6.1 Erstatte eller kombinere med klima- og miljøkrav i kravspesifikasjonen

I kunngjøringspliktige anskaffelser kan oppdragsgiver bruke klima- og miljøkrav i kravspesifikasjonen i stedet for, eller sammen med, tildelingskriterier – dersom det gir en bedre klima- eller miljøeffekt.((1^Jf. anskaffelsesloven § 5b andre ledd tredje punktum, forsyningsforskriften § 7-9 andre ledd tredje punktum og konsesjonskontraktforskriften § 7-6 andre ledd andre punktum)) Dette må begrunnes i anskaffelsesdokumentene.((2^Jf. anskaffelsesloven § 5b andre ledd fjerde punktum, forsyningsforskriften § 7-9 andre ledd fjerde punktum og konsesjonskontraktforskriften § 7-6 andre ledd tredje punktum))

Kravene kan erstatte eller kombineres med kriterier som ellers skulle vært vektet med minst 30 prosent, eller som skulle vært blant de tre høyest prioriterte. Oppdragsgiver kan ikke bruke kvalifikasjonskrav for å oppfylle denne regelen. 

Oppdragsgiver kan for eksempel vekte klima eller miljø lavere enn 30 prosent i tildelingskriteriene, og i tillegg stille klima- og miljøkrav i kravspesifikasjonen. 

Du kan også lese mer om denne regelen i DFØs veileder til anskaffelsesloven kapittel 6.3.3. 

6.1.1 Når gir krav en bedre klima- eller miljøeffekt?

For å bruke unntaket må oppdragsgiver kunne begrunne at krav, eller krav og tildelingskriterier i kombinasjon, har en bedre klima- eller miljøeffekt enn tildelingskriterier.

Klima- eller miljøeffekt er virkninger for klima eller miljø – både positive og negative (se definisjonen i kapittel 2 om sentrale klima- og miljøbegreper). Reglene sier ikke hvor mye bedre effekten må være. Det er nok at det å stille krav i kravspesifikasjonen bare vil gi en marginalt bedre effekt sammenliknet med å tildelingskriteriene. 

Om krav i kravspesifikasjon, eller en kombinasjon, gir bedre effekt, må vurderes konkret i hver enkelt anskaffelse. I planleggingen av en anskaffelse bør oppdragsgiver kartlegge  

• hvilke klimaavtrykk og miljøbelastninger anskaffelsen har i et livsløpsperspektiv (se kapittel 2), og  
• hvilke tiltak som vil ha effekt på disse

Regelen gir oppdragsgiver mulighet til å sammenlikne ulike tiltak og vurdere om det gir best klima- eller miljøeffekt å stille krav i kravspesifikasjonen, kombinere, eller å bruke tildelingskriterier. 

Det er den samlede klima- eller miljøeffekten som teller. Kravene må, alene eller sammen med tildelingskriterier, totalt sett gi bedre effekt enn å bruke tildelingskriterier alene. 

I anskaffelser med høy verdi eller stor klima- og miljøbelastning må oppdragsgiver gjøre grundigere vurderinger enn i anskaffelser med lavere verdi eller begrenset klimaavtrykk og miljøbelastning. 

Usikkert hva leverandørene kan levere på klima- og miljøkriterier

I mange anskaffelser vil det være stor usikkerhet rundt hva leverandørene kan levere på miljøkriterier. Å stille krav vil i slike tilfeller garantere en effekt, mens man ved bruk av kriterier kan risikere å få lav oppnåelse og liten klima- eller miljøeffekt. Dette vil i seg selv være et argument for å bruke krav framfor kriterier. Hvorvidt det i seg selv kan begrunne bruk av krav framfor kriterium må imidlertid vurderes konkret.

Klima- eller miljøkrav som oppfylles på et senere tidspunkt enn tilbudstidspunktet

I mange anskaffelser kan det gi bedre klima- eller miljøeffekt å stille krav som skal oppfylles på et senere tidspunkt. Les mer om dette i

• kapittel 8.2.1
• DFØs veileder til anskaffelsesloven kapittel 6
• DFØs veileder til anskaffelsesforskriften kapittel 20.5

6.1.2 Typetilfeller der krav i kravspesifikasjonen kan gi bedre klima- eller miljøeffekt enn kriterier

Når det absolutte er bedre enn det relative

• Kriterier er relative, mens krav er absolutte. I noen tilfeller vil derfor det å stille krav være den eneste måten å sikre at et gitt klima- og miljøhensyn oppnås, forutsatt at markedet kan levere i henhold til kravene. Dette gjelder særlig for anskaffelser der klima- og miljøbelastningen i betydelig grad kan reduseres gjennom krav. 
• Når mange leverandører i et marked kan oppfylle bestemte krav til kvalitet, sier man at markedet er modent. I et modent marked vil det ikke nødvendigvis være egnet å bruke tildelingskriterier for å sammenlikne leverandørene, fordi alle typisk vil oppnå samme score, og effekten av kriteriet derfor utlignes.

Eksempel

Oppdragsgiver skal inngå en rammeavtale for kontormøbler, og alle leverandørene kan levere på krav til miljømerke type 1. Da kan det være lurt å stille krav om at alle kontorstoler og skrivebord skal ha miljømerke type 1. På den måten sikrer oppdragsgiver at volumprodukter har god miljøstandard, og unngår krevende vekting og evaluering av alle produktene i rammeavtalen.

• En viktig forutsetning for å kunne stille krav i et slikt tilfelle er at flere tilbydere kan levere, slik at det blir en reell priskonkurranse. Dersom oppdragsgiver ikke har kunnskap om konkurransesituasjonen, kan denne undersøkes gjennom markedsdialog.

Når krav i kravspesifikasjonen er nødvendig for å tvinge fram klima- og miljøvennlige løsninger

• I noen markeder kan det ta tid før klima- og miljøvennlig løsninger utvikles hvis det ikke stilles krav. Da er det ikke alltid være nok å bruke tildelingskriterier som vekter klima og miljø høyt. Å stille krav kan være mer effektivt for å stimulere til for eksempel investeringer i klima- og miljøvennlig teknologi.

Eksempel

For å fjerne direkte utslipp fra bygge- og anleggsplasser må maskinene være utslippsfrie, noe som kan kreve investeringer. Høy vekting av klimagassreduksjon er derfor nødvendigvis ikke nok til å sikre utslippsfrie maskiner. Dersom oppdragsgiver derimot stiller krav om dette i kravspesifikasjonen, vil leverandørene være nødt til å skaffe seg tilgang på nullutslippsmaskiner (kjøp eller leie).  

• Omstilling kan ta tid. Det er derfor viktig at oppdragsgivere skaper forutsigbarhet og gir markedet mulighet for å omstille seg. Oppdragsgivere kan åpne opp for at krav kan oppfylles på et senere tidspunkt enn tilbudstidspunktet der det er hensiktsmessig. For mer informasjon, se kapittel 8.2.1. 
• Krav i kravspesifikasjon ble brukt for å realisere Ampere, verdens første utslippsfrie ferge. Dette er ett av flere eksempler som viser at krav også kan bidra til innovasjon. 

6.1.3 I hvilken grad kan oppdragsgiver akseptere avvik fra miljøkrav i kravspesifikasjonen?

Oppdragsgiver skal avvise tilbud som inneholder vesentlige avvik fra anskaffelsesdokumentene.((3^Jf. anskaffelsesforskriften § 24-8 første ledd bokstav b. Tilsvarende regler om avvisning finner i forsyningsforskriften § 20-8 første ledd bokstav b og konsesjonskontraktforskriften § 11-8 første ledd bokstav b)) Dette gjelder alle forhold ved tilbudet som avviker fra det som er bestemt i anskaffelsesdokumentene. Hva som er et vesentlig avvik, kommer an på en tolkning av det kravet som tilbudet avviker fra. Brudd på absolutte krav vil lettere kunne anses som avvik, med den følgen at oppdragsgiver må avvise tilbudet. Les mer om absolutte krav i DFØs veileder til anskaffelsesforskriften punkt 20.2.

Ellers kan ikke vesentlige avvik i noen tilfeller aksepteres. 

Tilbud som avviker fra klima- og miljøkrav

For klima- og miljøkrav i kravspesifikasjonen etter § 5b kan dette være noe annerledes. Krav som stilles utenfor denne bestemmelsen, er gjerne krav som må oppfylles for at oppdragsgiver skal få dekket sitt behov. Klima- og miljøkrav etter § 5b er derimot ikke alltid direkte nødvendig for å dekke oppdragsgivers behov, og kan i noen tilfeller gjøre tilbudet dyrere. Noen ganger vil det kanskje derfor være i oppdragsgivers økonomiske interesse å akseptere tilbud som avviker fra klima- og miljøkrav for å få en lavere pris. For andre typer krav kan det ofte være motsatt. Derfor kan det være grunn til å ha høyere terskel for å akseptere tilbud med avvik fra klima- og miljøkrav enn for andre krav.

Test avviket

Fordi det å stille krav i kravspesifikasjonen i stedet for å vekte eller prioritere tildelingskriterier om klima og miljø må gi en bedre klima- eller miljøeffekt, gjelder det et relativt strengt beviskrav for slike tilfeller. 

Oppdragsgivere vil sannsynligvis ikke stille strengere krav enn det som må til for å oppfylle regelen, siden det kan medføre høyere pris. Hvis det kommer inn et tilbud som ikke oppfyller kravet som er stilt, må oppdragsgiver stille seg følgende spørsmål: Kunne kravet vært formulert slik at tilbudet ville oppfylt det, og fremdeles oppfylle vilkåret om bedre klima- eller miljøeffekt? Hvis svaret er nei, vil begrunnelse for å bruke krav i stedet for kriterier ikke være gyldig. 

Dersom kravet kun gir en marginalt bedre klima- eller miljøeffekt sammenliknet med å bruke tildelingskriterier, er det svært lite rom for avvik. Slike krav kan derfor i praksis fungere som absolutte krav. 

6.2 Eksempler på begrunnelser for når klima- og miljøkrav i kravspesifikasjonen gir bedre klima- eller miljøeffekt

Eksemplene tar utgangspunkt i at man ønsker å erstatte 30 prosent vekting med krav fullt ut. Oppdragsgiver må selv vurdere effekt og forholdet mellom krav og tildelingskriterier dersom kombinasjonsmuligheten brukes.

Eksempel: Transport

Transport vil ofte forårsake en vesentlig del av klima- og miljøbelastningen ved anskaffelser av varer og tjenester. Krav og kriterier knyttet til transport vil antakelig sjelden kunne være det eneste som erstatter 30 prosent vekting fullt ut, men vil kunne være en del av en større «pakke» med krav og kriterier i vare- eller tjenesteanskaffelser. Ved for eksempel kjøp av forbruksmateriell vil det kunne være relevant å stille krav til nullutslippskjøretøy ved leveranse av varer. Les mer i Eksempelbanken for bærekraftige og innovative anskaffelser. 

Les mer om transport i kapittel 10.

Eksempel: Nye bærbare PC-er med lang levetid

Kapittel 11.2 om sentrale klima- og miljøbelastninger for IKT-utstyr viser at om lag 85 prosent av klimaavtrykket over livssyklusen til en PC kan tilskrives utvinning av råmaterialer og produksjon, ifølge EUs Joint Research Center (JRC). Det er samtidig krevende for oppdragsgivere å identifisere tiltak og påvirke denne fasen direkte ved anskaffelser av IKT-utstyr. 

En sentral årsak, pekt på av JRC, er forretningshemmeligheter ved produksjon av nøkkelkomponenter som hovedkort og prosessorer. Ifølge JRC er den beste måten for oppdragsgivere å påvirke miljøbelastning fra utvinning av råmaterialer på, å redusere behovet for slik utvinning. Dette gjør du ved å fremme IKT-produkter som er designet for lang levetid. 

JRC og sentrale merkeordninger for IKT-utstyr, som TCO Certified, peker på flere sentrale momenter som bidrar til lang levetid på PCer. Dette gjelder i særlig grad lang produktgaranti, reparerbarhet og tilgang på reservedeler, god batterikapasitet, og robusthetstesting som sikrer at PCene tåler fall og andre former for ytre påkjenning. I tillegg er det viktig med minne- og lagringskapasitet tilpasset virksomhetens forbruk. Sistnevnte er vanskelig å kravstille eksakt av andre enn oppdragsgiver. Garantitid er viktig for både å sikre utstyr som er robust fra leverandør, og sørge for at du kan få reparert utstyr uten ekstra kostnad. Det er også viktig å sikre at garantitid fremmer reparasjon heller enn bytte av utstyr, for å oppnå den ønskede reduksjonen i klima- og miljøbelastning. Dette gjør du ved å spesifisere at reparasjon skal prioriteres foran bytte av produkt i kravformuleringen til garanti. 

I offentlige anskaffelser kjøpes som regel PC-er og skjermer gjennom et forhandlerledd. Forhandlere tilbyr i stor grad de samme produktene fra de samme IKT-produsentene. Produsentene har typisk utviklet egne PC-modeller av høy standard tilpasset etterspørsel i offentlig sektor, som tilfredsstiller krav til lang levetid. Gjennom krav i kravspesifikasjonen som ivaretar lang levetid, sikres et standardsortiment med høy klima- og miljøeffekt. En oversikt over anbefalte krav er gjengitt i tabell 7 i kapittel 11.3. Flere av kravene i tabellen er underliggende krav fra merkeordningen TCO Certified. 

Ved å premiere oppnåelse av klima- og miljøhensynene i tabell 7 ved bruk av tildelingskriterium, vil ikke oppdragsgiver kunne være sikker på at de nevnte klima- og miljøhensynene ikke blir utkonkurrert av andre tildelingskriterier, som pris. 

Basert på ovennevnte er vurderingen at ved anskaffelser av PCer i tråd med anskaffelsestype 1 og 2 fra tabell 6 i kapittel 11, vil du gjennom krav til lang levetid på PCer være sikret en bedre klima- og miljøeffekt, enn bruk av tildelingskriterium, forutsatt at markedet kan levere. Bestemmelsen i anskaffelsesloven § 5b andre ledd tredje punktum om krav i kravspesifikasjon vil derfor komme til anvendelse. 

Eksempel: Miljømerkede møbler

Tabell 11 i kapittel 14.2 lister opp de meste sentrale formene for klima- og miljøbelastninger fra møbler. Gjennom å stille krav til at møblene skal være merket med en type 1 miljømerkeordning, som Svanemerket, Svensk møbelfakta o.l., vil man sikre at sentrale klima- og miljøhensyn over hele møbelets livssyklus ivaretas. Dette fordi disse merkeordningene har mange underliggende krav, rettet mot enkelte materialtyper, former for miljøbelastning som helse- og miljøskadelige stoffer, og egenskaper ved produktet, som kvalitet, reparerbarhet og garantilengde. 

Svanemerket har for eksempel 162 underliggende krav i sitt kriteriesett for møbler. Andre typer krav og kriterier som er vanlig å stille i offentlige møbelanskaffelser, vil bare kunne dokumentere at noen få av disse kravene er oppfylt, og vil derfor ikke ha en like høy klima- og miljøeffekt. 

Ved anskaffelser av nye møbler vil man derfor sikre bedre klima- og miljøeffekt ved å stille krav til type 1 miljømerker, enn gjennom bruk av tildelingskriterier, forutsatt at markedet er modent, og kan levere på kravet. Dette fordi man selv med minimum 30 prosent vekting av miljømerking type 1 risikerer at pris blir utslagsgivende i konkurransen, og at man dermed ender opp uten miljømerkede produkter. 

Bestemmelsen i anskaffelsesloven § 5b andre ledd tredje punktum om krav i kravspesifikasjon vil derfor komme til anvendelse. 

Eksempel: Brukte møbler forhindrer uttak av nye ressurser

I tråd med EUs Joint Research Centers analyse gjengitt i kapittel 14.2, kan 80–90 prosent av miljøbelastningen fra møbler knyttes til utvinning og produksjon av materialer og komponenter. 

Ved å kjøpe brukte møbler av høy kvalitet bidrar oppdragsgiver til å forlenge levetiden til møbler som allerede er produsert, i stedet for å stimulere til utvinning av nye råmaterialer og ny produksjon. På den måten bidrar oppdragsgiver til å redusere de største miljøbelastningene knyttet til anskaffelser av møbler. 

Gjennom å stille krav til anskaffelse av brukte møbler med høy kvalitet, oppnår oppdragsgiver en høyere klima- og miljøeffekt, enn hen vil være sikret ved å bruke tildelingskriterier. Dette fordi hen gjennom tildelingskriterier kun øker sannsynligheten for, men ikke kan garantere, å ende opp med kjøp av brukte møbler, ettersom pris kan trumfe miljøkriteriet.   

For å sikre møbler av høy kvalitet kan oppdragsgiver 

• tydeliggjøre at avtalen kun omfatter kjøp av brukte møbler. Her er det viktig å skrive en klar definisjon av “brukte møbler” inn i konkurransegrunnlaget, for eksempel at det kun gjelder møbler som allerede har hatt en første bruker
• stille et garantikrav som er noe mildere enn for nye møbler, i kombinasjon med krav til kvalitet, holdbarhet og styrke (se kapittel 14, tabell 12, krav 1 og krav 2). Dette vil sikre at de brukte møblene du kjøper ikke har en levetid og kvalitet som er så dårlig at du raskt må bytte de ut
• kreve dokumentasjon på at det ved anskaffelse av brukte møbler til sårbare grupper, som barn, skal kunne dokumenteres lavt innhold av helse- og miljøskadelige stoffer i møblene (se krav 5 i tabell 12). Dersom dette ikke kan oppnås, bør det revurderes om brukte møbler er egnet for anskaffelser til sårbare grupper

Eksempel: Kantinetjenester med krav til maksimalt kjøttvolum

Kapittel 13.2 viser at det mest sentrale klimatiltaket ved anskaffelse av mat, overordnet sett, er å spise i tråd med nasjonale kostråd – også kalt kostholdstiltaket. Tiltaket er rangert på tredjeplass i Miljødirektoratets rapport over tiltak med størst potensial for å kutte norske utslipp med minst 55 prosent innen 2030, sammenliknet med 1990. Det mest sentrale enkeltgrepet innen kostholdstiltaket er å redusere konsumet av rødt kjøtt.   

DFØ har i samråd med Miljødirektoratet utarbeidet et krav om at maks 5 prosent av det totale innkjøpsvolumet (kg) i kantiner skal være rødt kjøtt. Totalt skal kjøtt (inkludert fjærkre) utgjøre maks 8 prosent av det totale innkjøpsvolumet. Beregningen av kjøttvolum som kravet bygger på, er hentet fra Miljødirektoratets Klimakur, og legger til grunn en ambisiøs reduksjon i kjøttforbruk. 

Informasjon fra intervjuer med kantineleverandører tyder på at ikke alle måler kjøttkonsum i dag. Blant de aktørene som gjør det, er kjøttforbruket typisk betydelig høyere enn kravet tilsier. 

På bakgrunn av dette kan oppdragsgiver argumentere for at krav til maksimalt kjøttvolum vil ha en større klima- og miljøeffekt enn bruk av tildelingskriterier som premierer andre typiske klima- og miljøtiltak som kutt i matsvinn eller kutt i bruk av emballasje. 

Det bør samtidig påpekes at oppdragsgiver også potensielt kan oppnå et lavt kjøttvolum ved å premiere lavt kjøttvolum ved bruk av tildelingskriterium. En mulig utfordring med å bruke et slikt kriterium er imidlertid at leverandørene enkelt vil levere null kjøtt, og at oppdragsgiver ikke får dekket det som kan oppfattes av som et sentralt behov for virksomheten – en kantine med et variert kantinetilbud, som også omfatter kjøtt. 

Det er et viktig poeng at krav som stilles til drift at kantinetjenesten i seg selv ikke har en positiv klima- og miljøeffekt. Det er først når kunder benytter seg av kantinen at man kan hente ut mulige klima- og miljøeffekter. I dette tilfelle vil effekten være at kundene handler mat og drikke som totalt sett reduserer utslippene fra hva de spiser (sammenlignet med hva de ellers ville ha spist om de ikke spiste i kantinen). Poenget underbygges av uttalelser fra oppdragsgivere om at kantinens fremste konkurrent er matpakka. 

Det er derfor ikke et mål i seg selv å stille strengest mulig krav, som eksempelvis ikke tillater noe kjøttvolum. Målet er derimot å oppnå en kantinetjeneste som selger mat som bidrar til et sunt kosthold, og matglede innenfor rammene av de nasjonale kostrådene, slik at vi samtidig kutter klimagassutslipp. 

6.3 Begrunnelse for å stille krav i kravspesifikasjonen

Hvis oppdragsgiver erstatter eller kombinerer tildelingskriterier med krav i kravspesifikasjonen, må dette begrunnes i anskaffelsesdokumentene.((4^Jf. anskaffelsesloven § 5b andre ledd fjerde punktum)) Det betyr at oppdragsgivere må forklare hvorfor de bruker krav i begrunnelsen.

Med anskaffelsesdokumentene menes kunngjøringen, konkurransegrunnlaget og det europeiske egenerklæringsskjemaet (ESPD).((5^Jf. anskaffelsesforskriften § 4-2 bokstav b, forsyningsforskriften § 4-2 bokstav b og konsesjonskontraktforskriften § 4-2 bokstav b)) DFØ anbefaler at begrunnelsen legges i kunngjøringsskjemaet.

Begrunnelsen må være detaljert nok

Begrunnelsen er viktig for å ivareta prinsippet om etterprøvbarhet. Den bør derfor være detaljert nok til å vise hvilke fakta og vurderinger som ligger til grunn for å bruke unntaket.

Begrunnelsen skal gjøre leverandører i stand til å vurdere om vilkåret om at det gir en bedre klima- eller miljøeffekt, er oppfylt. Begrunnelseskravet har en viktig skjerpende effekt, ved at oppdragsgiver må gjøre en konkret vurdering av om krav i kravspesifikasjonen alene eller sammen med tildelingskriterier, gir en bedre klima- eller miljøeffekt. Begrunnelsen må være detaljert nok til at denne vurderingen kan gjøres. Hvor detaljert begrunnelsen må være, vil variere fra anskaffelse til anskaffelse. Kravene til begrunnelse kan ikke være så strenge at oppdragsgivere unngår å bruke krav der det gir best klima- eller miljøeffekt. Det skal heller ikke være uforholdsmessig ressurskrevende å utforme begrunnelsen.

Oppdragsgiver trenger ikke nødvendigvis å legge frem vitenskapelig dokumentasjon. Samtidig er det ikke nok å bare si at det er gjort en vurdering og at krav gir en bedre effekt – det må forklares hvorfor.

Begrunnelsen må vise oppdragsgivers konkrete vurdering av fordelene ved å bruke krav, enten alene eller sammen med tildelingskriterier. Det kan også være relevant å legge ved:

• kartlegging
• sammenlikninger
• vurderinger, eller
• annen relevant dokumentasjon

Hvor omfattende begrunnelsen må være, vil variere fra anskaffelse til anskaffelse. Det avhenger blant annet av anskaffelsens art, størrelse, verdi, kompleksitet, og hvor enkelt det er å sannsynliggjøre hva som gir best effekt.

Fotnoter

¹ Jf. anskaffelsesloven § 5b andre ledd tredje punktum, forsyningsforskriften § 7-9 andre ledd tredje punktum og konsesjonskontraktforskriften § 7-6 andre ledd andre punktum

² Jf. anskaffelsesloven § 5b andre ledd fjerde punktum, forsyningsforskriften § 7-9 andre ledd fjerde punktum og konsesjonskontraktforskriften § 7-6 andre ledd tredje punktum

³ Jf. anskaffelsesforskriften § 24-8 første ledd bokstav b. Tilsvarende regler om avvisning finner i forsyningsforskriften § 20-8 første ledd bokstav b og konsesjonskontraktforskriften § 11-8 første ledd bokstav b

⁴ Jf. anskaffelsesloven § 5b andre ledd fjerde punktum

⁵ Jf. anskaffelsesforskriften § 4-2 bokstav b, forsyningsforskriften § 4-2 bokstav b og konsesjonskontraktforskriften § 4-2 bokstav b