enn 20 % av sine aktiviteter på det åpne markedet hvis unntaket for omvendt egenregi skal komme til anvendelse. EU-domstolens sak C-692/23 som er omtalt i pkt. 4.3.2 omhandler ikke tildeling til søsterselskap, men EU-domstolens begrunnelse kan tale for samme løsning.))

³²Anders Thue og Anne Buan, Norsk lovkommentar, forskrift om offentlige anskaffelser note 43. Se også KOFA-sak 2023/755 avsnitt 32

³³Avsnitt 61 og 75

³⁴Se eksempelvis sak C-324/07 Coditel Brabant avsnitt 51

³⁵NOU 2023: 26 kapittel 24.8.2 med henvisning til Caranta og Sanchez-Graells (2021) kapittel 12.49

³⁶Se sakene C-182/11 og C-183-11 Econord avsnitt 30-32

³⁷Dette er i overensstemmelse med departementets syn i veilederen fra 2018. Spørsmålet er i teorien ansett som et uklart og åpent spørsmål. Se eksempelvis utredning av Advokatfirmaet Hjort DA (2014) s. 43.

³⁸Slikt samarbeid blir også omtalt som ikke-institusjonalisert samarbeid. Læren om samarbeidsavtaler har sitt utspring i sak C-480/06 Stadtreinigung Hamburg, og er nærmere konkretisert iblant annet sak C-159/11 Azienda.

³⁹Se fortalen til direktiv 2014/24/EU premiss 33

⁴⁰Dette er også klargjort i fortalen til direktiv 2014/24/EU premiss 32 tredje avsnitt

⁴¹Se fortalen til direktiv 2014/24/EU premiss 33, sak C-386/11 Piepenbrock avsnitt 37, og sak C-796/18 ISE avsnitt 76

⁴²Se fortalen til direktiv 2014/24/EU, premiss 33 første avsnitt

⁴³Sak C-796/18 ICE avsnitt 62

⁴⁴Se sak C-480/06 Stadtreinigung Hamburg

⁴⁵Se sak C-159/11 Azienda

⁴⁶Se sak C-159/11 Azienda avsnitt 37

⁴⁷Se fortalen til direktiv 2014/24/EU premiss 33

⁴⁸Se fortalen til direktiv 2014/24/EU premiss 33

⁴⁹Sak C-429/19 Remondis II avsnitt 28 og 29. Se også KOFA-sak 2017/107

⁵⁰Jf. avsnitt 29

⁵¹Jf. § 3-3 bokstav b

⁵²Se fortalen til direktiv 2014/24/EU premiss 33

⁵³I sak C-480/06 Stadtreinigung Hamburg, ble det lagt vekt på at samarbeidet ikke involverte finansielle transaksjoner mellom deltakerne i samarbeidet utover det som fulgte av reelle kostnader i forbindelse med leveransen.

⁵⁴Dette er i tråd med departementets syn i veilederen fra 2018.

⁵⁵Dette er i tråd med departementets syn i veilederen fra 2018. Kommisjonens forslag til nytt anskaffelsesdirektiv artikkel 11 fjerde ledd bokstav d inneholdt et uttrykkelig vilkår om at transaksjonen ikke måtte innebære noen finansielle transaksjoner mellom deltakerne utover ren kostnadsdekning. Vilkåret ble imidlertid slettet under forhandlingene.

⁵⁶Jf. § 3-3 første ledd bokstav c

⁵⁷ Jf. fortalen til direktiv 2014/24/EU, avsnitt 34

⁵⁸EU-kommisjonen behandler dette temaet nærmere i sitt arbeidsdokument om offentlig- offentlig samarbeid, se Commission Staff Working Paper concerning the application of EU public procurement law to relations between contracting authorities (public-public co-operation), SEC (2011) 1169 final, s.17-18.

⁵⁹Se EU-domstolens avgjørelser i sak C-532/03 DCC, sak C-51/15 Remondis, og sak C-328/19 Porin.