27.1 Innledning

Anskaffelsesforskriften § 19-1 regulerer fastsettelse av kontraktsvilkår. Etter denne bestemmelsen kan oppdragsgiver fastsette kontraktsvilkår, for eksempel om økonomi, innovasjon, miljø, sysselsetting og sosiale hensyn.((1^ Jf. forskriftens § 19-1 første ledd første punktum)) ((2^ Bestemmelsen gjennomfører anskaffelsesdirektivet artikkel 70)) Paragraf 19-1 regulerer alle typer kontraktsvilkår.((3^ Departementets høringsnotat av 17. mars 2015 pkt. 2.6.2))

Kontraktsvilkårene skal ha tilknytning til leveransen og fremgå av anskaffelsesdokumentene.((4^ Jf. forskriftens § 19-1 første ledd andre punktum)) Tilknytningskravet omtales nærmere i punkt 27.4. Vilkåret om at kontraktsvilkårene skal fremgå av anskaffelsesdokumentene omtales nærmere i punkt 27.6.

Etter bestemmelsen skal oppdragsgiver som hovedregel bruke fremforhandlede og balanserte kontraktsstandarder, der disse finnes.((5^ Jf. forskriftens § 19-1 første ledd siste punktum)) Dette omtales nærmere i punkt 27.7.

Bestemmelsens andre ledd gjelder endringsklausuler og adgangen til å endre kontrakten etter at kontrakt er inngått. Dette omtales i veilederens kapittel 41.

I tillegg til de vilkår som følger direkte av § 19-1, må kontraktsvilkårene være forenlig med de grunnleggende prinsippene i anskaffelsesloven § 4 og det må foretas en konkret vurdering av hvilke kontraktsvilkår som kan og bør stilles i hver enkelt anskaffelse. De grunnleggende prinsippene omtales i punkt 27.3.

27.2 Hva er kontraktsvilkår?

Kontraktsvilkår er betingelser og krav som stilles i kontrakten mellom oppdragsgiver og leverandør, som bestemmer partenes rettigheter og plikter, samt fordeler risiko mellom partene i kontrakten. Kontraktsvilkårene oppstiller krav til hvordan den aktuelle kontrakten skal gjennomføres. Kontraktsvilkår regulerer generelle betingelser som leveringstid og pris, eller mer spesielle forhold som bestemmelser om miljø, innovasjon og sosiale forhold.

Kontraktsvilkår skal oppfylles under gjennomføringen av kontrakten, og trenger ikke å være oppfylt ved innlevering av tilbudet. ((6^ Se EU-domstolens avgjørelse sak C-927/19 Klaipedos avsnitt 88 flg. Se også sak C-295/20 Sanresa avsnitt 57 flg.))  

I kontraktsperioden må oppdragsgiver følge opp at kontraktsvilkårene etterleves av leverandøren. Ved avvik fra kontraktsvilkårene, må oppdragsgiver vurdere om det foreligger mislighold av kontraktens bestemmelser og om det er grunnlag for å sanksjonere i tråd med kontraktens sanksjonsbestemmelser. Dersom oppdragsgiver unnlater å følge opp avvik fra kontraktsvilkårene kan det etter omstendighetene innebære en ulovlig endring av kontrakten. Se mer om dette i veilederens kapittel 41. For mer informasjon om kontraktsoppfølging se DFØs veileder om beste praksis for kontraktsoppfølging.

27.3 De grunnleggende prinsippene

Kontraktsvilkårene må være i samsvar med de grunnleggende prinsippene i anskaffelsesretten – prinsippene om konkurranse, likebehandling, forutberegnelighet, etterprøvbarhet og forholdsmessighet, jf. anskaffelsesloven § 4. Disse prinsippene setter rammer for hvilke kontraktsvilkår oppdragsgiver kan fastsette, og begrenser dermed oppdragsgivers handlingsrom.

Prinsippet om forholdsmessighet innebærer at oppdragsgiver skal stille kontraktsvilkår som er egnede og nødvendige for å nå de mål som ønskes oppnådd med anskaffelsen.

Prinsippet om konkurranse innebærer at et kontraktsvilkår ikke skal utformes på en måte som unødig begrenser konkurransen. Oppdragsgiver skal gjennomføre anskaffelsen på en slik måte at målet om konkurranse i markedet oppnås.((7^ Jf. KOFA-sak 2013/106 avsnitt 17)) For strenge kontraktsvilkår kan redusere konkurransen ved for eksempel at små og mellomstore bedrifter ikke har kapasitet eller ressurser til å oppfylle kontraktsvilkårene og dermed kan avstå fra å delta i konkurransen.

Prinsippet om likebehandling innebærer at kontraktsvilkårene ikke skal føre til usaklig forskjellbehandling av leverandørene og at kontraktsvilkårene skal sikre like muligheter for alle potensielle leverandører.

Prinsippet om forutberegnelighet innebærer at kontraktsvilkårene skal formuleres klart, presist og utvetydig, slik at potensielle leverandører kan forstå kontraktsvilkårenes rekkevidde og dermed få forståelse for hva som kreves gjennom kontrakten.((8^ Se EU-domstolens sak C-368/10 Max Havelaar avsnitt 109))

Les mer om de grunnleggende prinsippene i veilederens kapittel 7.

27.4 Tilknytningskravet

Det følger av forskriftens § 19-1 at kontraktsvilkårene skal ha tilknytning til leveransen. At kontraktsvilkårene har tilknytning til leveransen, vil si at kontraktsvilkårene må være knyttet til den ytelsen som kontrakten gjelder. Kontraktsvilkårene kan for eksempel ikke knytte seg til leverandørens generelle virksomhet.((9^ Prop. 51 L (2015-2016) kapittel 10 merknader til § 5)) ((10^ Se EU-domstolens avgjørelse i sak C-368/10 Max Havelaar)) Det må foretas en konkret vurdering i hver enkelt anskaffelse av om tilknytningskravet er oppfylt.

Tilknytningskravet oppstiller en grense for hvilke kontraktsvilkår som kan stilles. Tilknytningskravet sikrer at oppdragsgiver ikke fremmer hensyn gjennom kontraktsvilkårene som ikke er relevante for den konkrete kontrakten.

27.5 Særlig om kontraktsvilkår som ivaretar samfunnshensyn

Paragraf 19-1 åpner for at det også kan stilles kontraktsvilkår som skal ivareta samfunnsmessige hensyn og som ikke er direkte nødvendig for gjennomføringen av kontrakten. Slike kontraktsvilkår kan for eksempel være krav om overholdelse av de grunnleggende ILO-konvensjonene eller miljøkrav om avfallsminimering. På denne måten kan kontraktsvilkår benyttes som et verktøy for å fremme samfunnsmessige hensyn gjennom offentlige anskaffelser.

At anskaffelsesregelverket åpner for å benytte kontraktsvilkår for å ivareta samfunnshensyn, fremgår også av anskaffelsesloven § 5 andre ledd. Det fremgår av denne bestemmelsen at oppdragsgiver kan stille egnede krav og kriterier knyttet til ulike trinn i anskaffelsesprosessen, slik at offentlige kontrakter gjennomføres på en måte som fremmer hensyn til miljø, innovasjon, arbeidsforhold og sosiale forhold, forutsatt at kravene og kriteriene har tilknytning til leveransen.

Av både forskriftens § 19-1 første ledd og anskaffelsesloven § 5 fremgår det at oppdragsgiver «kan» stille slike kontraktsvilkår. Det er opp til oppdragsgivers innkjøpsfaglige skjønn å vurdere om det skal stilles slike kontraktsvilkår.

27.5.1 Pliktige kontraktsvilkår om samfunnshensyn

Anskaffelsesregelverket inneholder også bestemmelser som pålegger oppdragsgiver en plikt til å stille kontraktsvilkår for å ivareta bestemte samfunnshensyn. For eksempel følger det av lærlingforskriften at oppdragsgiver i visse tjenestekontrakter og bygge- og anleggskontrakter har en plikt til å stille kontraktsvilkår om bruk av lærlinger i kontrakten.((12^ Se forskrift om plikt til å stille krav om bruk av lærlinger i offentlige kontrakter. Se også DFØ sin veileder om krav om bruk av lærlinger på anskaffelser.no.)) Videre følger det av anskaffelsesforskriften at oppdragsgiver skal stile krav  til at leverandørene kan ha maksimalt to ledd i leverandørkjeden under seg når leverandørene skal utføre bygge og anleggsarbeider eller renholdstjenester.((13^ Jf. anskaffelsesforskriften § 19-3. Se DFØ sin veiledning om begrensning av antallet ledd i leverandørkjeden på anskaffelser.no. )) ((14^ I tillegg til de nevnte pliktige kontraktsvilkår, finnes det regler om pliktige kontraktsvilkår i forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter og kontraktsvilkår om betaling av lønn og annen godtgjørelse via bank, jf. anskaffelsesforskriften § 19-5. Se DFØ sin veileder om forskrift om lønns- og arbeidsvilkår på anskaffelser.no. Se DFØ sin veiledning om krav om betaling via bank på anskaffelser.no. Se mer om arbeidslivskriminalitet og sosial dumping på anskaffelser.no.))

Oppdragsgiver har, innenfor visse rammer, anledning til å stille kontraktsvilkår som er strengere enn pliktbestemmelsene i anskaffelsesregelverket. Oppdragsgiver må foreta en konkret vurdering av om kontraktsvilkårene er forenlige med vilkårene i anskaffelsesforskriften § 19-1 og de grunnleggende prinsippene i lovens § 4. Det vises til DFØs veileder om handlingsrommet for å stille strengere seriøsitetskrav enn det regelverket krever. Veiledningen gjelder seriøsitetskrav, men har også overføringsverdi for vurderingen av andre typer kontraktsvilkår enn seriøsitetskrav.

Enkelte av bestemmelsene som pålegger oppdragsgiver å stille kontraktsvilkår, har medfølgende krav til kontroll, dokumentasjon og sanksjoner.((15^ Se mer om krav til dokumentasjon i DFØ sin veileder om handlingsrommet for strengere seriøsitetskrav kapittel 4.)) Øvrige kontraktsvilkår om samfunnshensyn må også følges opp i kontraktsperioden, se punkt 27.2.

27.6 Kontraktsvilkårene skal fremgå av anskaffelsesdokumentene

Det følger av § 19-1 at kontraktsvilkårene skal fremgå av anskaffelsesdokumentene.((16^ Jf. forskriftens § 19-1 første ledd andre punktum)) Anskaffelsesdokumentene er en fellesbetegnelse for kunngjøringen, konkurransegrunnlaget og det europeiske egenerklæringsskjemaet.((17^ Jf. forskriftens § 4-2 bokstav b )) Videre følger det av § 14-1 at konkurransegrunnlaget skal inneholde opplysninger om hvilke kontraktsvilkår som gjelder for oppdraget, med mindre de allerede er tilstrekkelig beskrevet i kunngjøringen.((18^ Jf. forskriftens § 14-1 tredje ledd bokstav b )) Med andre ord skal kontraktsvilkårene enten fremgå av kunngjøringen eller av konkurransegrunnlaget. Konkurransegrunnlaget skal som hovedregel publiseres sammen med kunngjøringen av konkurransen.((19^ Jf. forskriftens § 14-1 andre ledd )) Bestemmelsen ivaretar hensynet til forutberegnelighet for leverandørene.

27.7 Kontraktsstandarder

Det fremgår av § 19-1 at der det finnes fremforhandlede og balanserte kontraktsstandarder, skal oppdragsgiver som hovedregel bruke disse.((20^ Jf. forskriftens § 19-1 første ledd siste punktum)) Bestemmelsen er en særnorsk regel. Bestemmelsen pålegger ikke oppdragsgiver å bruke fremforhandlede og balanserte kontraktsstandarder, men gir en klar oppfordring om å bruke slike kontraktsstandarder der slike finnes.((21^ Se KOFA-sak 2003/138. Spørsmålet i saken var om oppdragsgiver hadde plikt til å benytte en kontraktsstandard i anskaffelsen. Konklusjonen i saken var at oppdragsgiver ikke hadde en slik plikt. Saken gjelder den opphevede anskaffelsesforskriften av 2001, men bestemmelsen er i stor grad tilsvarende dagens bestemmelse.))

Bruk av fremforhandlede og balanserte kontraktsstandarder kan redusere både tidsbruk og transaksjonskostnader, fordi oppdragsgiver og leverandør slipper å utarbeide egne kontraktsvilkår for hver anskaffelse. Det gjør det også enklere for leverandørene å vurdere risiko knyttet til kontraktsforpliktelsen. Oppdragsgiver bør utvise tilbakeholdenhet med å fravike fremforhandlede standardkontrakter eller innføre bestemmelser som skaper en skjev risikofordeling mellom partene.

En fremforhandlet kontraktsstandard utarbeides gjennom forhandlinger mellom partene eller representanter/interesseorganisasjoner for partene.((22^ Jf. Dragsten (2013) s. 411)) Produktet av forhandlingene vil være en kontraktsstandard, som er ferdig utarbeidede kontraktsvilkår for visse typer kontrakter. Balanserte kontraktsstandarder vil blant annet si kontrakter hvor risikoen mellom kontraktspartene er fordelt på en rimelig måte. Et eksempel på slike standardkontrakter er NS-kontraktene.

Selv om oppdragsgiver velger å legge en kontraktsstandard til grunn i anskaffelsen, kan oppdragsgiver endre standardens kontraktsvilkår, forutsatt at avvikene fremgår klart av konkurransegrunnlaget.((23^ Se KOFA-sak 2009/126. Oppdragsgiver hadde lagt til grunn en NS-standardkontrakt, men fraveket et punkt i standardkontrakten. Oppdragsgiver hadde vært tydelig på avviket fra kontraktsstandarden i konkurransegrunnlaget, og tilbyderne var gitt ekstra tid til å levere tilbud. Avviket fra standardkontrakten var ikke i strid med anskaffelsesregelverket. ))

27.8 Endring av kontraktsvilkårene

Det kan oppstå spørsmål om kontraktsvilkårene kan endres i løpet av konkurransen. Endringer i konkurransegrunnlaget før tilbudsfristens utløp reguleres i forskriftens § 14-2, som åpner for at oppdragsgiver før tilbudsfristens utløp kan foreta rettelser, suppleringer og endringer av konkurransegrunnlaget som ikke er vesentlige. Nærmere veiledning om dette spørsmålet finnes i punkt 19.5.1. Endringer etter tilbudsfristens utløp behandles i punkt 19.5.3.

Adgang til å endre kontraktsvilkårene etter at kontrakt er inngått, herunder bruk av endringsklausuler, omtales i veilederens kapittel 41.

Fotnoter

¹Jf. forskriftens § 19-1 første ledd første punktum

²Bestemmelsen gjennomfører anskaffelsesdirektivet artikkel 70

³Departementets høringsnotat av 17. mars 2015 pkt. 2.6.2

⁴Jf. forskriftens § 19-1 første ledd andre punktum

⁵Jf. forskriftens § 19-1 første ledd siste punktum

⁶Se EU-domstolens avgjørelse sak C-927/19 Klaipedos avsnitt 88 flg. Se også sak C-295/20 Sanresa avsnitt 57 flg.

⁷Jf. KOFA-sak 2013/106 avsnitt 17

⁸Se EU-domstolens sak C-368/10 Max Havelaar avsnitt 109

⁹Prop. 51 L (2015-2016) kapittel 10 merknader til § 5

¹⁰Se EU-domstolens avgjørelse i sak C-368/10 Max Havelaar

¹¹Tilknytningskravet og de grunnleggende prinsippene blir omtalt i veilederens punkt 27.4 og punkt 27.3

¹²Se forskrift om plikt til å stille krav om bruk av lærlinger i offentlige kontrakter. Se også DFØ sin veileder om krav om bruk av lærlinger på anskaffelser.no.

¹³Jf. anskaffelsesforskriften § 19-3

¹⁴I tillegg til de nevnte pliktige kontraktsvilkår, finnes det regler om pliktige kontraktsvilkår i forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter og kontraktsvilkår om betaling av lønn og annen godtgjørelse via bank, jf. anskaffelsesforskriften § 19-5. Se mer om arbeidslivskriminalitet og sosial dumping på anskaffelser.no.

¹⁵Se mer om krav til dokumentasjon i DFØ sin veileder om handlingsrommet for strengere seriøsitetskrav kapittel 4.

¹⁶Jf. forskriftens § 19-1 første ledd andre punktum

¹⁷Jf. forskriftens § 4-2 bokstav b

¹⁸Jf. forskriftens § 14-1 tredje ledd bokstav b

¹⁹Jf. forskriftens § 14-1 andre ledd

²⁰Jf. forskriftens § 19-1 første ledd siste punktum

²¹Se KOFA-sak 2003/138. Spørsmålet i saken var om oppdragsgiver hadde plikt til å benytte en kontraktsstandard i anskaffelsen. Konklusjonen i saken var at oppdragsgiver ikke hadde en slik plikt. Saken gjelder den opphevede anskaffelsesforskriften av 2001, men bestemmelsen er i stor grad tilsvarende dagens bestemmelse.

²²Jf. Dragsten (2013) s. 411

²³Se KOFA-sak 2009/126. Oppdragsgiver hadde lagt til grunn en NS-standardkontrakt, men fraveket et punkt i standardkontrakten. Oppdragsgiver hadde vært tydelig på avviket fra kontraktsstandarden i konkurransegrunnlaget, og tilbyderne var gitt ekstra tid til å levere tilbud. Avviket fra standardkontrakten var ikke i strid med anskaffelsesregelverket.