45.1 Innledning

Klage- og håndhevingssystemet i Norge er basert på privat initiativ, typisk fra en leverandør som ikke har fått kontrakten. Dersom leverandøren ønsker en bindende avgjørelse, må sak anlegges for domstolene. Domstolskontrollen er supplert med en særskilt Klagenemnd for offentlige anskaffelser (KOFA). KOFA har myndighet til å ilegge overtredelsesgebyr for ulovlige direkte anskaffelser og komme med rådgivende uttalelser ved andre brudd på anskaffelsesregelverket. Denne ordningen har vist seg å være et effektivt lavterskeltilbud, med stor praktisk og preventiv betydning.

Kontraktsinngåelsen er skjæringstidspunktet for leverandørens klagemuligheter.

Før kontraktsinngåelsen kan leverandøren henvende seg direkte til oppdragsgiver med oppfordring om å omgjøre beslutning om avvisning, tildeling av kontrakt og avlysning mv. Se nærmere i punkt 45.2 om klage til oppdragsgiver.

Dersom dette ikke fører frem, kan leverandøren klage til KOFA og be oppdragsgiver om å avvente kontraktsinngåelse inntil nemnda har behandlet saken. Se nærmere i punkt 45.3 om klage til KOFA. Klage til KOFA har imidlertid ikke noen formell virkning og medfører ingen plikt for oppdragsgiver til å utsette kontraktsignering, og det er følgelig opp til oppdragsgiver å bestemme om han vil vente med å inngå kontrakt.

Leverandøren kan velge å gå direkte til domstolen og begjære midlertidig forføyning for å få stanset kontraktsinngåelsen. Se nærmere i punkt 45.6 om midlertidig forføyning. For kontrakter over EØS-terskelverdi skal en begjæring om midlertidig forføyning mot oppdragsgivers tildelingsbeslutning i visse tilfeller føre til at oppdragsgivers adgang til å inngå kontrakt suspenderes. Se nærmere i punkt 37.3 om suspensjon av oppdragsgivers adgang til å inngå kontrakt.

Etter kontraktsinngåelsen kan leverandøren klage til KOFA, jf. punkt 45.3, eller gå til søksmål for å få tilkjent erstatning for positiv eller negativ kontraktsinteresse. Se nærmere i punkt 44.5 om reglene om erstatning. Hvis oppdragsgiver har foretatt visse brudd på anskaffelsesregelverket, inkludert ulovlig direkte anskaffelse, kan leverandøren gå til søksmål for å få retten til å ilegge anskaffelseslovens sanksjoner. Se nærmere i punkt 45.7 om sanksjoner for brudd på anskaffelsesregelverket.

Brudd kan også klages inn til EFTAs overvåkningsorgan (ESA), jf. punkt 45.4 om klage til EFTAs overvåkningsorgan.

45.2 Klage til oppdragsgiver

En leverandør som er uenig i oppdragsgivers beslutning kan klage direkte til oppdragsgiver. Leverandøren kan eksempelvis klage på oppdragsgivers beslutning om avvisning av leverandør eller tilbud, avlysning av konkurransen eller tildeling av kontrakt.

Oppdragsgiver har plikt til å begrunne sine beslutninger. Begrunnelsen må være utformet slik at det er mulig for leverandøren å etterprøve om oppdragsgivers beslutninger er i samsvar med anskaffelsesreglene og de reglene som oppdragsgiver har satt for gjennomføringen av konkurransen.

Når en konkurranse er i avslutningsfasen og oppdragsgiver har valgt en leverandør, skal oppdragsgiver skriftlig meddele sin beslutning om hvem som skal tildeles kontrakten til alle leverandørene samtidig. Meddelelsen skal inneholde en begrunnelse for valg av leverandør. ((1^Jf. anskaffelsesforskriften § 10-1 første ledd og § 25-1 første ledd))

Begrunnelsen skal inneholde en presis angivelse av den nøyaktige karensperioden som oppdragsgiver har fastsatt for eventuelle klager. Karensperioden er tidsrommet mellom meddelelsen om valget av leverandør, og det tidspunktet oppdragsgiver tidligst kan inngå kontrakt. ((2^ Jf. anskaffelsesforskriften definisjonen i § 4-5 bokstav g)) Fastsettelsen av en karensperiode har som formål å sikre en effektiv klageadgang ved å gi leverandørene tid til å vurdere om det er behov for å klage til oppdragsgiver eller KOFA, eller begjære midlertidig forføyning.

Oppdragsgiver kan omgjøre sin tildelingsbeslutning frem til kontrakt er inngått, dersom beslutningen ikke er i samsvar med anskaffelsesregelverket. ((3^Jf. anskaffelsesforskriften § 10-1 tredje ledd og § 25-1 fjerde ledd )) Oppdragsgiver står også fritt til å omgjøre andre beslutninger tatt i en anskaffelsesprosess, såfremt dette ikke fører til brudd på anskaffelsesreglene. Det går imidlertid en grense ved oppdragsgivers skjønnsmessige vurderinger. Oppdragsgiver kan bare annullere eller endre tildelingsbeslutningen hvis den er i strid med de fastsatte tildelingskriteriene eller andre sentrale bestemmelser i regelverket. ((4^Jf. § 25-1 fjerde ledd og KOFA-sak 2011/267 avsnitt 46 (som viser til tidligere versjon av forskriften) med videre henvisninger)) Oppdragsgiver kan derfor ikke annullere en lovlig tildelingsbeslutning ut fra en endret skjønnsmessig vurdering. ((5^Jf. KOFA-saker 2006/66 avsnitt 42, 2009/242 avsnitt 31 og 2010/30avsnitt 44))

Leverandøren er ikke forpliktet til først å klage til oppdragsgiver. Det er også mulig å gå direkte til KOFA eller til domstolen.

45.3 Klage til Klagenemda for offentlige anskaffelser

45.3.1 Om klagenemnda

Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) er en uavhengig klagenemnd som ble etablert 1. januar 2003. ((6^Med hjemmel i anskaffelsesloven § 11 )) Formålet med nemnda er å være et rådgivende organ, som skal behandle klager om brudd på anskaffelsesloven og forskrifter gitt med hjemmel i denne. Nemnda skal bidra til at tvister om offentlige anskaffelser løses på en effektiv, uhildet og grundig måte. Nemnda har også kompetanse til å fatte vedtak om overtredelsesgebyr.((7^Jf. anskaffelsesloven § 12, jf. § 1 i forskrift 15. november 2002 nr. 1288 om klagenemnd for offentlige anskaffelser (forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser) ))

Klagenemndas rolle er å være en rask og rimelig klagemulighet for næringslivet på et lavere konfliktnivå enn ved domstolene. Det er opp til leverandørene å velge om de vil klage en sak inn for nemnda for så eventuelt å bringe samme sak inn for domstolen, eller om de vil gå direkte til domstolen.

KOFAs avgjørelser bidrar ikke bare til tvisteløsning i den enkelte sak, men også til generell rettsavklaring på anskaffelsesområdet som er av stor praktisk betydning for både oppdragsgivere og leverandører.

Klagenemnda består av en nemnd på til sammen ti medlemmer. Nemnda oppnevnes av regjeringen og består av uavhengige advokater, dommere og personer fra akademia. Oppnevningen foretas på et faglig grunnlag og nemnda er sammensatt på en måte som sikrer teoretisk og praktisk erfaring og innsikt. I den enkelte sak deltar tre av nemndas medlemmer. I saker av prinsipiell betydning kan det settes nemnd på fem medlemmer. Saker avgjøres etter innstilling fra sekretariatet.

KOFA bistås av et sekretariat. ((8^Klagenemndssekretariatet er underlagt Nærings- og fiskeridepartementet og betjener seks ulike nemnder: Klagenemnda for offentlige anskaffelser, Konkurranseklagenemnda, Medieklagenemnda, Stiftelsesklagenemnda, Lotterinemnda og Frivillighetsregisternemnda. )) Enkelte avgjørelser er tillagt sekretariatet, blant annet kompetanse til å avvise klager((9^Jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 9))og gi pålegg om dokumentfremleggelse.((10^ Jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 11 )) Sekretariatets beslutninger kan påklages til klagenemndas leder.

45.3.2 Sakstyper

45.3.2.1 Innledning

En klage til KOFA må gjelde overtredelser av anskaffelsesloven eller tilhørende forskrifter. Dette kan gjelde unnlatelser, handlinger eller beslutninger under gjennomføringen av anskaffelser, inkludert påstand om at oppdragsgiver har foretatt en ulovlig direkte anskaffelse. Sakene som behandles er delt opp i rådgivende saker og gebyrsaker. De sistnevnte omfatter klager med påstand om at det har skjedd en ulovlig direkte anskaffelse.

Klagenemnda skal uttale seg om det er begått brudd på anskaffelsesloven og tilhørende forskrifter. Nemndas uttalelser er skriftlige og begrunnet. I saker som ikke gjelder ulovlige direkte anskaffelser skal det angis om bruddene kan ha påvirket resultatet av konkurransen. Dersom nemnda finner grunn til det, kan den uttale seg om vilkårene for klager til å kreve erstatning anses oppfylt. Denne adgangen benyttes ikke i praksis. ((11^Se kort omtale i NOU 2024: 9 kapittel 21.9))

KOFA kan ikke ta stilling til spørsmål om overtredelse når spørsmålet først er avgjort ved domstolene. ((12^Jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6 tredje ledd )) En sak kan imidlertid bringes inn for KOFA etter at en domstol har avvist en begjæring om midlertidig forføyning.

Klagenemnda avgjør sakene etter en skriftlig behandling. Alle anførsler må derfor dokumenteres skriftlig. Nemnda har ikke myndighet til å oppnevne sakkyndige for å få belyst spørsmål som krever spesiell teknisk eller faglig innsikt.

Det er gitt informasjon om saksbehandlingen i KOFA, formelle krav til klagen, dokumentasjonsplikt mv. på KOFAs nettside. Alle klagenemndas avgjørelser legges ut på KOFAs nettside for å spre kunnskap og veiledning om nemndas tolkning av regelverket.

45.3.2.2 Rådgivende saker

KOFAs uttalelser i de rådgivende sakene er ikke rettslig bindende. KOFA prioriterer saker der oppdragsgiver avventer kontraktsinngåelse inntil KOFA har behandlet saken eller inntil en bestemt dato. Slike saker omtales som prioriterte rådgivende saker og skal normalt behandles i løpet av to måneder. Det er opp til oppdragsgiver om kontraktsinngåelse skal avventes. Dette skjer rent praktisk ved at KOFA, når de mottar en klage, sender en forespørsel til oppdragsgiver om vedkommende vil vente med å inngå kontrakt til KOFA har behandlet saken. Rundt en tredjedel av de rådgivende sakene KOFA behandler er prioriterte.

KOFA prioriterer også behandlingen av saker der leverandøren har henvendt seg til domstolene med begjæring om midlertidig forføyning for å stanse kontraktsinngåelse inntil KOFA har behandlet klagen. I slike tilfeller kan domstolen pålegge oppdragsgiver å avvente KOFAs avgjørelse, eventuelt inntil en gitt frist etter at klagen er behandlet i KOFA.

Oppdragsgivere som ikke venter med å inngå kontrakt skal opplyse KOFA om at kontrakt er inngått, med hvem og tidspunkt for kontraktsinngåelse. Slike saker behandles i kronologisk rekkefølge.((13^Se KOFAs nettside om prognoser for forventet saksbehandlingstid))

45.3.2.2.1 Hvem kan klage?

Klage til klagenemnda kan fremsettes av enhver som har saklig interesse i få vurdert en overtredelse av anskaffelsesregelverket. ((14^Jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6 andre ledd første punktum )) Dette innebærer at leverandører som har deltatt i en konkurranse om offentlige anskaffelser har klageadgang. Det samme gjelder leverandører som ønsket å delta i en konkurranse, men som mener at de på ulovlig vis har mistet muligheten til å delta. Eksempelvis fordi leverandøren eller tilbudet ble avvist.

I tillegg har organisasjoner selvstendig klagerett i de tilfeller de har sterk nok tilknytning til anskaffelsen slik at en saklig interesse kan sies å foreligge. Klagenemnda har eksempelvis kommet frem til at bransjeorganisasjoner som representerer potensielle leverandører i markedet har saklig klageinteresse, jf. klagenemndas avgjørelse i KOFA-sak 2010/12.

Klagenemndas sekretariat har imidlertid avvist en klage fra et politisk parti, og partiets kommunestyrerepresentant, på grunn av at disse ikke hadde den nødvendige sterke tilknytningen til den aktuelle anskaffelsen, og dermed ikke saklig interesse. Se KOFA-sak 2011/317. ((15^Jf. tilsvarende KOFA-sak 2008/160))

45.3.2.2.2 Klagefrist og klagegebyr

Klage må fremsettes senest seks måneder etter at kontrakt ble inngått av oppdragsgiver, eller seks måneder etter at oppdragsgiver har avlyst konkurransen.((16^Jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6 andre ledd andre punktum ))

Partene bærer egne omkostninger i anledning klagebehandlingen, uavhengig av sakens utfall. For klage i rådgivende saker skal klager betale et klagegebyr på 8 000 kroner, og klagen tas ikke til behandling før klagegebyret er betalt. Dersom nemnda kommer til at det foreligger brudd på anskaffelsesreglene som kan ha påvirket resultatet av konkurransen, skal klagegebyret tilbakebetales. ((17^Jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 13))

45.3.2.3 Gebyrsaker – hva er en ulovlig direkte anskaffelse?

KOFA har siden 1. januar 2017 hatt myndighet til å ilegge overtredelsesgebyr i saker om ulovlige direkte anskaffelser.((18^I perioden fra 1. januar 2007 til 1. juli 2012 hadde KOFA også myndighet til å ilegge overtredelsesgebyr. Denne kompetansen ble imidlertid opphevet i tråd med anbefalingen fra Håndhevelsesutvalget i NOU 2010: 2. For å effektivisere håndhevelsen av ulovlige direkte anskaffelser ble gebyrmyndigheten gjeninnført med virkning fra 1. januar 2017.)) I slike saker er KOFAs uttalelser bindende og nemnda treffer et vedtak om overtredelsesgebyr.

Definisjonen av hva som er en ulovlig direkte anskaffelse er å finne i lovforarbeidene, i særmerknadene til anskaffelsesloven § 12 om overtredelsesgebyr. Med ulovlig direkte anskaffelse menes en anskaffelse som ikke er kunngjort, selv om det foreligger en kunngjøringsplikt etter regelverket. Begrepet ulovlig direkte anskaffelse er dermed knyttet opp til brudd på kunngjøringsplikten. Det har det samme innholdet etter anskaffelsesloven §§ 12, 13 og 14, og må tolkes i samsvar med praksis fra EU-domstolen og EFTA-domstolen. Plan- og design-konkurranser som ikke kunngjøres i overenstemmelse med kunngjøringsreglene i anskaffelsesregelverket, vil også utgjøre en ulovlig direkte anskaffelse som kan sanksjoneres etter §§ 12, 13 og 14. ((19^Se Prop. 51 L (2015-2016) side 86, merknader til anskaffelsesloven § 12))

Adgangen til å fatte vedtak om overtredelsesgebyr gjelder også i saker hvor klager selv ikke har lagt ned påstand om dette. ((20^Jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 13a femte ledd )) Dette innebærer at selv om klageren i en gebyrsak ønsker å trekke klagen, kan KOFA likevel fortsette behandlingen av klagen og ilegge gebyr i saken.

Gebyrmyndigheten for ulovlige direkte anskaffelser er en forvaltningssanksjon. I disse sakene gjelder forvaltningsloven for nemndas virksomhet med de særlige bestemmelser som er gitt i anskaffelsesloven § 12. ((21^Jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 15 )) Innklagede vil i gebyrsaker for eksempel motta et forhåndsvarsel før gebyr ilegges slik at innklagede har mulighet til å imøtegå de faktiske og juridiske forhold som KOFA baserer sitt varslede gebyrvedtak på.

45.3.2.3.1 Hvem kan klage?

Ulovlige direkte anskaffelser er blant de mest alvorlige brudd på anskaffelsesregelverket. I disse sakene er derfor klagekretsen videre enn i de rådgivende sakene og det kreves ikke saklig klageinteresse for å kunne klage. ((22^Se forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 13a første ledd om særskilte regler for klager på ulovlige direkte anskaffelser )) Det betyr at hvem som helst kan klage inn en ulovlig direkte anskaffelse til KOFA. Erfaringen viser også at det er mange privatpersoner og organisasjoner, eksempelvis miljøorganisasjoner, som benytter denne klagemuligheten.

45.3.2.3.2 I hvilke tilfeller skal eller kan KOFA ilegge overtredelsesgebyr?

Ifølge anskaffelsesloven § 12 første ledd første punktum skal klagenemnda ilegge et overtredelsesgebyr dersom innklagede eller noen som handler på vegne av innklagede forsettlig eller grovt uaktsomt har foretatt en ulovlig direkte anskaffelse. Eksempelvis der oppdragsgiver har unnlatt å kunngjøre en anskaffelse og det foreligger kunngjøringsplikt. ((23^Gebyrregelen i anskaffelsesloven § 12 har store likhetstrekk med den tidligere bestemmelsen om overtredelsesgebyr § 7b (lovhjemmel da KOFA hadde gebyrkompetanse forrige gang i perioden fra 1. januar 2007 til 1. juli 2012). Den største forskjellen er at det etter ny § 12 er obligatorisk for KOFA å ilegge gebyr dersom det foreligger forsett eller grov uaktsomhet hos innklagede. Tidligere var det opp til KOFA å bestemme om det skulle ilegges gebyr eller ikke. Etter ny § 12 er det kun når det foreligger uaktsomhet at KOFA kan velge om det skal ilegges gebyr eller ikke.))

Ifølge samme bestemmelse, andre punktum, kan nemnda ilegge gebyr dersom innklagede eller noen som handler på dennes vegne uaktsomt har foretatt en ulovlig direkte anskaffelse. Andre punktum gir dermed betydelig handlingsrom for å utvise skjønn i den konkrete sak når klagenemnda skal vurdere om oppdragsgivers uaktsomhet skal medføre gebyr.

Ved avgjørelsen av om overtredelsesgebyr skal ilegges etter § 12 første ledd andre punktum og ved fastsettelsen av gebyrets størrelse, skal det særlig legges vekt på bruddets grovhet, størrelsen på anskaffelsen, om oppdragsgiver har foretatt gjentatte ulovlige direkte anskaffelser og den preventive virkningen. Gebyret kan ikke settes høyere enn 15 prosent av anskaffelsens verdi.

45.3.2.3.3 Intensjonskunngjøring

Overtredelsesgebyr kan ikke ilegges dersom oppdragsgiver har foretatt en intensjonskunngjøring og tidligst inngått kontrakt etter ti dager regnet fra dagen etter datoen for kunngjøring. ((24^Jf. anskaffelsesloven § 12 andre ledd))

Unntaket tilsvarer unntaket ved intensjonskunngjøring for sanksjoner etter anskaffelsesloven §§ 13 og 14, se punkt 45.7.4.2 under.

Dersom oppdragsgiver mener at det er hjemmel til å inngå en kontrakt direkte, uten å kunngjøre konkurransen i samsvar med kunngjøringsreglene, kan oppdragsgiver etter at valg av leverandør er besluttet, ved en intensjonskunngjøring kunngjøre at kontrakt vil bli inngått.

Formålet med en intensjonskunngjøring er å gi oppdragsgiver mulighet til å informere markedet om sin intensjon om å inngå kontrakt. En slik kunngjøring gir de som mener at oppdragsgiver ikke har hjemmel til å inngå kontrakt direkte, en mulighet til å gripe inn i prosessen. Det kan for eksempel skje ved å stille spørsmål til oppdragsgiver om den planlagte kontraktsinngåelsen eller ta rettslige skritt etter anskaffelsesloven.

For nærmere omtale av aktsomhetskravet ved bruk av intensjonskunngjøring, samt de rettslige virkningene av å publisere en intensjonskunngjøring, se punkt 32.6.7.

45.3.2.3.4 Klagefrist og klagegebyr

Adgangen til å ilegge gebyr bortfaller to år etter at kontrakt er inngått. Dette innebærer at klage må sendes KOFA innen to år etter at kontrakt er inngått.

Klagefristen er lengre i gebyrsakene enn i de rådgivende sakene (6 måneder). Grunnen er at ulovlige direkte anskaffelser ofte kjennetegnes ved at oppdragsgiver har inngått kontrakt direkte med en leverandør i strid med reglene om kunngjøringsplikt og uten noen form for åpenhet. Det kan derfor ta noe tid å avdekke slike brudd, for eksempel gjennom årlige revisjoner.

Partene bærer egne omkostninger i anledning klagebehandlingen. For klager i gebyrsaker skal det betales et klagegebyr på 1.000 kroner, og klagen tas ikke til behandling før klagegebyret er betalt. Dersom nemnda kommer til at det foreligger en ulovlig direkte anskaffelse skal klagegebyret tilbakebetales. ((25^Jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 13))

45.3.2.3.5 Domstolkontroll

Et vedtak hvor det ilegges overtredelsesgebyr kan ikke påklages. Det kan imidlertid prøves av domstolene. Et slikt søksmål må reises innen to måneder etter at partene mottok vedtaket. Retten står fritt til å prøve alle sider ved vedtaket, inkludert skyldgraden, samt størrelsen på gebyret.

45.4 Klage til EFTAs overvåkingsprogram

EFTAs overvåkingsorgan (ESA) skal påse at norske myndigheter gjennomfører EØS-avtalen korrekt og at reglene overholdes i praksis. ESA kan igangsette behandling av en sak på eget initiativ eller på grunnlag av en klage, for eksempel fra en leverandør med interesse i den aktuelle anskaffelsen. Det koster ikke noe å klage til ESA, og ESA har plikt til å undersøke alle klager som hører under dets kompetanse, men kan selv prioritere hvilke saker ESA vil forfølge videre.

Dersom ESA mener det foreligger en åpenbar overtredelse av det EØS-rettslige anskaffelsesregelverket, og dette avdekkes av ESA før kontraktsinngåelsen, har ESA særlige virkemidler.((26^Avtale mellom EFTA-statene om opprettelse av et overvåkningsorgan og en domstol (ODA-avtalen) protokoll 2, artikkel 1 nr. 1)) ESA vil i slike tilfeller underrette både norske myndigheter og den aktuelle oppdragsgiver om saken. Innen en frist på 21 dager må myndighetene enten bekrefte at bruddet er rettet opp, informere om at kontraktsinngåelsen er suspendert, eller gi en begrunnet redegjørelse for hvorfor man ikke er enig i ESAs oppfatning av at det foreligger et brudd på anskaffelsesreglene. Etter at kontrakt er inngått er ESA henvist til å forfølge eventuelle brudd gjennom den ordinære traktatbruddprosedyren i ODA artikkel 31.

ESA treffer vedtak som retter seg mot Norge som stat, og ikke mot den enkelte oppdragsgiver. I de tilfeller ESA finner at Norge har gjort seg skyldig i brudd på reglene for offentlige anskaffelser, varsles Norge og oppdragsgiver om standpunktet.

Anskaffelsesloven § 17 gir departementet hjemmel til å gi oppdragsgiver pålegg som er nødvendige for å sikre oppfyllelse av Norges forpliktelser etter EØS-avtalen.

Hvis saken ikke løses kan den munne ut i at ESA anlegger søksmål mot Norge i EFTA-domstolen med påstand om at staten har brutt EØS-rettslige forpliktelser.

45.5 Erstatning

Det følger av anskaffelsesloven § 10 at leverandøren har krav på erstatning for tap han har lidt som følge av brudd på anskaffelsesreglene. Et krav om erstatning mot oppdragsgiver fremsettes ofte etter at oppdragsgiver har inngått kontrakt med den vinnende leverandøren. Erstatning kan imidlertid også fremmes før kontraktsinngåelse, inkludert i tilfeller der konkurransen har blitt avlyst. Vurderingen av om vilkårene for erstatning foreligger, og utmålingen av erstatningen, følger den ulovfestede erstatningsretten.

Norsk rett åpner for krav om erstatning for både positiv kontraktsinteresse og negativ kontraktsinteresse.

Positiv kontraktsinteresse dekker leverandørens fortjenestetap. Dette innebærer at leverandøren stilles som om han hadde gjennomført kontrakten og får dekket fortjenesten han regnet med å ville ha fått ved gjennomføringen av kontakten. ((27^Nucleus er en grunnleggende dom om erstatning for positiv kontraktsinteresse ved brudd på anskaffelsesretten.))

Erstatning for negativ kontraktsinteresse betyr at leverandøren får dekket sine kostnader ved deltakelse i konkurransen.((28^Rt 1997 s. 574 Firesafe))

I tillegg har en potensiell leverandør fått tilkjent erstatning for kostnader til å stoppe en ulovlig direkte anskaffelse. ((29^Rt 2008 s. 982 Catch))

EU-domstolen har nylig uttalt i sak C-547/22 Ingsteel at håndhevingsdirektivet krever at også sjansetap i prinsippet skal kunne erstattes ved brudd på anskaffelsesdirektivene. Hittil har ikke norske domstoler hatt anledning til å vurdere denne problemstillingen i lys av EU-domstolens avgjørelse. 

Erstatningsansvar krever at det foreligger et ansvarsgrunnlag, et økonomisk tap, og at det foreligger årsakssammenheng mellom ansvarsgrunnlaget og det økonomiske tapet.

Når det gjelder erstatningsansvar knyttet til brudd på anskaffelsesreglene har det vært flere avgjørelser fra EFTA-domstolen og Høyesterett de seneste årene som har avklart vilkårene for ansvarsgrunnlag og årsakssammenheng.

Kort oppsummert forutsetter erstatning for positiv kontraktsinteresse at feilen er et «tilstrekkelig kvalifisert brudd» på anskaffelsesregelverket, og en klar sannsynlighetsovervekt for at tilbyderen ville fått kontrakten dersom feilen ikke var blitt begått. Erstatning for negativ kontraktsinteresse krever også et tilstrekkelig kvalifisert brudd på regelverket, og at leverandøren ikke ville inngitt tilbud dersom leverandøren hadde visst at feilen ville bli begått. ((30^For en mer detaljert gjennomgang vises det til Arvesen m.fl. (2022) kapittel 15.7.4 og NOU 2024: 9 kapittel 34.5))

45.6 Begjæring om midlertidig forføyning

En leverandør kan gå til domstolen og kreve midlertidig forføyning før kontrakt er inngått, jf. anskaffelsesloven §§ 8 og 9. Dette vil være aktuelt der det er tale om å stanse en kontraktsinngåelse eller å sette til side beslutninger som leverandøren mener at oppdragsgiver har truffet i strid med anskaffelsesregelverket. Eksempelvis en beslutning om å avvise en leverandør.

Leverandøren kan også begjære midlertidig forføyning for å stanse kontraktsinngåelse inntil KOFA har behandlet en klage, jf. punkt 45.3.2.2. I slike tilfeller kan oppdragsgiver bli pålagt av domstolen å avvente KOFAs avgjørelse, eventuelt inntil en gitt frist etter at klagen er behandlet i KOFA. KOFA prioriterer slike saker, som betyr at saksbehandlingstiden er kortere enn i andre saker.

Dersom domstolen treffer beslutning om midlertidig forføyning innebærer det at oppdragsgiver ikke kan gjennomføre den beslutningen som forføyningen retter seg mot, frem til det er avklart om reglene er fulgt. Det kan for eksempel gjelde en beslutning om at en leverandør eller et tilbud skal avvises, eller om en kontrakt kan inngås.

Midlertidig forføyning kan ikke besluttes der den skade eller ulempe oppdragsgiver blir påført står i åpenbart misforhold til den interesse leverandøren har i at forføyningen blir besluttet.((31^Jf. tvisteloven § 34-1 andre ledd. Se nærmere om midlertidig forføyning, herunder om vilkårene som må være oppfylt for å oppnå forføyning, i NOU 2024:9 kapittel 29.5.)) De alminnelige reglene om midlertidig forføyning følger av tvisteloven kapittel 34, jf. kapittel 32. Ifølge tvisteloven § 32-1, jf. § 34-1, kan den som har et krav som går ut på annet enn penger, begjære midlertidig forføyning dersom det foreligger sikringsgrunn. Disse reglene gjelder også for begjæringer i anskaffelsessaker, med de tilpasninger som følger av anskaffelsesregelverkets særregler om suspensjon.((32^Jf. anskaffelsesloven § 9 andre ledd))

Etter tvisteloven har en begjæring om midlertidig forføyning ikke oppsettende virkning. Forbudet mot å inngå kontrakt gjelder derfor først fra det tidspunktet retten treffer avgjørelse om midlertidig forføyning. Det kan ta tid før domstolene faktisk treffer en slik beslutning, noe som betyr at det er en viss risiko for at oppdragsgiver inngår kontrakten før domstolen har rukket å ta stilling til begjæringen.

I visse tilfeller skal imidlertid selve begjæringen om midlertidig forføyning føre til at oppdragsgivers adgang til å inngå kontrakt suspenderes, se punkt 37.3 ovenfor. Det er også viktig å understreke at suspensjon kun gjelder for anskaffelser over EØS-terskelverdiene.((33^Jf. anskaffelsesforskriften § 5-3)) For øvrige anskaffelser må tvistelovens alminnelige system følges.

45.6.1 Frist for begjæring om midlertidig forføyning

I en begrenset anbudskonkurranse, konkurranse med forhandling etter forutgående kunngjøring, konkurranse om innovasjonspartnerskap eller konkurransepreget dialog kan oppdragsgiver fastsette en frist for når en begjæring om midlertidig forføyning mot oppdragsgivers beslutning om å avvise en forespørsel om å delta i konkurransen, eller ikke velge ut en leverandør, må settes frem for tingretten. ((34^Jf. anskaffelsesforskriften § 20-7 første ledd))

Oppdragsgiver kan bare sette en frist for å begjære midlertidig forføyning mot beslutninger som fører til at en leverandør ikke får bli med videre i konkurransen i to-trinns prosedyrer. Det er frivillig for oppdragsgiver å fastsette en slik frist.

Hensynet bak bestemmelsen er å gi oppdragsgiver mulighet til å unngå at begjæringer om midlertidig forføyning blir fremsatt på et senere tidspunkt i prosessen, der det kan bli vanskelig å rette opp i eventuelle feil som er gjort. Eksempelvis dersom en avvist leverandør venter med å begjære midlertidig forføyning til de øvrige leverandørene har levert inn tilbud eller helt til kontrakt er tildelt.

Fristen skal være minst 15 dager regnet fra dagen etter oppdragsgiver sender en meddelelse etter § 24-10 tredje ledd eller § 16-12 fjerde ledd. Oppdragsgiver skal angi fristen i anskaffelsesdokumentene og i meddelelsen til leverandøren om at forespørselen er avvist eller forkastet. ((35^Jf. anskaffelsesforskriften § 20-7 andre og tredje ledd))

45.7 Sanksjoner for brudd på anskaffelsesregelverket

45.7.1 Om anskaffelseslovens sanksjoner

Anskaffelseslovens sanksjonsbestemmelser gjelder for alle anskaffelser som omfattes av loven med tilhørende forskrifter, inkludert anskaffelsesforskriften.

Sanksjonene er at retten kan kjenne en kontrakt uten virkning, avkorte kontraktens løpetid eller ilegge overtredelsesgebyr. Se nærmere om de forskjellige sanksjonene i punkt 45.7.3.

Sanksjonene gjelder for følgende brudd på anskaffelsesregelverket

• ulovlige direkte anskaffelser
• tildeling av kontrakt under en rammeavtale eller en dynamisk innkjøpsordning i strid med prosedyrereglene
• brudd på prosedyrereglene samtidig med brudd på bestemmelsene om karens eller suspensjon
• andre brudd på bestemmelsene om karens eller suspensjon

Det som kjennetegner disse bruddene, er at andre leverandører har hatt begrenset eller ingen mulighet til å stoppe kontraktsinngåelse.

Det overordnede formålet med sanksjonene er å sikre etterlevelse av regelverket og dermed forebygge regelbrudd. Sanksjonene uten virkning og avkortning av kontrakt vil kunne føre til at konkurransesituasjonen gjenopprettes, det vil si at det gjennomføres en ny konkurranse.

Disse sanksjonene vil derfor ikke bare ramme oppdragsgiver, men også ramme den leverandør som oppdragsgiver har inngått kontrakt med.

Hvilke sanksjoner som skal idømmes er avhengig av hvilken type av brudd det er snakk om og om anskaffelsen har en anslått verdi over eller under EØS-terskelverdiene.

I anskaffelsesloven §§ 13 og 14 står det uttrykkelig enkelte steder at retten skal idømme en bestemt sanksjon, dersom nærmere bestemte vilkår er oppfylt. Dette betyr at det er obligatorisk for retten å ilegge slike sanksjoner i de nevnte tilfellene. Dersom det for eksempel foreligger en ulovlig direkte anskaffelse er det ikke nødvendig at saksøker har nedlagt påstand om at kontrakten skal kjennes uten virkning. I dette tilfellet vil retten ha en plikt til å kjenne kontrakten uten virkning på eget initiativ (ex officio).

Der det står i lovteksten at retten kan idømme en bestemt sanksjon betyr det at retten må foreta en helhetsvurdering av hvorvidt sanksjonen bør idømmes. I den forbindelse vil det blant annet kunne være relevant å se på overtredelsens grovhet, størrelsen på anskaffelsen, om oppdragsgiver har foretatt gjentatte brudd, muligheten for å gjenopprette konkurransen og den preventive virkning. ((36^ Jf. anskaffelsesloven § 14 femte ledd)) Retten kan også i slike tilfeller idømme en sanksjon selv om ikke partene har nedlagt påstand om dette.

45.7.2 For hvilke brudd skal eller kan retten idømme sanksjoner?

45.7.2.1 Ulovlige direkte anskaffelser

Retten skal idømme sanksjoner når oppdragsgiver har foretatt en ulovlig direkte anskaffelse.((37^Jf. anskaffelsesloven § 13 første ledd bokstav a og § 14 første ledd bokstav b)) Det er ikke et krav at overtredelsen er grovt uaktsom eller forsettlig fra oppdragsgivers side, eller fra en som handler på vegne av oppdragsgiver. ((38^Dette er til forskjell fra bestemmelsen om overtredelsesgebyr, jf. anskaffelsesloven § 12. I bestemmelsen om overtredelsesgebyr er det et krav om at overtredelsen er forsettlig eller grovt uaktsom.))

For definisjonen av en ulovlig direkte anskaffelse, se punkt 45.3.2.3. Ved ulovlige direkte anskaffelser over EØS-terskelverdiene, er hovedregelen at en ulovlig direkte anskaffelse skal føre til at kontrakten kjennes uten virkning. I noen tilfeller kan/skal retten i stedet for, eller i tillegg til at kontrakten kjennes uten virkning, avkorte kontraktens løpetid og/eller idømme oppdragsgiver et overtredelsesgebyr, se punkt 45.7.3.

Ved ulovlige direkte anskaffelser under EØS-terskelverdiene, men som overstiger en nasjonal terskelverdi, kan retten ikke kjenne kontrakter uten virkning, men skal i stedet avkorte kontraktens løpetid og/eller idømme oppdragsgiver et overtredelsesgebyr.

Spørsmålet om oppdragsgiver har foretatt en ulovlig direkte anskaffelse, og i så fall om det skal sanksjoneres, har vært oppe i retten i enkelte saker.((39^LH-2014-189202, TGJOV-2014-186866, TSENJ-2015-85663, TAHER-2017-180764, LH-2018-99424, TOIN-2021-130644, LE-2022-141058. KOFA har tatt stilling til spørsmålet både i gebyrsaker og i rådgivende saker.))

45.7.2.2 Tildeling av kontrakt innenfor en rammeavtale eller en dynamisk innkjøpsordning i strid med prosedyrereglene

Retten kan/skal idømme sanksjoner når oppdragsgiver tildeler en kontrakt under en rammeavtale eller en dynamisk innkjøpsordning i strid med prosedyrereglene for tildeling av slike kontrakter.((40^ Som det fremgår innledningsvis av punkt 45.7.3 er retten i noen tilfeller forpliktet til å ilegge sanksjoner, dvs. at retten skal ilegge sanksjoner. I andre tilfeller er det opp til retten å vurdere om det skal ilegges sanksjoner, det vil si retten kan ilegge sanksjoner.)) ((41^Jf. anskaffelsesloven § 13 første ledd bokstav b))

For slike kontrakter gjelder det ikke noe krav om karens. Det betyr at oppdragsgiver kan inngå kontrakt umiddelbart etter tildelingen og de øvrige leverandørene får ikke mulighet til å stoppe kontraktsinngåelsen. Oppdragsgiver kan imidlertid sende en meddelelse om valget av leverandør og fastsette og overholde en frivillig karensperiode, jf. punkt 45.7.4.3. I slike tilfeller kan retten ikke kjenne en kontrakt uten virkning.

Ved kontrakter under en rammeavtale skal tildeling i strid med prosedyrereglene forstås som tildeling i strid med § 26-3, jf. § 26-1 andre ledd. Sanksjoner vil bare være aktuelle ved bruk av rammeavtaler med flere leverandører, der ikke alle vilkårene er fastsatt i rammeavtalen. Det vil si ved rammeavtaler der avrop skal skje etter en minikonkurranse. Et brudd på disse bestemmelsene kan for eksempel være der oppdragsgiver ikke har kontaktet alle leverandørene som er i stand til å gjennomføre kontrakten, eller der kontrakten ikke er tildelt til den leverandøren som har gitt det beste tilbudet i henhold til de fastsatte tildelingskriteriene. Les mer om reglene for rammeavtaler i kapittel 38.

Ved kontrakter innenfor en dynamisk innkjøpsordning skal tildeling i strid med prosedyrereglene forstås som tildeling i strid med § 26-7. Det vil si i forbindelse med gjennomføring av konkurransen for tildeling av hver enkelt kontrakt under innkjøpsordningen. Et brudd på disse bestemmelsene kan for eksempel være der oppdragsgiver ikke har invitert alle tilbydere som er tatt opp i ordningen til å levere tilbud, eller der kontrakten ikke er tildelt til den tilbyder som har gitt det beste tilbudet i henhold til de fastsatte tildelingskriteriene. Les mer om reglene for dynamisk innkjøpsordning i kapittel 39.

Kontrakten (altså avropet) kan bare kjennes uten virkning dersom kontraktens verdi overstiger EØS-terskelverdiene og vilkårene i anskaffelsesloven § 13 første ledd bokstav b er oppfylt.((42^Jf. anskaffelsesloven § 13 første ledd bokstav b, og såfremt ingen av unntakene beskrevet i punkt 44.7.4 kommer til anvendelse. Det fremgår av NOU 2010:2 kapittel 10.2.2 at med kontraktverdien så menes «kontraktverdien av den konkrete kontrakten som det kan være aktuelt å kjenne uten virkning, ikke kontraktverdien av selve rammeavtalen/hele den dynamiske innkjøpsordning».))

45.7.2.3 Brudd på prosedyrereglene samtidig med brudd på bestemmelsene om karens eller suspensjon

45.7.2.3.1 Kontrakter over EØS-terskelverdi

Retten skal idømme sanksjoner der oppdragsgiver foretar brudd på lov eller forskrift som har påvirket leverandørens mulighet til å bli tildelt kontrakten og hvor oppdragsgiver samtidig har foretatt brudd på reglene om karensperiode eller suspensjon.((43^Jf. anskaffelsesloven § 13))

Dette gjelder når kontraktens verdi er lik eller overstiger EØS-terskelverdiene.((44^Denne typen brudd er ikke relevant for anskaffelser etter forskriften del V, da det for slike anskaffelser ikke gjelder bestemmelser om karens eller suspensjon))

Det første vilkåret som må være oppfylt er at bruddet på regelverket må ha «[…] påvirket leverandørens mulighet til å bli tildelt kontrakten.» Dette kan eksempelvis være tilfellet der oppdragsgiver på ulovlig vis har avvist en leverandør fra konkurransen. Det kan ikke stilles noe krav om at en forbigått leverandør må sannsynliggjøre at han faktisk ville ha fått tildelt kontrakten om bruddet ikke hadde skjedd – det er tilstrekkelig at bruddet har påvirket leverandørens mulighet til å få kontrakten.

Det andre vilkåret som må være oppfylt er at oppdragsgiver samtidig må ha « … foretatt brudd på regler om karensperiode eller suspensjon fastsatt i forskrift som har fratatt leverandøren muligheten til å iverksette rettslige skritt før kontraktsinngåelsen.» Dette innebærer at oppdragsgivers brudd på reglene om karens eller suspensjon har gjort det umulig for leverandøren å gå til domstolene med en begjæring om midlertidig forføyning. For eksempel fordi oppdragsgiver har inngått kontrakt i karensperioden, eller oppdragsgiver har inngått kontrakt selv om adgangen til det er suspendert.

Hovedregelen er at retten skal kjenne kontrakten uten virkning. I noen tilfeller kan/skal retten i stedet for, eller i tillegg til at kontrakten kjennes uten virkning, avkorte kontraktens løpetid og/eller idømme oppdragsgiver et overtredelsesgebyr, jf. § 13 fjerde ledd.

45.7.2.3.2 Kontrakter over nasjonal terskelverdi, men under EØS-terskelverdi

For kontrakter over nasjonal terskelverdi, men under EØS-terskelverdi, kan retten idømme sanksjoner der oppdragsgiver har foretatt brudd på lov eller forskrift som har påvirket leverandørens mulighet til å bli tildelt kontrakten. Oppdragsgiver må samtidig ha foretatt brudd på reglene om karensperiode som har fratatt leverandøren muligheten til å iverksette rettslige skritt før kontraktsinngåelse.((45^Jf. anskaffelsesloven § 14 tredje ledd))

For at retten skal kunne idømme sanksjoner er det nesten de samme vilkårene som må være oppfylt, som for kontrakter over EØS-terskelverdiene, jf. punkt 45.7.2.3.1. Eneste forskjellen er at under EØS-terskelverdiene gjelder ikke reglene om suspensjon.

45.7.2.4 Andre brudd på bestemmelsene om karens eller suspensjon

Retten skal idømme sanksjoner for andre brudd på bestemmelser om karens eller suspensjon. ((46^Jf. anskaffelsesloven § 14 første ledd bokstav a nummer 2)) Dette gjelder bare for anskaffelser hvor kontraktens verdi er lik eller overstiger EØS-terskelverdiene.

Med andre brudd menes alle typer av brudd på bestemmelsene om karens i § 25-2, eller der oppdragsgiver inngår kontrakt i suspensjonstiden, jf. § 25-3. Her stilles det imidlertid ikke noe krav om at slike brudd skal ha påvirket leverandørens mulighet til å bli tildelt kontrakten, eller fratatt han muligheten til å iverksette rettslig skritt før kontraktsinngåelsen. Dette innebærer at det vil være aktuelt med sanksjoner eksempelvis der oppdragsgiver feilaktig har fastsatt en karensperiode på 9 dager, selv om 10 dager er minimumskarensperioden. Eller når oppdragsgiver i strid med regelverket ikke har fastsatt en karensperiode.

Der det skjer slike brudd skal retten avkorte kontraktens løpetid eller idømme oppdragsgiver et overtredelsesgebyr. Retten kan ikke kjenne en kontrakt uten virkning ved et slikt brudd.

45.7.3 Hvilke sanksjoner skal idømmes

45.7.3.1 Kontrakt uten virkning

At en kontrakt kjennes uten virkning innebærer at den opphører å gjelde, slik at partenes plikter og rettigheter ikke lenger kan håndheves. Opphøret får virkning fra det tidspunktet rettens avgjørelse er rettskraftig.

Retten kan beslutte at kontrakten skal kjennes uten virkning for fremtidig kontraktsoppfyllelse (ex nunc), eller fra tidspunktet for kontraktsinngåelsen (ex tunc).((47^Jf. anskaffelsesloven § 13 femte ledd)) En forutsetning for at en kontrakt skal kunne kjennes uten virkning fra tidspunktet for kontraktsinngåelse er at kontraktsytelsen kan tilbakeføres i vesentlig samme stand og mengde. En tilbakeføring av ytelsen vil mest sannsynlig være utelukket når det dreier seg om en tjenestekontrakt eller et bygge- og anleggsarbeid. Dersom kontrakten kjennes uten virkning for fremtidig kontraktsoppfyllelse, skal oppdragsgiver i tillegg idømmes et overtredelsesgebyr.((48^Jf. anskaffelsesloven § 14 andre ledd)) Se nærmere om overtredelsesgebyret under punkt 45.7.3.2.

Der vesentlige hensyn til allmennhetens interesser gjør det nødvendig å opprettholde kontrakten, kan retten unnlate å kjenne kontrakten uten virkning.((49^Jf. anskaffelsesloven § 13 fjerde ledd)) Se nærmere om dette unntaket i punkt 45.7.4.1. I et slikt tilfelle skal retten i stedet avkorte kontraktens løpetid og/eller idømme oppdragsgiver et overtredelsesgebyr (såkalte alternative sanksjoner).

45.7.3.2 Nærmere om de alternative sanksjonene

Det er retten som i hvert enkelt tilfelle avgjør hvilke sanksjoner som skal idømmes, herunder hvordan kontrakten eventuelt skal avkortes og hvor høyt et eventuelt overtredelsesgebyr skal være, innenfor grensen som er fastsatt i anskaffelsesloven.((50^Der en kontrakt kjennes uten virkning ex nunc skal oppdragsgiver idømmes et overtredelsesgebyr. I denne situasjon er det ikke mulig i stedet eller i tillegg å avkorte kontraktens løpetid.)) Når retten foretar en slik skjønnsmessig vurdering, skal retten legge vekt på overtredelsens grovhet, størrelsen på anskaffelsen, muligheter for å gjenopprette konkurransen og den preventive virkningen. Retten kan også velge å kombinere sanksjonene.

Sanksjonen avkortning av kontrakt har mye til felles med sanksjonen uten virkning. Skjæringstidspunktet vil imidlertid være forskjellig. Uten virkning vil inntre fra det tidspunktet rettens avgjørelse er rettskraftig. Avkortning av kontrakt vil derimot først få virkning fra et nærmere angitt tidspunkt. Det kan for eksempel være slik at kontrakten kan løpe frem til ny konkurranse er avholdt og ny kontrakt er inngått, eller til et annet hensiktsmessig tidspunkt fastsatt av domstolen. Eksempelvis kan en 5-årig kontrakt avkortes med 2 år, eller der oppdragsgiver har inngått en kontrakt uten sluttdato, kan retten fastsette at den skal utløpe ett år etter rettens avgjørelse. Denne sanksjonen kan således være et fleksibelt instrument som sikrer en samfunnsøkonomisk fornuftig avvikling av kontrakten inntil for eksempel en ny leverandør er på plass. Samtidig vil de gjenstående delene av kontrakten lyses ut på nytt, dersom oppdragsgiver fortsatt har behov for ytelsen.

Et overtredelsesgebyr kan ikke settes høyere enn 15 prosent av anskaffelsens verdi.((51^Jf. anskaffelsesloven § 14 femte ledd))

45.7.4 Unntak fra kravet om sanksjoner

45.7.4.1 Unntak ved vesentlige hensyn til allmennhetens interesser

Der vesentlige hensyn til allmennhetens interesser gjør det nødvendig å opprettholde kontrakten, kan retten unnlate å kjenne en kontrakt uten virkning.((52^Jf. anskaffelsesloven § 13 fjerde ledd))

Dersom retten gjør et slikt unntak, skal retten i stedet avkorte kontraktens løpetid og/ eller idømme oppdragsgiver et overtredelsesgebyr. Dette unntaket fører altså ikke til at oppdragsgiver unngår å bli idømt sanksjoner.

Med allmennhetens interesser menes i dette tilfelle at for eksempel liv, helse eller sikkerhet settes i fare dersom kontrakten kjennes uten virkning. Unntaksbestemmelsen må tolkes restriktivt. Som eksempel på en slik anskaffelse kan nevnes anskaffelse av livsnødvendig medisinsk utstyr. Et annet eksempel på at unntaket kan få anvendelse, er der en kontrakt er knyttet til opprydningsarbeid i forbindelse med en miljøskade. I slike tilfeller ville det kunne være tungtveiende argumenter mot å kjenne en kontakt uten virkning dersom det ville kunne føre til forsinkelser. Det vil også kunne begrunne unntak fra kravet om at kontrakten kjennes uten virkning, dersom kontrakten er knyttet til sentrale tjenesteytelser fra det offentlige og hvor det kan få store samfunnsmessige ringvirkninger dersom kontrakten annulleres.

Det må skilles mellom allmennhetens interesser og hensynet til en eller flere bestemte enkeltpersoner. At en rekke enkeltpersoner for eksempel har en interesse i at et påbegynt arbeid i deres nærmiljø sluttføres så raskt som mulig, slik at ulemper ved anleggstrafikk med mer blir raskt overstått, er ikke en begrunnelse som faller inn under begrepet allmennhetens interesse i anskaffelsesregelverkets forstand.

Økonomiske interesser i en effektiv gjennomføring av kontrakten vil kun unntaksvis kunne begrunne et unntak, for eksempel der det vil ha særlige uforholdsmessige konsekvenser at kontrakten kjennes uten virkning.

Økonomiske interesser i direkte tilknytning til kontrakten vil derimot i utgangspunktet ikke utgjøre slike vesentlige hensyn. Som eksempler på slike hensyn som ikke kan begrunne unntak kan nevnes omkostninger som følge av forsinkelser i forbindelse med kontraktens oppfyllelse eller at det må avholdes en ny konkurranse.

Det er opp til retten å avgjøre om det faktisk skal gjøres unntak fra kravet om uten virkning i slike situasjoner. Selv om vilkårene er oppfylt, kan retten etter et konkret skjønn la være å anvende unntaksbestemmelsen. Ved denne vurderingen kan det være relevant å ta i betraktning hvor grovt bruddet på anskaffelsesregelverket er. Det er en høy terskel for å gjøre unntak; det må være påkrevd å la kontrakten bestå.((53^Se NOU 2024: 9 side 316)) Ved denne vurderingen har håndhevingsorganet en viss skjønnsfrihet. I sak TOIN-2021-130644 Protonterapiutstyr fant tingretten at kontrakten var i kjernen til unntaket idet annullering kunne sette liv og helse i fare. ((54^TOIN-2021-130644)) I sak TAHER-2017-180746 Drukningsalarm fant tingretten at liv, helse eller sikkerhet ikke ble satt i fare om kontrakten ble kjent uten virkning idet konsekvensen var kortvarig og sikkerheten kunne ivaretas med andre tiltak som økt bemanning eller redusert åpningstid.((55^TAHER-2017-180746))

45.7.4.2 Unntak ved intensjonskunngjøring

Domstolene kan ikke ilegge sanksjoner for ulovlige direkte anskaffelser der oppdragsgiver har foretatt en intensjonskunngjøring og tidligst inngått kontrakten etter ti dager regnet fra dagen etter datoen for kunngjøringen.((56^Jf. anskaffelsesloven § 13 andre ledd og § 14 fjerde ledd)) Dette forutsetter at oppdragsgiver har overholdt aktsomhetskravet. For nærmere omtale av oppdragsgivers aktsomhetskrav ved bruk av intensjonskunngjøring, samt de rettslige virkningene av å publisere en intensjonskunngjøring, se punkt 32.6.7. Formålet med en intensjonskunngjøring er å skape åpenhet ved at oppdragsgiver informerer markedet om sin intensjon om å inngå en kontrakt. En slik kunngjøring gir de som mener at oppdragsgiver ikke har hjemmel til å inngå kontrakt direkte, en mulighet til å gripe inn i prosessen. Det kan for eksempel skje ved å stille spørsmål til oppdragsgiver om den planlagte kontraktsinngåelsen eller ta rettslige skritt etter anskaffelsesloven. Dette unntaket tilsvarer unntaket ved intensjonskunngjøring for ileggelse av overtredelsesgebyr, se punkt 45.3.2.3.3 ovenfor.

45.7.4.3 Unntak ved overholdelse av en frivillig karensperiode

Domstolene kan ikke kjenne en kontrakt uten virkning ved tildeling av en kontrakt under en rammeavtale eller en dynamisk innkjøpsordning, når oppdragsgiver frivillig fastsetter og overholder en karensperiode. ((57^Jf. anskaffelsesloven § 13 tredje ledd))

For at dette unntaket skal komme til anvendelse må oppdragsgiver meddele sin beslutning om kontraktstildeling til leverandørene i samsvar med forskriftens bestemmelser.((58^Jf. anskaffelsesforskriften § 10-1 og § 25-1)) Den frivillige karensperioden må også oppfylle kravene til en ordinær karensperiode, det vil si kravet om henholdsvis rimelig tid etter del II eller minimum 10/15 dager etter del III. ((59^Jf. anskaffelsesforskriften § 10-2 og § 25-2))

Der oppdragsgiver sender en slik meddelelse og overholder en frivillig karensperiode, sikres åpenhet omkring tildelingen av kontrakten samtidig som de øvrige leverandørene får mulighet til å stoppe kontraktsinngåelsen hvis de er uenige i oppdragsgivers vurdering.

Oppdragsgiver er ikke forpliktet til å fastsette en slik frivillig karensperiode. Velger han ikke å benytte muligheten kan han imidlertid bli møtt av søksmål med krav om sanksjoner.

45.7.5 Søksmålsfrister

Håndhevingsreglene innebærer som beskrevet ovenfor at oppdragsgiver i en rekke tilfeller skal idømmes sanksjoner. Det foreligger altså en risiko for at en inngått kontrakt blir kjent uten virkning eller avkortet med den belastningen det medfører for både oppdragsgiver og den leverandøren som har kontrakten. For å bidra til mest mulig sikkerhet rundt kontraktsforholdet, gjelder visse frister for søksmål med påstand om sanksjoner.

45.7.5.1 Den generelle søksmålsfristen på 2 år

Det kan reises søksmål med sikte på å få iverksatt anskaffelseslovens sanksjoner etter §§ 13 og 14 i inntil 2 år etter at kontrakten er inngått.((60^Jf. anskaffelsesloven § 15 fjerde ledd))

Oppdragsgiver har imidlertid mulighet for å skape åpenhet om kontrakten ved kunngjøring av kontraktsinngåelsen eller ved å kunngjøre konkurransen og gi berørte leverandører en meddelelse om at kontrakt er inngått. Gjør han det, vil det under nærmere bestemte vilkår gjelde en forkortet søksmålsfrist på 30 dager. Dette gjelder i to tilfeller, jf. punkt 45.7.5.2 og 45.7.5.3.

45.7.5.2 Forkortet søksmålsfrist på 30 dager ved kunngjøring av kontraktsinngåelse

Dersom oppdragsgiver har foretatt en ulovlig direkte anskaffelse og inngått en kontrakt uten kunngjøring av konkurransen, men kunngjort kontraktsinngåelse i samsvar med forskriftens regler, vil det gjelde en søksmålsfrist på 30 dager.((61^Jf. anskaffelsesloven § 15 femte ledd))

En kunngjøring av kontraktsinngåelse er en meddelelse til markedet om hvilken leverandør som har fått kontrakten. Plikten til å kunngjøre kontraktsinngåelser gjelder kun for anskaffelser over EØS-terskelverdiene. Oppdragsgiver står fritt til å kunngjøre kontraktsinngåelser også under EØS-tersklene. I så fall kan det benyttes en enklere, frivillig kunngjøring.

De generelle reglene om kunngjøring av kontraktsinngåelse er å finne i forskriftens § 8-19 for kontrakter om særlige tjenester, § 21-6 for anskaffelser etter del III, § 30-7 for kontrakter om helse- og sosialtjenester etter del IV og § 31-2 for kunngjøring av konkurranseresultat etter plan- og designkonkurranser.

Oppdragsgiver skal kunngjøre kontraktsinngåelsen snarest og senest 30 dager etter at kontrakten ble inngått.((62^Jf. anskaffelsesforskriften § 21-6))

Oppdragsgiver har også en mulighet til å kunngjøre at en kontrakt er inngått etter å ha benyttet seg av anskaffelsesprosedyrene konkurranse med forhandling uten forutgående kunngjøring etter § 13-3 og anskaffelse uten konkurranse etter § 13-4.

For nærmere informasjon om kunngjøring av kontraktsinngåelse, se punkt 32.6.8.

45.7.5.3 Forkortet søksmålsfrist på 30 dager ved en kunngjort konkurranse og meddelelse om at kontrakt er inngått

Dersom oppdragsgiver har foretatt noen av de bruddene som er omtalt i punkt 45.7.2.2–45.7.2.4 ovenfor, kunngjort konkurransen og gitt berørte leverandører en meddelelse om at kontrakt er inngått, vil det også gjelde en søksmålsfrist på 30 dager.((63^Jf. anskaffelsesloven § 15 sjette ledd))

Meddelelsen om inngåelse av kontrakt er ikke det samme som meddelelsen om kontraktstildeling etter § 10-1 første ledd og § 25-1 første ledd. Meddelelsen om kontraktstildeling, som skal sendes forut for kontraktsinngåelsen, er en meddelelse om at oppdragsgiver har til hensikt å inngå kontrakt med en bestemt leverandør.

Meddelelsen om inngåelsen av kontrakt, som kan sendes etter kontraktsinngåelsen, er en meddelelse om at kontrakt nå faktisk er inngått med leverandøren. Det er ingen regulering av meddelelse om inngåelse av kontrakt i anskaffelsesforskriften, men anskaffelsesloven § 15 sjette ledd omhandler det tilfellet at en slik meddelelse er sendt.((64^Jf. departementets merknader i Prop. 12 L (2011-2012) til § 15))

45.7.5.4 Søksmålsfristen avbrytes ved klage til KOFA

Dersom KOFA mottar en klage med påstand om ulovlig direkte anskaffelse, avbrytes søksmålsfristen på henholdsvis to år og 30 dager. ((65^Jf. anskaffelsesloven § 15 fjerde andre punktum og femte ledd andre punktum)) Dette var en nyvinning i reglene om søksmålsfrist ved gjeninnføring av gebyrmyndigheten for KOFA.((66^Se nærmere omtale om dette i Prop. 51 L (2015-2016)  pkt. 7.8.4.4))

Når en klage på en ulovlig direkte anskaffelse først er rettet til KOFA og skal behandles der, er det rimelig og ressursbesparende for både leverandører og domstolene at søksmålsfristen avbrytes. En leverandør skal kunne vente på KOFAs avgjørelse før han avgjør om han skal reise søksmål med krav om sanksjoner etter anskaffelsesloven §§ 13 og 14. Når nemndas avgjørelse foreligger, vil den resterende delen av søksmålsfristen fortsette å løpe.

Etter anskaffelsesloven § 15 syvende ledd skal søksmålsfristen alltid være minst 30 dager fra KOFA har avvist klagen eller truffet avgjørelse om hvorvidt det foreligger en ulovlig direkte anskaffelse. Denne regelen vil være praktisk dersom KOFA mottar en klage på en anskaffelse rett før søksmålsfristen på henholdsvis to år og 30 dager løper ut.

En tilpasning av søksmålsfristene i tilfeller hvor klage først sendes til KOFA, vil legge til rette for at en leverandør kan dra nytte av nemndas avgjørelse når han vurderer om han skal reise søksmål med krav om sanksjoner etter anskaffelsesloven §§ 13 og 14. Det legges også til grunn at fristavbrytelsen skal ha virkning for alle som mener de har rettslig interesse i å reise søksmål – ikke bare for parten som sendte klagen til KOFA. På denne måten avskjæres ikke leverandørenes adgang til å reise søksmål om den samme ulovlige direkte anskaffelsen hvis det er andre som har klaget til nemnda, for eksempel en interesseorganisasjon.

Regelen om fristavbrytelse ved klage til KOFA vil kunne gi oppdragsgiver og hans medkontrahent mindre sikkerhet rundt kontraktsforholdet. Det må likevel veie tyngst at dette vil fremme formålet om å effektivisere håndhevingen av anskaffelsesregelverket.

Fotnoter

¹Jf. anskaffelsesforskriften § 10-1 første ledd og § 25-1 første ledd

²Jf. anskaffelsesforskriften definisjonen i § 4-5 bokstav g

³Jf. anskaffelsesforskriften § 10-1 tredje ledd og § 25-1 fjerde ledd

⁴Jf. § 25-1 fjerde ledd og KOFA-sak 2011/267 avsnitt 46 (som viser til tidligere versjon av forskriften) med videre henvisninger

⁵Jf. KOFA-saker 2006/66 avsnitt 42, 2009/242 avsnitt 31 og 2010/30 avsnitt 44

⁶Med hjemmel i anskaffelsesloven § 11

⁷Jf. anskaffelsesloven § 12, jf. § 1 i forskrift 15. november 2002 nr. 1288 om klagenemnd for offentlige anskaffelser (forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser)

⁸Klagenemndssekretariatet er underlagt Nærings- og fiskeridepartementet og betjener seks ulike nemnder: Klagenemnda for offentlige anskaffelser, Konkurranseklagenemnda, Medieklagenemnda, Stiftelsesklagenemnda, Lotterinemnda og Frivillighetsregisternemnda.

⁹Jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 9

¹⁰Jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 11

¹¹Se kort omtale i NOU 2024: 9 kapittel 21.9

¹²Jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6 tredje ledd

¹³Se KOFAs nettside om prognoser for forventet saksbehandlingstid

¹⁴Jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6 andre ledd første punktum

¹⁵Jf. tilsvarende KOFA-sak 2008/160

¹⁶Jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6 andre ledd andre punktum

¹⁷Jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 13

¹⁸I perioden fra 1. januar 2007 til 1. juli 2012 hadde KOFA også myndighet til å ilegge overtredelsesgebyr. Denne kompetansen ble imidlertid opphevet i tråd med anbefalingen fra Håndhevelsesutvalget i NOU 2010: 2. For å effektivisere håndhevelsen av ulovlige direkte anskaffelser ble gebyrmyndigheten gjeninnført med virkning fra 1. januar 2017.

¹⁹Se Prop. 51 L (2015-2016) side 86, merknader til anskaffelsesloven § 12

²⁰Jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 13a femte ledd

²¹Jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 15

²² Se forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 13a første ledd om særskilte regler for klager på ulovlige direkte anskaffelser

²³Gebyrregelen i anskaffelsesloven § 12 har store likhetstrekk med den tidligere bestemmelsen om overtredelsesgebyr § 7b (lovhjemmel da KOFA hadde gebyrkompetanse forrige gang i perioden fra 1. januar 2007 til 1. juli 2012). Den største forskjellen er at det etter ny § 12 er obligatorisk for KOFA å ilegge gebyr dersom det foreligger forsett eller grov uaktsomhet hos innklagede. Tidligere var det opp til KOFA å bestemme om det skulle ilegges gebyr eller ikke. Etter ny § 12 er det kun når det foreligger uaktsomhet at KOFA kan velge om det skal ilegges gebyr eller ikke.

²⁴Jf. anskaffelsesloven § 12 andre ledd

²⁵Jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 13

²⁶ Avtale mellom EFTA-statene om opprettelse av et overvåkningsorgan og en domstol (ODA-avtalen) protokoll 2, artikkel 1 nr. 1

²⁷Rt 2001 s. 1062 Nucleus er en grunnleggende dom om erstatning for positiv kontraktsinteresse ved brudd på anskaffelsesretten.

²⁸Rt 1997 s. 574 Firesafe

²⁹Rt 2008 s. 982 Catch

³⁰ For en mer detaljert gjennomgang vises det til Arvesen m.fl. (2022) kapittel 15.7.4 og NOU 2024: 9 kapittel 34.5

³¹Jf. tvisteloven § 34-1 andre ledd. Se nærmere om midlertidig forføyning, herunder om vilkårene som må være oppfylt for å oppnå forføyning, i NOU 2024:9 kapittel 29.5.

³²Jf. anskaffelsesloven § 9 andre ledd

³³Jf. anskaffelsesforskriften § 5-3

³⁴Jf. anskaffelsesforskriften § 20-7 første ledd

³⁵Jf. anskaffelsesforskriften § 20-7 andre og tredje ledd

³⁶Jf. anskaffelsesloven § 14 femte ledd

³⁷Jf. anskaffelsesloven § 13 første ledd bokstav a og § 14 første ledd bokstav b

³⁸Dette er til forskjell fra bestemmelsen om overtredelsesgebyr, jf. anskaffelsesloven § 12. I bestemmelsen om overtredelsesgebyr er det et krav om at overtredelsen er forsettlig eller grovt uaktsom.

³⁹LH-2014-189202, TGJOV-2014-186866, TSENJ-2015-85663, TAHER-2017-180764, LH-2018-99424, TOIN-2021-130644, LE-2022-141058. KOFA har tatt stilling til spørsmålet både i gebyrsaker og i rådgivende saker.

⁴⁰Som det fremgår innledningsvis av punkt 45.7.3 er retten i noen tilfeller forpliktet til å ilegge sanksjoner, dvs. at retten skal ilegge sanksjoner. I andre tilfeller er det opp til retten å vurdere om det skal ilegges sanksjoner, det vil si retten kan ilegge sanksjoner.

⁴¹Jf. anskaffelsesloven § 13 første ledd bokstav b

⁴²Jf. anskaffelsesloven § 13 første ledd bokstav b, og såfremt ingen av unntakene beskrevet i punkt 44.7.4 kommer til anvendelse. Det fremgår av NOU 2010:2 kapittel 10.2.2 at med kontraktverdien så menes «kontraktverdien av den konkrete kontrakten som det kan være aktuelt å kjenne uten virkning, ikke kontraktverdien av selve rammeavtalen/hele den dynamiske innkjøpsordning».

⁴³f. anskaffelsesloven § 13 første ledd bokstav c

⁴⁴Denne typen brudd er ikke relevant for anskaffelser etter forskriften del V, da det for slike anskaffelser ikke gjelder bestemmelser om karens eller suspensjon

⁴⁵Jf. anskaffelsesloven § 14 tredje ledd

⁴⁶Jf. anskaffelsesloven § 14 første ledd bokstav a nummer 2

⁴⁷Jf. anskaffelsesloven § 13 femte ledd

⁴⁸Jf. anskaffelsesloven § 14 andre ledd

⁴⁹Jf. anskaffelsesloven § 13 fjerde ledd

⁵⁰Der en kontrakt kjennes uten virkning ex nunc skal oppdragsgiver idømmes et overtredelsesgebyr. I denne situasjon er det ikke mulig i stedet eller i tillegg å avkorte kontraktens løpetid.

⁵¹Jf. anskaffelsesloven § 14 femte ledd

⁵²Jf. anskaffelsesloven § 13 fjerde ledd

⁵³Se NOU 2024: 9 side 316

⁵⁴TOIN-2021-130644

⁵⁵TAHER-2017-180746

⁵⁶Jf. anskaffelsesloven § 13 andre ledd og § 14 fjerde ledd

⁵⁷Jf. anskaffelsesloven § 13 tredje ledd

⁵⁸Jf. anskaffelsesforskriften § 10-1 og § 25-1

⁵⁹Jf. anskaffelsesforskriften § 10-2 og § 25-2

⁶⁰Jf. anskaffelsesloven § 15 fjerde ledd

⁶¹Jf. anskaffelsesloven § 15 femte ledd

⁶²Jf. anskaffelsesforskriften § 21-6

⁶³Jf. anskaffelsesloven § 15 sjette ledd

⁶⁴Jf. departementets merknader i Prop. 12 L (2011-2012) til § 15

⁶⁵Jf. anskaffelsesloven § 15 fjerde andre punktum og femte ledd andre punktum

⁶⁶Se nærmere omtale om dette i Prop. 51 L (2015-2016)  pkt. 7.8.4.4