41.1 Innledning

I løpet av kontraktsperioden kan det oppstå flere situasjoner hvor det kan være aktuelt for oppdragsgiver å gjøre endringer i en inngått kontrakt. Det kan for eksempel være at oppdragsgivers behov har endret seg over tid, at oppdragsgiver ønsker å øke mengden av varer som skal leveres eller at oppdragsgiver ønsker å forlenge kontrakten. Det kan også oppstå spørsmål om adgangen til å endre prisen, hvem som er parter i avtalen eller andre kontraktsvilkår. Spørsmål om endring i kontakt vil særlig være aktuelt for langvarige og komplekse kontrakter.

For anskaffelser etter forskriftens del III angir § 28-1 hvilke endringer det er tillatt å foreta i en eksisterende kontrakt. Forskriften åpner ikke for at det kan gjøres endringer som fører til at innholdet i kontrakten blir vesentlig forskjellig fra den opprinnelige kontrakten.((1^Jf. § 28-2 første ledd )) I § 28-2 angis hva som skal anses som vesentlige endringer av kontrakten og som dermed ikke er tillatt i henhold til anskaffelsesregelverket.((2^Reglene i §§ 28-1, 28-2 og 19-1 andre ledd gjennomfører anskaffelsesdirektivet artikkel 72 ))  

41.2 Nærmere om endring i kontrakt

41.2.1 Endringer som foretas etter en endringsklausul

Endringer foretatt i henhold til en endringsklausul er i utgangspunktet tillatt.((3^Jf. § 28-1 første ledd bokstav a )) En forutsetning er at endringsklausulen er angitt i anskaffelsesdokumentene.((4^Jf. § 19-1 andre ledd ))

Adgangen til å innta endringsklausuler er regulert i § 19-1 andre ledd. Denne bestemmelsen angir at oppdragsgiver kan fastsette endringsklausuler på nærmere angitte vilkår. Det skal fremgå klart av endringsklausulen hvilke endringer som kan foretas, i hvilket omfang og på hvilke vilkår. Ordlyden i § 19-1 andre ledd legger altså opp til en streng klarhetsnorm for å oppstille endringsklausuler, og dermed også til hva som er tillate endringer i en kontrakt.

Endringsklausuler kan regulere forskjellige forhold, for eksempel kan det være prisindeksklausuler og opsjoner. Når det gjelder opsjoner har EU-kommisjonen blant annet benyttet et eksempel med en opsjon i en kontrakt hvor levering skal skje i flere faser.((5^Se EU-kommisjonens non-paper om Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on public procurement – Cluster 8: Sound procedures, dokument nr. 11266/12, datert 14. juli 2012 )) Det vil altså være i tråd med regelverket å innta en klausul om at oppnåelse av forutbestemte resultater i en fase av prosjektet, kan utløse en opsjon på forutbestemte arbeider i neste fase. Et annet eksempel som nevnes er der hvor oppdragsgiver venter en spesifikk tildeling av midler i løpet av kontraktfasen, og at denne tildelingen kan danne grunnlag for utvidelse av kontrakten dersom midlene faktisk blir tilgjengelige.

Endringsklausulen må ikke gi oppdragsgiver en tilnærmet ubegrenset mulighet for å endre kontrakten, og klausulen må heller ikke åpne for endring av anskaffelsens overordnede karakter. ((6^Direktiv 2024/24/EU fortale premiss 111 )) Dette for å sikre kravene til likebehandling og etterprøvbarhet. Anskaffelsen kan dermed ikke gjennom bruk av endringsklausulen gå over til å bli «noe annet», og på den måten skape potensiale for en annen vurdering av tilbudene eller en videre krets av potensielt interesserte leverandører.

EU-domstolen synes å legge stor vekt på muligheten til å bruke endringsklausuler som verktøy for å gjøre endringer i en kontrakt.((7^Se sak C-549/14 Finn Frogne avsnitt 36 og 37. Omtalt lengre ned)) EU-domstolen trekker blant annet frem at det for visse anskaffelser er påregnelig at det kan oppstå komplikasjoner i gjennomføringsfasen. Ved slike anskaffelser kan endringsklausuler spille en viktig rolle etter at kontrakt er inngått, og oppdragsgiver bør derfor tenke gjennom muligheten for å innta endringsklausuler for det som er påregnelig i kontrakten.

I forbindelse med regelen om endringer etter en endringsklausul er det relevant å merke seg forskjellen mellom en endring i regelverkets forstand og det alternative forløp til kontrakten. Skillet mellom disse er relevant fordi alternative forløp til kontrakten i utgangspunktet ikke vil utgjøre en endring. Typiske eksempler på alternative forløp til kontrakten vil være dersom det legges opp til at det kan eller skal foretas ulike valg i kontraktsperioden, og at detaljene rundt disse valgene er regulert i den opprinnelige kontrakten. Opsjoner eller avrop på en rammeavtale er typiske eksempler på dette. Det avgjørende i vurderingen av om handlingen som er foretatt er et alternativt forløp er om vilkårene for handlingen var fastlagt på forhånd, slik at de var tilgjengelig for leverandøren i forbindelse med konkurransen om inngåelsen av kontrakten. En slik handling vil ikke medføre en endring av den opprinnelige kontrakten, ettersom det var forutberegnelig og ga lik mulighet for alle oppdragsgivere til å ta det i betraktning ved levering av tilbudet.   

I forbindelse med avrop på rammeavtaler med én leverandør har KOFA uttalt seg om forholdet mellom vilkårene for å gjøre avrop etter § 26-2 og regelen om endringsklausuler i § 28-1 første ledd bokstav a. Klagenemnda bemerket at mulighet til å gjøre avrop på rammeavtale i tråd med § 26-2, ikke oppfyller de krav til utforming som kreves for en lovlig endringsklausul etter § 19-1 andre ledd.((9^KOFA-sak 2018/7 avsnitt 62. Se tekstboks om denne saken i punkt 41.2.6.)) Altså vil ikke et avrop i tråd med § 26-2 medføre at det foreligger en lovlig endringsklausul. 

41.2.2 Endringer som medfører en begrenset prisøkning

Endringer som medfører en begrenset prisøkning, kan være tillatt.((10^Jf. § 28-1 første ledd bokstav b)) I forskriften angis tersklene for hva som regnes som verdimessige mindre endringer (såkalte de minimis-terskler). Endringer som medfører en prisøkning lavere enn de angitte tersklene kan oppdragsgiver i utgangspunktet foreta uten å gjennomføre en ny konkurranse.((11^Se fortalen til direktiv 2014/24/EU premiss 107 andre avsnitt)) Bestemmelsen forutsetter, på samme måte som for endringsklausuler, at anskaffelsens overordnede karakter ikke blir endret.((12^Jf. § 28-1 første ledd bokstav b))

For å regnes som verdimessige mindre endringer må prisøkningen for det første være lavere enn terskelverdiene angitt i § 5-3. I tillegg må prisøkningen være lavere enn 10 prosent av den opprinnelige kontraktsverdien for tjeneste- og varekontrakter og 15 prosent av den opprinnelige kontraktsverdien for bygg- og anleggskontrakter. Det vil si at oppdragsgiver må forholde seg til den minste av enten terskelverdien eller prosentsatsen i vurderingen av om endringen er i tråd med denne bestemmelsen. Dersom det foretas flere endringer etter hverandre, skal beregningen ta utgangspunkt i den samlede prisøkningen som følge av samtlige foretatte endringer.

Dersom kontrakten inneholder en prisindeksklausul, skal den verdimessige økningen beregnes med utgangspunkt i den justerte prisen og ikke i den opprinnelige verdien på tidspunktet for kontraktsignering.

En aktuell problemstilling knyttet til denne bestemmelsen er hvorvidt den regulerer prisreduksjoner eller ikke, all den tid det kun er «prisøkning» som fremgår av ordlyden. I Finn Frogne ble det lagt til grunn av EU-domstolen at også endringer som medfører reduksjon av verdi må vurderes etter reglene om vesentlig endring. I tillegg er det relevant at den engelske og danske versjonen av direktivet benytter formuleringen «verdien av endringen» for denne bestemmelsen. DFØ legger til grunn at det tilsvarende gjelder for bestemmelsen i forskriften.

41.2.3 Tilleggsleveranser

Oppdragsgiver har mulighet til, på nærmere angitte vilkår, å endre en kontrakt for å få gjennomført nødvendige tilleggsleveranser som ikke inngikk i den opprinnelige kontrakten.((13^Jf. § 28-1 første ledd bokstav c)) Dette gjelder både varer, tjenester og bygge- og anleggsarbeider.  

For at endringen skal være lovlig må samtlige av følgende vilkår være oppfylt:

• skifte av leverandør ikke kan skje av tekniske eller økonomiske grunner;
• skifte av leverandør vil medføre betydelige vanskeligheter eller vesentlige ekstrakostnader for oppdragsgiver  
• prisøkningen ikke overstiger 50 prosent av den opprinnelige kontraktsverdien.

I vurderingen av hva som kan anses som en nødvendig tilleggsleveranse gjelder et grunnleggende krav om at kontraktens hovedytelse vil fremstå som ufullstendig dersom tilleggsleveransen ikke finner sted. Oppdragsgiver er altså avskåret fra å bestille tilleggsleveranser for eksempel på bakgrunn av å ha skiftet mening om den tekniske løsningen som ble beskrevet i den opprinnelige konkurransen.

Tekniske eller økonomiske grunner kan for eksempel være at tillleggsleveransen skal erstatte eller være kompatibel med eksisterende utstyr, software eller tjenester eller installasjoner som ble anskaffet i den opprinnelige kontrakten.

At skifte av leverandør vil medføre betydelige vanskeligheter innebærer at utskiftingen av leverandøren vil føre til uforholdsmessig store omkostninger for oppdragsgiver. Det legges dermed opp til en forholdsmessighetsvurdering hvor tekniske vanskeligheter eller teknisk uforenlighet må vurderes opp mot omkostninger i tid eller penger som vil påløpe ved skifte av leverandør. Dette kan for eksempel være tilfellet ved manglende kompatibilitet med eksisterende utstyr eller vanskeligheter ved drift og vedlikehold. Prisøkningen som følge av tilleggsleveransen må ikke overstige 50 prosent av den opprinnelige kontraktsverdien. I motsetning til vurderingen av prisøkning i bestemmelsens første ledd bokstav b, gjelder begrensningen for hver endring enkeltvis. Det vil si at det i en kontrakt hvor det gjøres flere tilleggsleveranser gjelder grensen på 50 prosent for hver enkelt endring. Den samlede økningen av samtlige endringer kan således innebære en samlet prisøkning på over 50 prosent. Endringene er likevel ikke tillatt dersom de foretas for å omgå regelverket.

Dersom kontrakten inneholder en prisindeksklausul, skal den verdimessige økningen som følge av tilleggsleveransen beregnes med utgangspunkt i den justerte prisen og ikke i den opprinnelige verdien på tidspunktet for kontraktsignering.

Bestemmelsen kan ses i sammenheng med bestemmelsene i § 13-4 bokstav c og d om anskaffelse uten konkurranse for tilleggsleveranser fra den opprinnelige leverandøren. Systematikken i de to bestemmelsene er likevel noe forskjellig. Tilleggsleveranser etter bestemmelsen i § 28-1 er å anse som en leveranse under en eksisterende kontrakt, og ikke som en ny separat anskaffelse uten krav til forutgående konkurranse. Bestemmelsen om endring i kontrakt kan derfor naturlig nok kun brukes dersom kontrakten fortsatt er gjeldende. Det vil si at det ikke er mulig å anskaffe tilleggsleveranser som endring i kontrakt etter kontraktens utløp. I så fall kan bestemmelsen i § 13-4 utgjøre et mulig grunnlag for slike leveranser. Oppdragsgiver har kunngjøringsplikt for endringer som foretas etter § 28-1 første ledd bokstav c.((14^Jf. § 28-1 tredje ledd)) Endringene skal kunngjøres ved bruk av kunngjøringsskjemaet «Endring i inngått kontrakt». Les mer om kunngjøring i kapittel 32.

41.2.4 Endringer som følge av omstendigheter som oppdragsgiver ikke kunne forutse

Endringer som er nødvendige som følge av uforutsette omstendigheter som en aktsom oppdragsgiver ikke kunne forutse, kan danne grunnlag for endring av kontrakten dersom ((15^Jf. § 28-1 første ledd bokstav d))

• anskaffelsens overordnede karakter ikke blir endret, og
• prisøkningen ikke overstiger 50 prosent av verdien på den opprinnelige kontrakten

I begrepet «uforutsette omstendigheter» ligger det at omstendighetene ikke kunne forventes av oppdragsgiver ved en aktsom forberedelse av anskaffelsen. Ifølge fortalen til direktivet skal det her tas hensyn til oppdragsgivers tilgjengelige midler; herunder organisasjon og faglige ressurser, den spesifikke anskaffelsens karakter, bransjepraksis på området og behovet for å sikre et passende forhold mellom ressursene som er benyttet på forberedelse av anskaffelsen og dens anslåtte verdi.((16^Se fortalen til direktiv 2014/24/EU premiss 109)) Den aktsomhetsvurderingen som fortalen legger opp til utelukker dermed endringsbehov som skyldes oppdragsgivers dårlige planlegging.

Det trekkes også frem at «ytre omstendigheter som de [oppdragsgiver] ikke kunne forutse da de tildelte kontrakten», særlig kan oppstå ved gjennomføring av kontrakter som strekker seg over lenger tid.((17^Ibid.)) I langvarige kontrakter er sjansen større for at uforutsette omstendigheter inntreffer og oppdragsgiver vil kunne ha behov for en viss grad av fleksibilitet til å tilpasse kontrakten i løpet av kontraktsperioden uten at det utlyses en ny konkurranse.

Endringen kan kun foretas dersom anskaffelsens overordnede karakter ikke blir endret. Dette vil for eksempel være tilfellet dersom arten av leveransen blir endret ved at det som skal anskaffes blir skiftet ut med noe annet, eller at typen anskaffelse grunnleggende endres.((18^Ibid.))Eksempelvis ved at anskaffelsen går fra å være en vareanskaffelse til å bli en tjenesteanskaffelse.

På samme måte som for tilleggsleveranser i første ledd bokstav c, gjelder det et krav om at den enkelte endringen ikke skal medføre en prisøkning som overstiger 50 prosent. Flere endringer etter hverandre kan dermed til sammen medføre en prisøkning som overstiger 50 prosent uten at det er i strid med bestemmelsen. Også her gjelder det et krav om at endringer ikke må gjøres i den hensikt å omgå regelverket. På samme måte skal den verdimessige økningen, dersom kontrakten inneholder en prisindeksklausul, beregnes med utgangspunkt i den justerte prisen og ikke i den opprinnelige verdien på tidspunktet for kontraktsignering.

Oppdragsgiver har kunngjøringsplikt for endringer som foretas etter § 28-1 første ledd bokstav d.((19^Jf. § 28-1 tredje ledd))Endringene skal kunngjøres ved bruk av kunngjøringsskjemaet «Endring i inngått kontrakt». Se veiledning om kunngjøringer i kapittel 32. 

41.2.5 Endring av leverandør

Skifte av leverandør vil normalt anses som en vesentlig endring.((20^Jf. § 28-2 første ledd bokstav e)) I enkelte tilfeller åpnes det likevel for et slikt skifte. ((21^Jf. § 28-1 første ledd bokstav e))

Dette kan skje ved at en ny leverandør helt eller delvis trer inn i den eksisterende leverandørens rettigheter og plikter som følge av en omstrukturering, for eksempel ved overtakelse, fusjon, oppkjøp eller konkurs. Oppdragsgiver kan eksempelvis akseptere at et konkursbo, på vegne av en leverandør som har gått konkurs, overdrar kontrakten til en tredjepart.

Skifte av leverandør forutsetter at den nye leverandøren oppfyller de opprinnelige kvalifikasjonskravene, at det ikke foretas andre vesentlige endringer i kontrakten og at skifte av leverandør ikke skjer med den hensikt å omgå forskriften.

Merk at ordlyden i forskriften trekker frem eksempler på tilfeller hvor endring av leverandør som følge av en omstrukturering kan finne sted. Dette tilsier at opplistingen ikke er uttømmende. Dette støttes av at artikkel 72 i anskaffelsesdirektivet som den norske bestemmelsen gjennomfører, er formulert mer åpent med «herunder» i den danske versjonen og «including» i den engelske versjonen. Den engelske og danske versjonen av direktivet nevner for eksempel insolvens i opplistingen, noe som taler for at også insolvenstilfeller er dekket av denne bestemmelsen. ((22^Direktiv 2014/14/EU artikkel 72 første ledd bokstav d ii) ))

KOFA har også akseptert bytte av leverandør i en situasjon som ikke er uttrykkelig nevnt i forskriften. Det er verdt å merke seg at disse sakene ble behandlet før nåværende anskaffelsesregelverk, så vurderingene baserer seg på ulovfestet praksis, særlig Pressetext-saken. At direktivet ikke kan anses uttømmende når det gjelder hvilke tilfeller som er omfattet av unntaket har også støtte i juridisk litteratur. ((23^Bl.a. Arrowsmith og Treumer mener at direktivet ikke kan anses uttømmende her, jf. Arrowsmith (2014) punkt 6-303 og 6-305))

41.2.6 Endringer som ikke er vesentlige

I tillegg til de tilfellene som følger av § 28-1 første ledd bokstav a til e, er det mulig å foreta endringer i en eksisterende kontrakt som ikke er vesentlige, uavhengig av endringenes verdi. ((24^Jf. § 28-1 første ledd bokstav f ))Hva som forstås som vesentlige endringer er regulert i § 28-2 og beskrives nærmere i punkt 41.3.

Bestemmelsen legger opp til en konkret vurdering av hva endringen innebærer og medfører blant annet at en endring kan være tillatt, altså at den ikke anses som vesentlig, selv om den for eksempel overstiger tersklene for verdimessig mindre endringer som angitt i § 28-1 første ledd bokstav b.

41.3 Vesentlige endringer

Bestemmelsen i § 28-2 angir at en endring ikke er tillatt etter § 28-1 første ledd bokstav f dersom innholdet i kontrakten blir vesentlig forskjellig fra den opprinnelige avtalen.((25^Læren om vesentlige endringer bygger i stor grad på sak C-454/06 Pressetext, se særlig avsnitt 35 til 37. Bestemmelsen om vesentlige endringer kodifiserer mye av den tidligere rettstilstanden.)) Bestemmelsen er i hovedsak en kodifisering av læren om vesentlig endring fra EU-domstolens sak C-454/06 Pressetext. Her ble det konstatert at en kontrakt skal kunngjøres på nytt dersom det foretas vesentlige endringer i kontrakten under kontraktsperioden.((26^Se Sak C-454/06 Pressetext avsnitt 32 flg.))

Bestemmelsen lister opp følgende endringer som alltid skal anses som vesentlige:

• Endringer som gjelder nye betingelser som, dersom de hadde vært en del av den opprinnelige konkurransen, ville ha ført til at andre leverandører potensielt kunne ha deltatt, eller at oppdragsgiver kunne tildelt kontrakten til en annen leverandør.
• Endringer som endrer kontraktens økonomiske balanse til fordel for leverandøren.
• Endring som utvider kontraktens omfang betydelig.
• Endring som gjelder skifte av leverandør i andre tilfeller enn de som følger av § 28-1 første ledd bokstav e.

Hvilke andre endringer som vil være vesentlige vil bero på en konkret helhetsvurdering av avtaleforholdet slik det fremstår før og etter den aktuelle endringen. Det avgjørende er dermed om den endrede kontrakten er vesentlig forskjellig fra den opprinnelige kunngjøringen, og om det derfor i realiteten er inngått en ny anskaffelse som skulle vært kunngjort i henhold til reglene i forskriften.

I vesentlighetsvurderingen kan flere momenter spille inn. For eksempel kan det være at behovet for endring skyldes eksterne forhold som partene ikke har innflytelse på, som lovpålagte endringer som partene er forpliktet til å etterfølge. At endringen er begrunnet i slike eksterne forhold kan trekke i retning av at endringen ikke er vesentlig.

Tidspunktet for gjennomføringen av endringen kan også tillegges betydning. Det er større rom for å endre kontrakter som har løpt over lengre tid, enn kontrakter som nettopp er inngått.

Det kan også ha betydning om kontrakten har høy kompleksitet. Adgangen til å foreta endringer må anses større i for eksempel komplekse IT-kontrakter enn for enkle vareleveranser. Dette må likevel vurderes i lys av EU-domstolens avgjørelse i Finn Frogne-saken.((27^Se Sak C-549/14 Finn Frogne også omtalt i punkt 41.2.1)) Her la domstolen vekt på at det i enkelte risikofylte kontrakter er mulig å forutse risikoen for at det kan oppstå vanskeligheter på gjennomføringsstadiet. I så tilfelle må oppdragsgiver innta endringsklausuler som regulerer spørsmålet. 

41.3.1 Endring som kan ha begrenset deltakelsen eller ha forrykket konkurranseresultatet

En endring vil være vesentlig dersom den fører til nye betingelser som, hvis de hadde vært en del av den opprinnelige kontraktsinngåelsen, ville ha forrykket konkurranseresultatet.((30^Jf. § 28-2 første ledd bokstav a )) Det er tilstrekkelig at andre leverandører enn de som faktisk deltok, ville ha hatt mulighet til å delta i konkurransen om de hadde kjent til de nye betingelsene. Her kreves det ikke at andre leverandører faktisk var avskåret fra å delta i konkurransen. Det er nok at andre leverandører ikke fant det ønskelig eller hensiktsmessig å delta uten en slik endring. Det er på samme måte tilstrekkelig at øvrige leverandører ville kunne ha utformet sine tilbud annerledes, slik at et annet tilbud kunne ha blitt valgt. Generelt vil endringer i forhold som har hatt betydning for evaluering av tilbudene være egnet til å forrykke konkurranseforholdet mellom leverandørene.((31^Se KOFA-sak 2021/1431 avsnitt 59))

En vesentlig endring kan for eksempel være endringer av særlige byrdefulle vilkår i kontrakten. Dersom kontraktens krav om ubegrenset ansvar for leverandøren endres i en kontrakt med betydelig økonomisk risiko, kan dette medføre at flere leverandører ville ha inngitt tilbud. Det samme kan være tilfellet dersom oppdragsgiver sier seg villig til å endre et vilkår om bankgaranti til et vilkår om morselskapsgaranti.

I tilfeller hvor det skal vurderes om den foretatte endringen kunne ha ført til at en annen leverandør ble vinner av konkurransen, må det tas hensyn til de andre tilbudene. Dersom det vinnende tilbudet var vesentlig bedre enn de øvrige tilbudene, eller hvis det kun forelå ett akseptabelt tilbud, skal det mer til for å fastslå at endringen har forrykket konkurranseresultatet enn dersom det var tett mellom de inngitte tilbudene.

41.3.2 Endringer i kontraktens økonomiske balanse til fordel for leverandøren

En endring vil også være vesentlig hvis den innebærer at kontraktens økonomiske balanse endres til fordel for den eksisterende leverandøren.((32^Jf. § 28-2 første ledd bokstav b))Den økonomiske balansen må da endres utover det som var forutsatt i den opprinnelige kontrakten. Det vil således være av betydning om det opprinnelige forholdet mellom pris og leveringsbetingelser er opprettholdt.

Dersom kontrakten endres til å omfatte ytterligere leveranser utgjør det ikke nødvendigvis en vesentlig endring at leverandøren får betalt for tilleggsleveransen, så fremt dette ikke utvider kontraktens omfang betydelig. Tilsvarende vil det anses som en endring av den økonomiske balansen dersom omfanget av leveransen reduseres uten at det blir gjort en tilsvarende reduksjon i prisen. Dersom endringen innebærer både fordeler og ulemper for den eksisterende leverandøren, vil det bli en vurdering av om den helhetlige økonomiske balansen er endret til fordel for leverandøren.   

Det fremgår av Pressetext-saken at det normalt sett skal svært lite til før endringen er vesentlig dersom den gir leverandøren en økonomisk fordel.((33^Avsnitt 55 flg.))

KOFA har også lagt til grunn i flere saker at oppdragsgivers manglende oppfølging av mislighold kan innebære at den økonomiske balansen i avtalen forskyves til fordel for leverandøren.((34^Se bl.a. KOFA-sakene 2015/27, 2013/85, 2012/62 og 2011/356)) I KOFA-sak 2015/27 uttalte klagenemnda at det «I relasjon til doktrinen om vesentlige endringer er det i prinsippet ikke forskjell mellom manglende håndhevelse av en kontrakt, og en tilsvarende avtalt endring». ((35^Se KOFA-sak 2015/27 avsnitt 32))

41.3.3 Endringer som utvider kontraktens omfang betydelig

Det er en vesentlig endring hvis endringen medfører en betydelig utvidelse av omfanget av kontrakten i forhold til det som opprinnelig var avtalt. Hva som må forstås som «betydelig» vil avhenge av den konkrete kontrakten, herunder den opprinnelige avtalte kontraktsverdien og verdien av selve utvidelsen.((36^Jf. § 28-2 første ledd bokstav c)) ((37^Se for eksempel sak C-160/08 Kommisjonen mot Tyskland, om ambulansetjenester. Her ble kontrakten utvidet med ca. 15 prosent, og verdien av endringen oversteg i seg selv terskelverdien etter anskaffelsesdirektivet. EU-domstolen fant at dette var en vesentlig endring. Se avgjørelsens avsnitt 98-101, jf. avsnitt 32.)) ((38^Se KOFA-sak 2010/165. Forlengelse av en kontrakt med et år ble ansett som en ny kontraktsinngåelse og ble derfor ansett som en ulovlig direkte anskaffelse. Verdien av forlengelsen utgjorde knappe 4 millioner kroner.))

Dersom det er tale om en liten endring sett i forhold til kontraktens opprinnelige verdi, taler dette for at endringen ikke er vesentlig. Bestemmelsen oppstiller således ingen absolutt grense for hvor stor endringen kan være. Det vises også til bestemmelsen i § 28-1 første ledd bokstav f som forutsetter at endringer uavhengig av verdi, kan anses som ikke-vesentlige. Hvor store endringer som kan tillates må derfor avgjøres basert på en konkret vurdering.

KOFA har tidligere uttalt at reforhandlinger som har rimelig kommersiell og funksjonsmessig sammenheng med den opprinnelige inngåtte avtalen, i utgangspunktet må godtas. Motsetningsvis vil innlemmelsen av nye prosjekter i en eksisterende kontrakt fort anses som en ny kontrakt som må kunngjøres.((39^KOFA-sak 2009/232. Saken gjaldt utvidelse av en kontrakt om utbedring av vei til å omfatte veiparsell som ikke var omfattet av den opprinnelige kontrakten. I saken la KOFA også vekt på at utvidelsen av kontraktsum lå utenfor 15 prosent grensen angitt i NS 8406 og at arbeidet isolert sett var betydelig sett i forhold til den opprinnelige kontrakten.)) Dette gjelder særlig dersom utvidelsen ligger utenfor formålet og virkeområdet til den opprinnelige kontrakten. KOFA har tidligere også lagt vekt på utvidelse av kontraktens geografiske virkeområde som et moment som trekker i retning av vesentlig endring, eksempelvis ved utvidelse av en kontrakt til å gjelde en bydel som ikke var omfattet av den opprinnelige kunngjøringen.((40^KOFA-sak 2009/208. Saken gjaldt vintervedlikehold og utvidelse av kontrakten til ny bydel. KOFA la særlig vekt på at oppdragsgiveren på en klar måte hadde kommunisert til potensielle tilbydere at den aktuelle bydelen ikke var omfattet av kontrakten.))

Også forlengelser av tidsbegrensede avtaler har blitt bedømt strengt i KOFA.((41^KOFA-sak 2010/71 og 2011/220)) Det er likevel slik at ikke enhver forlengelse vil utgjøre en vesentlig endring. I KOFA-sak 2018/479 aksepterte KOFA to forlengelser på henholdsvis 5 og 2,5 måneder, uten at disse forlengelsene ble kunngjort. Klagenemnda viste i saken fra 2018 til at kontraktens vilkår, innhold eller overordnede karakter ikke var endret.   

41.3.4 Endring som gjelder skifte av leverandør

En endring av leverandør fra den opprinnelig valgte leverandøren, vil som klar hovedregel utgjøre en vesentlig endring. ((42^Jf. § 28-2 første ledd bokstav d)) Visse tilfeller av leverandørskifte er likevel eksplisitt tillatt etter forskriften.((43^Jf. § 28-1 første ledd bokstav e)) Det er da tale om skifte av leverandør ved at en ny leverandør, under visse forutsetninger, helt eller delvis trer inn i den opprinnelige leverandørens rettigheter og plikter som følge av en omstrukturering. Denne bestemmelsen er nærmere beskrevet i punkt 41.2.5. Utover dette vil skifte av leverandør utgjøre en vesentlig endring.

Fotnoter

¹Jf. § 28-2 første ledd

²Reglene i §§ 28-1, 28-2 og 19-1 andre ledd gjennomfører anskaffelsesdirektivet artikkel 72

³Jf. § 28-1 første ledd bokstav a

⁴Jf. § 19-1 andre ledd

⁵Se EU-kommisjonens non-paper om Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on public procurement – Cluster 8: Sound procedures, dokument nr. 11266/12, datert 14. juli 2012

⁶Direktiv 2024/24/EU fortale premiss 111

⁷Se sak C-549/14 Finn Frogneavsnitt 36 og 37.

⁸Jf. avsnitt 40

⁹ KOFA-sak 2018/7 avsnitt 62. Se tekstboks om denne saken i punkt 41.2.6.

¹⁰Jf. § 28-1 første ledd bokstav b

¹¹Se fortalen til direktiv 2014/24/EU premiss 107 andre avsnitt

¹²Jf. § 28-1 første ledd bokstav b

¹³Jf. § 28-1 første ledd bokstav c

¹⁴Jf. § 28-1 tredje ledd

¹⁵Jf. § 28-1 første ledd bokstav d

¹⁶Se fortalen til direktiv 2014/24/EU premiss 109

¹⁷Ibid.

¹⁸Ibid.

¹⁹Jf. § 28-1 tredje ledd

²⁰Jf. § 28-2 første ledd bokstav e

²¹Jf. § 28-1 første ledd bokstav e

²²Direktiv 2014/14/EU artikkel 72 første ledd bokstav d ii)

²³Bl.a. Arrowsmith og Treumer mener at direktivet ikke kan anses uttømmende her, jf. Arrowsmith (2014) punkt 6-303 og 6-305

²⁴Jf. § 28-1 første ledd bokstav f

²⁵Læren om vesentlige endringer bygger i stor grad på sak C-454/06 Pressetext, se særlig avsnitt 35 til 37. Bestemmelsen om vesentlige endringer kodifiserer mye av den tidligere rettstilstanden.

²⁶Se Sak C-454/06 Pressetext avsnitt 32 flg.

²⁷Se Sak C-549/14 Finn Frogne også omtalt i punkt 41.2.1

²⁸Jf. EU-domstolens sak C-91/08 Wall avsnitt 39

²⁹Jf. § 24-7

³⁰Jf. § 28-2 første ledd bokstav a

³¹Se KOFA-sak 2021/1431 avsnitt 59

³²Jf. § 28-2 første ledd bokstav b

³³ Avsnitt 55 flg.

³⁴Se bl.a. KOFA-sakene 2015/27, 2013/85, 2012/62 og 2011/356

³⁵Se KOFA-sak 2015/27 avsnitt 32

³⁶Jf. § 28-2 første ledd bokstav c

³⁷Se for eksempel sak C-160/08 Kommisjonen mot Tyskland, om ambulansetjenester. Her ble kontrakten utvidet med ca. 15 prosent, og verdien av endringen oversteg i seg selv terskelverdien etter anskaffelsesdirektivet. EU-domstolen fant at dette var en vesentlig endring. Se avgjørelsens avsnitt 98-101, jf. avsnitt 32.

³⁸Se KOFA-sak 2010/165. Forlengelse av en kontrakt med et år ble ansett som en ny kontraktsinngåelse og ble derfor ansett som en ulovlig direkte anskaffelse. Verdien av forlengelsen utgjorde knappe 4 millioner kroner.

³⁹ KOFA-sak 2009/232. Saken gjaldt utvidelse av en kontrakt om utbedring av vei til å omfatte veiparsell som ikke var omfattet av den opprinnelige kontrakten. I saken la KOFA også vekt på at utvidelsen av kontraktsum lå utenfor 15 prosent grensen angitt i NS 8406 og at arbeidet isolert sett var betydelig sett i forhold til den opprinnelige kontrakten.

⁴⁰ KOFA-sak 2009/208. Saken gjaldt vintervedlikehold og utvidelse av kontrakten til ny bydel. KOFA la særlig vekt på at oppdragsgiveren på en klar måte hadde kommunisert til potensielle tilbydere at den aktuelle bydelen ikke var omfattet av kontrakten.

⁴¹KOFA-sak 2010/71 og 2011/220

⁴²Jf. § 28-2 første ledd bokstav d

⁴³Jf. § 28-1 første ledd bokstav e