I juli 2025 publiserte  DFØ en oppdatert versjon av veilederen som var utarbeidet av Nærings- og fiskeridepartementet. Enkelte kapitler sto tomme, og kapitelet om avvisning var ikke oppdatert. Nå har vi ferdigstilt veilederen med å skrive ny veiledning til de kapitlene som sto tomme. Dette gjelder blant annet kapitelet om unntak, blandede anskaffelser, rammeavtaler og dynamisk innkjøpsordning. Kapitelet om avvisning er også oppdatert og utfylt med ny veiledning.

Veilederen gjelder i all hovedsak reglene i forskrift om offentlige anskaffelser (anskaffelsesforskriften).((1^Forskrift 12. august 2016 nr. 974 om offentlige anskaffelser (anskaffelsesforskriften) )) Veilederen inneholder også omtale av flere av reglene i lov om offentlige anskaffelser (anskaffelsesloven),((2^Lov 17. juni 2016 nr. 73 om offentlige anskaffelser (anskaffelsesloven) )) herunder de grunnleggende prinsipper i § 4 og håndhevingsreglene. Forskrift om innkjøpsregler i forsyningssektorene (forsyningsforskriften)((3^Forskrift 12. august 2016 nr. 975 om innkjøpsregler i forsyningssektorene (forsyningsforskriften) )) og forskrift om konsesjonskontrakter (konsesjonskontraktforskriften).((4^Forskrift 12. august 2016 nr. 976 om konsesjonskontrakter (konsesjonskontraktforskriften) )) er ikke særskilt behandlet i veilederen. Reglene i disse forskriftene er likevel svært like reglene i anskaffelsesforskriften, og det vil derfor være aktuelt å se hen til denne veilederen også for anskaffelser som skal gjennomføres etter disse forskriftene.

Veilederen er omfattende, og det er gitt veiledning til de fleste av reglene i anskaffelsesforskriften.

Den primære målgruppen for veilederen er innkjøpere i offentlig sektor som jobber med innkjøp til daglig. Veilederen vil også være nyttig for leverandører til det offentlige. I denne veilederen er det lagt vekt på å forklare hvordan reglene skal forstås. Når det gjelder råd knyttet til den mer praktiske planleggingen, gjennomføringen og oppfølgingen av anskaffelser viser vi til den generelle veiledningen på anskaffelser.no.

DFØ gjør oppmerksom på at det vil være domstolene som har det avgjørende ordet når det gjelder tolkninger av anskaffelsesreglene. Vurderinger som er gitt i veilederen er derfor av rådgivende karakter. Det er uansett viktig at de som er innkjøpsansvarlige setter seg godt inn i reglene.

Vi har i veilederen brukt eksempler fra ulike rettskilder, som for eksempel dommer fra EU-domstolen og norske domstoler og avgjørelser fra KOFA som illustrasjoner på problemstillinger. DFØ gjør oppmerksom på at rettsområdet er i stadig utvikling, og at utfallet i de sakene som det er referert til ikke nødvendigvis er relevante for all fremtid. DFØ tar ikke ansvar for innholdet på nettsidene som vi lenker til i veilederen.

Veilederen er organisert etter samme mal som anskaffelsesforskriften. Veilederens inndeling i deler, kapitler og underkapitler følger derfor i stor grad forskriftens oppbygning. Under del I er det veiledning til fellesbestemmelsene i forskriften del I, samt veiledning om de grunnleggende prinsippene og gjennomføringen av del I-anskaffelser. I veilederen del II er det veiledning til reglene om anskaffelser under EØS-terskelverdiene og særlige tjenester i del II i forskriften. Ettersom flere av reglene i forskriften del II er helt eller svært like de tilsvarende reglene i forskriften del III, er det flere steder vist til veiledningen til de tilsvarende reglene i forskriften del III. I veilederen del III er det veiledning til reglene om anskaffelser over EØS-terskelverdiene i del III i forskriften. I del IV er det veiledning til reglene om anskaffelser av helse- og sosialtjenester i del IV i forskriften. I del V er det veiledning til klagemulighetene og håndhevingsreglene i anskaffelsesloven.

Det er nylig vedtatt endringer  i anskaffelsesloven. ((5^Lovvedtak)) Det fremgår av lovproposisjonen at det også vil bli endinger i anskaffelsesforskriften knyttet til anskaffelser under EØS-terskelverdiene. ((6^Prop. 147 L (2024–2025) Lov om endringer i anskaffelsesloven (samfunnshensyn mv.) punkt 13.1)) DFØ er derfor allerede i gang med å utarbeide veiledning til revidert regelverk så veiledningen kan bli ferdigstilt før ikrafttredelse.  

---

Fotnoter

¹Forskrift 12. august 2016 nr. 974 om offentlige anskaffelser (anskaffelsesforskriften)

²Lov 17. juni 2016 nr. 73 om offentlige anskaffelser (anskaffelsesloven)

³Forskrift 12. august 2016 nr. 975 om innkjøpsregler i forsyningssektorene (forsyningsforskriften)

⁴Forskrift 12. august 2016 nr. 976 om konsesjonskontrakter (konsesjonskontraktforskriften)

⁵Lovvedtak

⁶Prop. 147 L (2024–2025) Lov om endringer i anskaffelsesloven (samfunnshensyn mv.)

2.1 Hvem skal følge anskaffelsesforskriften?

Lov og forskrift om offentlige anskaffelser gjelder for følgende oppdragsgivere:((1^Jf. anskaffelsesloven § 2 og forskriftens § 1-2))

• statlige myndigheter((2^Jf. § 1-2 første ledd bokstav a))
• fylkeskommunale og kommunale myndigheter((3^Jf. § 1-2 første ledd bokstav b))
• offentligrettslige organer((4^Jf. § 1-2 første ledd bokstav c))
• sammenslutninger med disse virksomhetene((5^Jf. § 1-2 første ledd bokstav d))

De ulike kategoriene oppdragsgivere er nærmere beskrevet nedenfor.

2.1.1 Stat, fylkeskommuner og kommuner

Forskriften gjelder, for det første, alle etater og organer i staten, fylkeskommunene og kommunene.

Statlige organer er alle organer som utøver lovgivende, utøvende eller dømmende makt.((6^Se sak C-323/96 Vlaamse Raad avsnitt 27)) Departementer, direktorater, fylkesmenn og domstoler er eksempelvis alle å anse som statlige organer. Felles for de institusjoner og virksomheter som regnes som statlige organer er at de utgjør en organisatorisk del av den statlige forvaltning og ikke er skilt ut som et eget rettssubjekt.

Også på fylkeskommunalt og kommunalt nivå vil institusjoner og virksomheter som utgjør en organisatorisk del av den fylkeskommunale eller kommunale forvaltningen være omfattet. Dette gjelder for eksempel skoler og sykehjem.

2.1.2 Offentligrettslige organer

Forskriften gjelder også offentligrettslige organer.

Offentligrettslige organer er organer eller virksomheter som er organisert som egne rettssubjekter og som står i en nær tilknytning til det offentlige.((7^Jf. § 1-2 andre ledd bokstav b og c)) Begrunnelsen for å inkludere disse er blant annet å hindre at andre hensyn enn rent forretningsmessige kan påvirke virksomhetens valg av leverandører.

Det er tre vilkår som må være oppfylt for at en virksomhet skal anses for å være et offentligrettslig organ:

• Organet må være opprettet for å tjene allmenhetens behov og ikke være av industriell eller forretningsmessig karakter.((8^Se § 1-2 andre ledd bokstav a))
• Organet må være organisert som et selvstendig rettssubjekt.((9^Se § 1-2 andre ledd bokstav b))
• Organet må ha en tilstrekkelig tilknytning til det offentlige.((10^Se § 1-2 andre ledd bokstav c))

Dersom en virksomhet først er å regne som et «offentligrettslig organ», men også delvis driver kommersielle virksomhet, vil regelverket uansett gjelde for alle anskaffelser som denne virksomheten gjennomfører.((11^Sak C-44/96 Mannesmann avsnitt 32-34))

2.1.2.1 Organet må være opprettet for å tjene allmenhetens behov og ikke være av industriell eller forretningsmessig karakter

Det første vilkåret som må være oppfylt er at organet må være opprettet for å tjene allmennhetens behov, samt at det ikke må være av industriell eller forretningsmessig karakter. Vilkåret legger opp til en todelt vurdering, hvor det både må avgjøres om organet tjener allmenhetens behov, og om organet er av en industriell eller forretningsmessig karakter.((12^Se sak C-360/96 BFI Holding avsnitt 34-36, sak C-18/01 Taitotalo avsnitt 40 og sak C-567/15 LitSpecMet avsnitt 29. Se også Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementets tolkningsuttalelse av 16. september 2010.))

Selv om vilkåret består av to deler, vil det være en helhetsvurdering av virksomhetens karakter som er avgjørende for om vilkåret er oppfylt.((13^Se sak C-567//15 LitSpecMet avsnitt 29-33))

Eksempler på oppdragsgivere som regnes som offentligrettslige organer er helseforetakene, Innovasjon Norge, NRK og Enova SF.

2.1.2.1.1 Allmennhetens behov

Allmennhetens behov er et begrep som skal fortolkes vidt.((14^Sak C-18/01 Taitotalo avsnitt 41-45)) Det må foretas en konkret vurdering der et sentralt moment er om organet skal ivareta samfunnsmessige behov fremfor juridiske personers eller enkeltpersoners interesse.((15^Goller mfl. (2017) s. 23))Organer som tjener allmennhetens behov vil derfor typisk være organer som utfører oppgaver som man anser for å være samfunnsoppgaver. Dette kan gi seg utslag i at virksomheten deres helt eller delvis er lovregulert, slik at organet har visse rettigheter og plikter. Dersom organet er gitt eksklusive eller særskilte rettigheter kan dette i seg selv være en indikator på at virksomheten er vurdert som viktig for allmennheten.((16^Ot.prp.nr. 71 (1997-1998) punkt 7.1.3)) Tilsvarende vil det være dersom organet utøver aktiviteter som normalt er lagt til det offentlige.((17^Sak C-44/96 Mannesmann avsnitt 24))

Eksempler på type oppgaver som EU-domstolen har ansett som for å tjene allmennhetens behov er fremstilling av offentlige dokumenter som pass og førerkort, offentlig helseforsikringsordninger, og oppgaver knyttet til avfallshåndtering.((18^Se EU-domstolen sak C-44/96 Mannesmann, sak C-300/07 Oymanns og sak C-26/03 Stadt Halle))

2.1.2.1.2 Industriell eller forretningsmessig karakter

Dersom virksomheten til organet tjener allmennhetens behov, må det vurderes om det allmenne behovet som virksomheten skal tjene «er av industriell eller forretningsmessig karakter». I denne sammenheng er det sentralt om organet vil opptre som en privat aktør i markedet eller om det kan komme til å ta hensyn som ikke er rent økonomiske.((20^Se sak C-360/96 BFI Holding avsnitt 43))

EU-domstolen har oppstilt en rekke momenter som er relevante i vurderingen av om virksomheten er av industriell eller forretningsmessig karakter. For det første må virksomhetens formål og hvilke omstendigheter som ledet til opprettelsen av organet vurderes.((21^Sak C-18/01 Taitotalo avsnitt 59)) I denne sammenheng kan det være nyttig å se på organets formålsbestemmelser.((22^Ot.prp.nr. 71 (1997-1998) punkt 7.1.3))

Det vil videre være av betydning hvilke betingelser organet utøver sine aktiviteter under, herunder om virksomheten drives i et konkurranseutsatt marked, og opererer under normale markedsvilkår. Det vil her være sentralt om virksomheten har fortjeneste som formål. Dersom organet utøver sin virksomhet under normale markedsvilkår vil det normalt sett foreta anskaffelser som er begrunnet i økonomiske hensyn.

I denne sammenheng er det også relevant å se hen til om organet bærer den kommersielle risikoen ved at det opererer på egen regning og risiko.((23^Sak C-18/01 Taitotalo avsnitt 59)) Dersom det er etablert ordninger for å dekke eventuelle økonomiske tap vil det tale for at det ikke er et organ av industriell og kommersiell karakter, eksempelvis dersom det offentlige vil gå inn og redde virksomheten ved fare for konkurs eller lignende.((24^Sak C-223/99 og C-260/99 Agora Srl avsnitt 40))

Et ytterligere moment av betydning er hvordan organets priser er fastsatt. Dersom prisene er fastsatt av offentlige myndigheter og ikke etter en ordinær markedsprising vil dette tale for at det ikke er et organ som ikke er av industriell eller kommersielle karakter.

2.1.2.2. Organet må være organisert som et selvstendig rettssubjekt

Det andre vilkåret som må være oppfylt er at organet må være organisert som et selvstendig rettssubjekt.((25^Se § 1-2 andre ledd bokstav b)) Et rettssubjekt er en juridisk person som kan ha rettigheter og plikter, samt foreta rettsstiftende handlinger. Eksempler er aksjeselskaper, ansvarlige selskaper, stiftelser og interkommunale foretak.((26^Goller mfl. (2017) s. 25))

2.1.2.3 Organet må være tilstrekkelig tilknyttet til det offentlige

Det tredje vilkåret som må være oppfylt er at organet må være tilstrekkelig tilknyttet til det offentlige.((27^Se § 1-2 andre bokstav c)) For å oppfylle dette vilkåret må et av de følgende alternativene være oppfylt:

• Organet er hovedsakelig finansiert av offentlige myndigheter eller andre offentligrettslige organer.
• Organets forvaltning er underlagt offentlige myndigheters eller andre offentlige organers ledelsesmessige kontroll.
• rganet har et administrasjons-, ledelses-, eller kontrollorgan der over halvparten av medlemmene er oppnevnt av offentlige myndigheter eller andre offentligrettslige organer.

Det avgjørende for om disse vilkårene er oppfylt er om virksomheten har en tilknytning til det offentlige som gir det offentlige en mulighet til å utøve innflytelse på virksomhetens beslutninger.((28^Goller mfl. (2017) s. 25)) Vilkårene er alternative, som vil si at kun ett av vilkårene må være oppfylt for at tilknytningen skal anses å være tilstrekkelig. De momentene som inngår i vurderingen av det ene alternativet, kan også ha betydning i vurderingen av et annet alternativ.

2.1.2.3.1 Organet er hovedsakelig finansiert av offentlige myndigheter eller andre offentligrettslige organer

Alternativet om at organet hovedsakelig må være finansiert av det offentlige må forstås vidt og omfatte mer enn direkte finansiering over det offentliges budsjetter.((29^Sak C-337/06 Bayerischer Rundfunk avsnitt 34)) Om det foreligger finansiering må sees i sammenheng med reglenes formål. Ikke alle utbetalinger har den konsekvens at det offentlige får innflytelse over organets beslutninger og vil skape et avhengighetsforhold.((30^Til dette syn, se sak C-380/98 University of Cambridge avsnitt 21)) At det offentlige betaler for innkjøp foretatt fra andre organer vil eksempelvis ikke medføre at det har en avgjørende innflytelse og kontroll. Grensen mellom hva som skal anses som tilskudd til organets virksomhet og hva som er betaling for en motytelse kan være vanskelig å trekke. Et sentralt moment er antagelig hvorvidt oppdragsgiver har en selvstendig interesse i leveringen av organets ytelse ut over det offentliges interesse i generelt å støtte aktivitetene som organet utøver.((31^Se Dragsten (2013) s. 65, som viser til Steinicke og Groesmeyer (2008) s. 269))

Dersom det offentlige finansierer organet, må det vurderes hvorvidt denne finansieringen utgjør hoveddelen av organets totale finansiering. Det forutsettes at mer enn halvparten av organets finansiering kommer fra det offentlige for at det skal regnes som å «hovedsakelig» være finansiert av det offentlige.((32^Sak C-337/06 Bayerischer Rundfunk avsnitt 33, og sak C-380/98 University of Cambridge avsnitt 32)) Vurderingen må foretas årlig, regnet fra begynnelsen av regnskapsåret det året som anskaffelsen skal foretas.((33^Sak C-380/98 University of Cambridge avsnitt 40)) Alle inntektene som organet har skal tas med i beregningen, inkludert de som kommer fra kommersiell aktivitet.((34^Sak C-380/98 University of Cambridge avsnitt 36))

2.1.2.3.2 Organets forvaltning er underlagt offentlige myndigheters eller andre offentligrettslige organers ledelsesmessige kontroll

Alternativet om at organets forvaltning er underlagt offentlige myndigheter eller andre offentligrettslige organers ledelsesmessige kontroll omtales også som kontrollkriteriet. Kontrollkriteriet må vurderes ut fra en helhetsvurdering av den innflytelsen som det offentlige har på organets beslutninger og om dette kan påvirke organets innkjøpsvirksomhet.((35^Dragsten (2013) s. 80 og sak C-373/00 Adolf Truley avsnitt 69)) Det kan være tale om både alminnelig administrativ kontroll og instruksjonsmyndighet eller lignende. Praksis fra EU-domstolen viser at indirekte kontroll kan være tilstrekkelig for å oppfylle kontrollkriteriet.((36^Sak C-353/96 avsnitt 39 og 40)) Et eksempel er statlig indirekte kontroll med innkjøpere via instruksjonsmyndighet og kontroll av økonomiske aktiviteter.

Det er ikke avgjørende om det offentlige faktisk benytter seg av muligheten til å kontrollere organet, så lenge de har en formell innflytelse.((37^Til dette syn, se sak C-237/99 avsnitt 56)) Kontroll som eksisterer fordi det offentlige utsteder tillatelser og konsesjoner er ikke tilstrekkelig. Tilsvarende er det ikke nok at organet er underlagt en kontroll gjennom generell lovgivning.

I vurderingen av om interkommunale selskaper er offentligrettslige organer, er det et spørsmål om graden av innflytelse skal vurderes for hver enkelt kommune som deltar i samarbeidet, eller det offentlige sett under ett. Her taler formålet bak bestemmelsen for at det ikke er noe krav om at et organ alene har den nødvendige innflytelsen, og for at de ulike kommunene som deltar i et interkommunalt selskap kan identifiseres med hverandre.

At kontrollkriteriet innebærer en helhetsvurdering, medfører at ulike forhold som hver for seg ikke tilsier at kontrollkriteriet er oppfylt, samlet sett kan føre til at vilkåret er oppfylt. Lagmannsretten fant i en sak fra 2014 at et borettslag oppfylte kontrollkriteriet. Borettslaget var etablert av Sortland boligstiftelse som eide 61 prosent av boenhetene, og boligstiftelsen hadde sørget for å vedtektsfeste formålsbestemmelser og reguleringer som forbeholdte boenhetene til personer som boligstiftelsen var ansvarlig for å skaffe bolig til. Domstolen konkluderte med at disse forholdene samlet utgjorde at borettslaget var underlagt boligstiftelsens, og dermed et offentlig organs, kontroll.((38^LH-2014-189202))

2.1.2.3.3 Organet har et administrasjons-, ledelses- eller kontrollorgan der over halvparten av medlemmene er oppnevnt av offentlige myndigheter eller andre offentligrettslige organer

Et alternativ er at organet har et administrasjons, ledelses- eller kontrollorgan der over halvparten av medlemmene er oppnevnt av offentlige myndigheter eller andre offentligrettslige organer.

Administrasjons-, ledelses- eller kontrollorgan er selskapsorganer hvor medlemmene kan ha en reell innflytelse på virksomhetsdriften, herunder de anskaffelsene som organet foretar seg. Dette er typisk styret og generalforsamlingen i et selskap.((39^Dragsten (2013) s. 79)) Representantskapet vil også være et ledelsesorgan dersom det har en reell innflytelse på organets drift.((40^Dragsten (2013) s. 79))

Ordlyden «over halvparten» innebærer at flertallet av medlemmene må være oppnevnt av det offentlige. Vilkåret vil være oppfylt selv om det er ulike offentlige organer som utpeker de enkelte medlemmene. Vilkåret vil som regel være oppfylt der det er snakk om et organ som er eid av det offentlige, fordi eierskap normalt innebærer at man har en rett til å oppnevne selskapets styremedlemmer. Dette utgangspunktet kan imidlertid være begrenset av at aksjonæravtaler eller vedtekter begrenser innflytelsen.

2.1.3 Sammenslutninger med statlige myndigheter, fylkeskommunale og kommunale myndigheter eller offentligrettslige organer

Reglene omfatter også sammenslutninger med statlige myndigheter, fylkeskommunale og kommunale myndigheter og/eller offentligrettslige organer.((41^Jf. § 1-2 første ledd bokstav d)) Bestemmelsen er et utrykk for at anskaffelsesregelverket også gjelder der det offentlige går inn i virksomheter som på den ene siden ikke er selvstendige juridiske personer og som på den annen side ikke alene kan sees på som en lokal eller regional myndighet, eller som et offentligrettslig organ. Bestemmelsen er altså ment å omfatte samarbeids- eller organisasjonsformer som er etablert med offentlige oppdragsgiveres deltakelse, uten at det er etablert en selvstendig juridisk person. Dersom disse har gått sammen i en selvstendig juridisk person, skal organet vurderes opp mot definisjonen av offentligrettslig organ.((42^Se Steinicke og Goersmeyer (2008) s. 298))

Ordlyden i bestemmelsen fastsetter at reglene gjelder for «sammenslutninger med en eller flere oppdragsgivere».((43^Jf. § 1-2 første ledd bokstav d)) Det er ikke noe krav at sammenslutningen må bestå kun av virksomheter som blir regnet som offentlige oppdragsgivere. En sammenslutning hvor private virksomheter inngår vil også kunne være omfattet.((44^Til dette syn, se også Arrowsmith (2014) s. 368))

2.2 Hvilke anskaffelser er omfattet av anskaffelsesforskriften?

2.2.1 Hvilke typer anskaffelser er omfattet av anskaffelsesforskriften?

Lov og forskrift om offentlige anskaffelser gjelder når oppdragsgivere inngår vare-, tjeneste- eller bygge- og anleggskontrakter eller gjennomfører plan- og designkonkurranser, med en anslått verdi som er lik eller overstiger 100.000 kroner ekskl. mva.((45^Se lovens § 2 og forskriftens § 1-1))

Forskriften definerer hva som utgjør henholdsvis en varekontrakt, en tjenestekontrakt eller en bygge- og anleggskontrakt i § 4-1.

Varekontrakter er kontrakter om kjøp, avbetalingskjøp, leasing eller leie, med eller uten rett til kjøp, av varer. En varekontrakt kan inkludere monterings- og installasjonsarbeid.((46^Jf. § 4-1 bokstav b))

Tjenestekontrakter er kontrakter om utførelsen av tjenester med unntak av kontrakter som faller inn under definisjonen av en bygge- og anleggskontrakt.((47^Jf. § 4-1 bokstav c))

Bygge- og anleggskontrakter omfatter tre typer kontrakter. Dette gjelder kontrakter om:

• utførelsen eller både utførelsen og planleggingen av bygge- og anleggsarbeider i forbindelse med aktiviteter som angitt i forskriftens vedlegg 1((48^Jf. § 4-1 bokstav d nr. 1))
• utførelsen eller både utførelsen og planleggingen av et bygge- og anleggsarbeid((49^Jf. § 4-1 bokstav d nr. 2))
• utførelsen på en hvilken som helst måte av et bygge- og anleggsarbeid som oppfyller kravene som er satt av en oppdragsgiver som har avgjørende innflytelse på arbeidets art eller planlegging((50^Jf. § 4-1 bokstav d nr. 3))

Et bygge- og anleggsarbeid er definert i forskriften som resultatet av et sett av bygge- og anleggsaktiviteter som i sin helhet er tilstrekkelig til å oppfylle en økonomisk eller teknisk funksjon.((51^Jf. § 4-1 bokstav e))

En plan- og designkonkurranse er definert som en anskaffelsesprosedyre som gjør det mulig for oppdragsgiver å få utarbeidet et planleggings- eller prosjekteringsarbeid, inkludert et design, gjennom en konkurranse der juryen kårer en eller flere vinnere.((52^Jf. § 31-1 første punktum)) Hvordan plan- og designkonkurranser skal gjennomføres er regulert i forskriftens del V. Se kapittel 16 i veilederen for mer informasjon om gjennomføring av konkurranser.

Unntak fra reglene om når kontrakter er omfattet av anskaffelsesregelverket er regulert i anskaffelsesforskriften kapittel 2 og 3. Les mer om reglene om egenregi i veilederens kapittel 4.

2.2.2 Hva er en kontrakt?

2.2.2.1 Innledning

Med kontrakt menes en gjensidig bebyrdende avtale som en eller flere oppdragsgivere inngår skriftlig med en eller flere leverandører.((53^Jf. § 4-1 bokstav a)) Hvis det er en gjensidig bebyrdende avtale, vil utgangspunktet være at anskaffelsesreglene skal følges.

2.2.2.2 Kravet om gjensidig bebyrdende avtale

For at en kontrakt skal være gjensidig bebyrdende i tråd med § 4-1 bokstav a, må begge parter ha forpliktelser etter avtalen. Som gjensidig bebyrdende avtale regnes en avtale hvor hver av partene forplikter seg til å levere en ytelse mot en annen ytelse. EU-domstolen har lagt til grunn at dette også gjelder hvis vederlaget er begrenset til delvis godtgjørelse av kostnadene forbundet med ytelsen.((54^Se Sak C-606/17 IBA Molecular Italy avsnitt 29-31)) Videre er det sentralt om disse forpliktelsene er rettslig bindende slik at de kan håndheves av en domstol.((55^Se sak C-451/08 Helmut Müller avsnitt 62))

Disse forpliktelsene må være gjensidig avhengige av hverandre. For at ytelsen skal være omfattet av anskaffelsesreglene, må den innebære en direkte økonomisk fordel for oppdragsgiver.((56^Se sak C-451/08 Helmut Muller avsnitt 48-49)) En direkte økonomisk fordel trenger ikke innebære at oppdragsgiver mottar materiell eller en fysisk gjenstand, men kan for eksempel innebære bruksrettigheter. Det er heller ikke et krav om at oppdragsgiver selv er direkte mottaker av den økonomiske fordelen.((57^Se KOFA-sak 2023/119 avsnitt 27))

Oppdragsgiver må også gi leverandøren en motytelse, i form av et vederlag. I praksis vil ofte oppdragsgivers vederlag bestå i å betale en sum penger, men det kan også være andre former for økonomisk motytelser, for eksempel å gi avkall på noe en ellers ville fått, eller å gi leverandøren rett til å innsamle vederlag fra tredjeparter.((58^Se sak C-220/05 Auroux avsnitt 45 flg.)) At ytelsene står i misforhold til hverandre, utelukker ikke at det er en gjensidig bebyrdende avtale.((59^Sak C-606/17 Molecular Italy avsnitt 19)) Det avgjørende er om det faktisk foreligger en motytelse eller ikke.((60^Se eksempelvis uttalelse i KOFA-sak 2011/312 avsnitt 70, og sak C-50/14 Azienda avsnitt 52))

2.2.2.3 Kravet om skriftlighet

Det følger av forskriftens definisjon av kontrakt at kontrakten skal være skriftlig.((61^Jf. § 4-1 bokstav a)) Formålet med regelverket og alminnelige omgåelsesbetraktninger tilsier imidlertid at kravene til skriftlighet ikke skal tolkes strengt. I praksis har ikke skriftlighetskravet blitt tolket som en reell begrensning når det gjelder spørsmålet om hvilke kontrakter som er omfattet av forskriften. Dette er delvis fordi det normalt ikke vil forekomme anskaffelser som er omfattet av forskriften uten at de er nedtegnet skriftlig. Det er også fordi omgåelsesbetraktninger tilsier at dersom en oppdragsgiver skulle inngå en slik avtale muntlig, så gjelder anskaffelsesreglene likevel.((62^Se utfyllende vurdering av skriftlighetskravet i KOFAs avgjørelse av 6. november 2012 i de forente sakene 2011/112, 2011/119, 2011/207, 2012/20, 2012/21 og 2012/22, avsnitt 102 flg.))

2.2.2.4 Avgrensning mot ensidig tilskudd

Gjensidig bebyrdende kontrakter må avgrenses mot ensidig tilskudd fra oppdragsgivere, ettersom ensidige tilskudd ikke omfattes av anskaffelsesreglene.

Når grensen mellom gjensidig bebyrdende kontrakter og tilskudd skal trekkes, er det ikke avgjørende hva den konkrete transaksjonen er omtalt som, men hvorvidt det reelt foreligger en gjensidig bebyrdende avtale. For eksempel vil kontrakter som i realiteten gjennomfører et forvaltningsvedtak eller som anses som utøving av offentlig myndighet, falle utenfor.((63^Jf. Direktiv 2014/24/EU-fortalens premiss 5 og 34)) Det er flere momenter som kan være relevante i grensedragningen, og oppdragsgiver må foreta en konkret helhetsvurdering hvor disse vurderes i sammenheng.

EU-kommisjonen har i en veileder for tjenester av allmenn økonomisk interesse((64^Commission staff working document, Guide to the application of the European Unionrules on state aid, public procurement and the internal market to services of generaleconomic interest, and in particular to social services of general interest, SWD(2013) 53 final/2, s. 100-101 spørsmål 218)) angitt enkelte momenter som det kan tas hensyn til i en helhetsvurdering. Det uttales i veilederen at følgende særtrekk taler for at man har å gjøre med en gjensidig bebyrdende kontrakt:

• Formålet med kontrakten er å dekke de behovene den offentlige oppdragsgiver har definert innenfor sitt kompetanseområde.
• Tjenestens karakter og måten den skal utføres på er spesifisert i detalj av den offentlige oppdragsgiver.
• Det er kontraktsfestet et vederlag for tjenesten.
• Den offentlige oppdragsgiver tar initiativet til å finne en leverandør som kan yte tjenesten.
• Kontrakten inneholder misligholdsbeføyelser ved kontraktsbrudd, for eksempel erstatning.

2.2.2.5 Avgrensning mot gaver

Rene gaver til oppdragsgiver faller utenfor kontraktsbegrepet, da oppdragsgiver ikke yter vederlag. Hvis avtalen derimot inneholder både et gaveelement og en form for vederlag, vil det foreligge en gjensidig bebyrdende kontrakt.((66^Jf. KOFA-sak 2011/312 og KOFA-sak 2016/39)) Det må foretas en konkret vurdering for hver enkelt anskaffelse.

Et eksempel på en gave er et fond som gir et beløp til et helseforetak til innkjøp av teknisk utstyr til sykehuset. Hvis giveren har bestemt hva som skal anskaffes og fra hvem, anses dette som en gave til sykehuset, selv om sykehuset selv skal foreta anskaffelsen. Det kan imidlertid ikke utelukkes at det må gjennomføres en konkurranse der giveren for eksempel har bestemt hvilket merke som skal anskaffes for donasjonen, dersom det ikke er angitt hvilken leverandør det skal kjøpes fra og det finnes flere leverandører av dette merket. Hvis giveren har latt det være opp til oppdragsgiver å bestemme hva som skal anskaffes og fra hvem, må det gjennomføres en konkurranse i henhold til anskaffelsesreglene.

I eksempelet over må mottaker være oppmerksom på at hvis mottak av utstyret anses som en gave, kan mottak av utstyret innebære behov for service eller andre tjenester som kan være omfattet av anskaffelsesregelverket. Oppdragsgiver bør derfor vurdere dette før de mottar en gave.

2.3 Hvem er rettighetshavere etter anskaffelsesregelverket?

Det er kun virksomheter som er rettighetshavere som har rettigheter etter anskaffelsesregelverket, og følgelig kun virksomheter som er rettighetshavere som kan påberope seg disse rettighetene.

Hvilke leverandører som er rettighetshavere etter anskaffelsesforskriften reguleres i anskaffelsesloven § 3. Det deles opp i tre hovedgrupper:

• Virksomheter som er opprettet i samsvar med lovgivningen i en EØS-stat og har sitt sete, hovedadministrasjon eller hovedforetak i en slik stat.
  Dette omfatter norske virksomheter, virksomheter fra EU-stater og virksomheter fra andre EFTA-stater som er part av EØS-avtalen (Island og Liechtenstein).
  
• Virksomheter som er gitt rettigheter etter WTO-avtalen om offentlige innkjøp (GPA).
  Virksomheter fra Sveits, Canada, USA, Australia, Israel, Japan, Korea, Hongkong, Singapore, Aruba (Nederland), Taiwan, Armenia, Moldova, Montenegro, New Zealand, Storbritannia, Nord-Makedonia og Ukraina har nærmere angitte rettigheter i offentlige anskaffelser i Norge gjennom denne avtalen. 
  
  En nærmere oversikt over hvilke virksomheter som er omfattet for de bestemte landene fremgår av anneksene på WTOs nettside om GPA.
  
• Virksomheter som er gitt rettigheter etter internasjonale avtaler som Norge er forpliktet av, i det omfang som følger av avtalen.
  Dette gjelder virksomheter fra land som Norge har inngått bilaterale frihandelsavtaler med som omfatter markedstilgang for offentlige anskaffelser. Merk at rettighetene kun gjelder de virksomheter som er omfattet av den enkelte frihandelsavtale.

Se oversikt over hvilke land Norge har inngått bilaterale frihandelsavtaler med og innholdet av dem på regjeringen.no.

Dette betyr at virksomheter fra andre land enn de overnevnte, som for eksempel Kina og Russland((67^I forbindelse med Russlands invasjon av Ukraina har Norge sammen med EU innført flere sanksjoner. Det er forbudt å tildele eller fortsette gjennomføringen av offentlige kontrakter til eller med fysiske eller juridiske personer fra Russland og med annen tilknytning til Russland. Les nærmere om dette i Sanksjonsforskrift Ukraina (territoriell integritet mv.) § 8n.)) ikke er rettighetshavere etter anskaffelsesregelverket, og at oppdragsgiver følgelig ikke har plikt til å la virksomheter fra disse landene delta i konkurranse om offentlige kontrakter.

Fotnoter

¹Jf. anskaffelsesloven § 2 og forskriftens § 1-2

²Jf. § 1-2 første ledd bokstav a

³Jf. § 1-2 første ledd bokstav b

⁴Jf. § 1-2 første ledd bokstav c

⁵Jf. § 1-2 første ledd bokstav d

⁶Se sak C-323/96 Vlaamse Raad avsnitt 27

⁷Jf. § 1-2 andre ledd bokstav b og c

⁸Se § 1-2 andre ledd bokstav a

⁹Se § 1-2 andre ledd bokstav b

¹⁰Se § 1-2 andre ledd bokstav c

¹¹Sak C-44/96 Mannesmann avsnitt 32-34

¹²Se sak C-360/96 BFI Holding avsnitt 34-36, sak C-18/01 Taitotalo avsnitt 40 og sak C-567/15 LitSpecMet avsnitt 29. Se også Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementets tolkningsuttalelse av 16. september 2010.

¹³Se sak C-567//15 LitSpecMet avsnitt 29-33

¹⁴Sak C-18/01 Taitotalo avsnitt 41-45

¹⁵Goller mfl. (2017) s. 23

¹⁶Ot.prp.nr. 71 (1997-1998) punkt 7.1.3

¹⁷Sak C-44/96 Mannesmann avsnitt 24

¹⁸Se EU-domstolen sak C-44/96 Mannesmann, sak C-300/07 Oymanns og sak C-26/03 Stadt Halle

¹⁹Jf. avsnitt 48

²⁰Se sak C-360/96 BFI Holding avsnitt 43

²¹Sak C-18/01 Taitotalo avsnitt 59

²²Ot.prp.nr. 71 (1997-1998) punkt 7.1.3

²³Sak C-18/01 Taitotalo avsnitt 59

²⁴Sak C-223/99 og C-260/99 Agora Srl avsnitt 40

²⁵Se § 1-2 andre ledd bokstav b

²⁶Goller mfl. (2017) s. 25

²⁷Se § 1-2 andre bokstav c

²⁸Goller mfl. (2017) s. 25

²⁹Sak C-337/06 Bayerischer Rundfunk avsnitt 34

³⁰Til dette syn, se sak C-380/98 University of Cambridge avsnitt 21

³¹Se Dragsten (2013) s. 65, som viser til Steinicke og Groesmeyer (2008) s. 269

³²Sak C-337/06 Bayerischer Rundfunk avsnitt 33, og sak C-380/98 University of Cambridge avsnitt 32

³³Sak C-380/98 University of Cambridge avsnitt 40

³⁴Sak C-380/98 University of Cambridge avsnitt 36

³⁵Dragsten (2013) s. 80 og sak C-373/00 Adolf Truley avsnitt 69

³⁶Sak C-353/96 avsnitt 39 og 40

³⁷Til dette syn, se sak C-237/99 avsnitt 56

³⁸LH-2014-189202

³⁹Dragsten (2013) s. 79

⁴⁰Dragsten (2013) s. 79

⁴¹Jf. § 1-2 første ledd bokstav d

⁴²Se Steinicke og Goersmeyer (2008) s. 298

⁴³Jf. § 1-2 første ledd bokstav d

⁴⁴Til dette syn, se også Arrowsmith (2014) s. 368

⁴⁵Se lovens § 2 og forskriftens § 1-1

⁴⁶Jf. § 4-1 bokstav b

⁴⁷Jf. § 4-1 bokstav c

⁴⁸Jf. § 4-1 bokstav d nr. 1

⁴⁹Jf. § 4-1 bokstav d nr. 2

⁵⁰Jf. § 4-1 bokstav d nr. 3

⁵¹Jf. § 4-1 bokstav e

⁵²Jf. § 31-1 første punktum

⁵³Jf. § 4-1 bokstav a

⁵⁴Se Sak C-606/17 IBA Molecular Italy avsnitt 29-31

⁵⁵Se sak C-451/08 Helmut Müller avsnitt 62

⁵⁶Se sak C-451/08 Helmut Muller avsnitt 48-49

⁵⁷Se KOFA-sak 2023/119 avsnitt 27

⁵⁸Se sak C-220/05 Auroux avsnitt 45 flg.

⁵⁹Sak C-606/17 Molecular Italy avsnitt 19

⁶⁰Se eksempelvis uttalelse i KOFA-sak 2011/312 avsnitt 70, og sak C-50/14 Azienda avsnitt 52

⁶¹Jf. § 4-1 bokstav a

⁶²Se utfyllende vurdering av skriftlighetskravet i KOFAs avgjørelse av 6. november 2012 i de forente sakene 2011/112, 2011/119, 2011/207, 2012/20, 2012/21 og 2012/22, avsnitt 102 flg.

⁶³Jf. Direktiv 2014/24/EU-fortalens premiss 5 og 34

⁶⁴Commission staff working document, Guide to the application of the European Unionrules on state aid, public procurement and the internal market to services of generaleconomic interest, and in particular to social services of general interest, SWD(2013) 53 final/2, s. 100-101 spørsmål 218

⁶⁵Se avsnitt 31

⁶⁶Jf. KOFA-sak 2011/312 og KOFA-sak 2016/39

⁶⁷I forbindelse med Russlands invasjon av Ukraina har Norge sammen med EU innført flere sanksjoner. Det er forbudt å tildele eller fortsette gjennomføringen av offentlige kontrakter til eller med fysiske eller juridiske personer fra Russland og med annen tilknytning til Russland. Les nærmere om dette i Sanksjonsforskrift Ukraina (territoriell integritet mv.) § 8n.

I denne veilederen omtales ikke alle unntaksbestemmelsene, kun de bestemmelsene som antas å være mest relevante. For å få en full oversikt over unntaksbestemmelsene viser vi til forskriften kapittel 2.

3.1 Unntak for anskaffelser som gjelder sikkerhetsmessige forhold eller som er erklært hemmelige

3.1.1 Innledning

Anskaffelsesforskriften § 2-2 fastsetter at anskaffelsesloven og forskriften ikke gjelder for anskaffelser som kan unntas etter EØS-avtalens artikkel 123, er erklært hemmelige eller bare kan utføres under særlige sikkerhetstiltak. Regelverket gjelder heller ikke når det er nødvendig å unnta anskaffelsen for å ivareta vesentlige sikkerhetsinteresser som ikke kan ivaretas med mindre inngripende tiltak.((1^ Jf. anskaffelsesloven § 2 tredje ledd og direktiv 2014/24/EU artikkel 15 nr. 2 - 3 som er gjennomført i norsk rett i § 2-2 ))

I tillegg er anskaffelser på forsvars- og sikkerhetsområdet, som er omfattet av forskrift om forsvars- og sikkerhetsanskaffelser (FOSA), også unntatt anskaffelsesforskriften.((2^ Jf. § 2-1 første ledd bokstav b og forskrift om forsvars- og sikkerhetsanskaffelser § 1-3 første ledd)) Eksempler på anskaffelser som omfattes av FOSA er levering av forsvarsmateriell og gradert materiell, samt bygge- og anleggsarbeider og tjenester til spesifikke forsvarsmål.((3^Jf. forskrift om forsvars- og sikkerhetsanskaffelser § 1-3 første ledd og direktiv 2014/24/EU artikkel 15 nr.1))

3.1.2 Bestemmelsens formål

Formålet med bestemmelsen er å verne anskaffelser som gjelder viktige forsvars- og sikkerhetsinteresser. I slike tilfeller vil oppdragsgiver kunne ha behov for å unnta gjennomføringen av anskaffelsen fra kunngjøring, eller gjennomføre anskaffelsen uten å ivareta kravene i anskaffelsesloven § 4 om blant annet konkurranse og likebehandling.((4^ Dragsten (2020) s. 148 ))

Oppdragsgiver har mulighet til å unnta anskaffelser fra forskriften dersom dette gjøres for å ivareta vesentlige sikkerhetsinteresser. Bakgrunnen for unntaket er at åpen konkurranse kan utgjøre en reell risiko for statens sikkerhetsinteresser, dersom sensitiv informasjon deles med uvedkommende. Unntaksbestemmelsen skal imidlertid tolkes strengt.((5^ Sak C-601/21 kommisjonen mot Polen avsnitt 81 og 110 ))

3.1.3 EØS-avtalen artikkel 123

Anskaffelsesloven og forskriften gjelder ikke for anskaffelser som oppdragsgiver kan unnta etter EØS-avtalen artikkel 123,((6^ Jf. § 2-2 første ledd bokstav a)) som sier at en oppdragsgiver kan unnta anskaffelser:

• som den anser nødvendig for å hindre spredning av opplysninger som er i strid med dens vesentlige sikkerhetsinteresser;((7^Artikkel 123 bokstav a))
• som angår produksjon av eller handel med våpen, ammunisjon og krigsmateriell eller andre varer som er uunnværlige for forsvarsformål, eller forskning, utvikling eller produksjon som er uunnværlig for forsvarsformål, såfremt disse tiltak ikke endrer konkurransevilkårene for varer som ikke er bestemt for direkte militære formål;((8^Artikkel 123 bokstav b))
• som den anser vesentlig for sin sikkerhet i tilfelle av alvorlig indre uro som truer den offentlige orden, i krigstid eller ved alvorlig internasjonal spenning som innebærer en fare for krig, eller for å oppfylle forpliktelser den har påtatt seg med sikte på å opprettholde fred og internasjonal sikkerhet((9^Artikkel 123 bokstav c))

Første punkt retter seg mot anskaffelser innen informasjonssikkerhet, mens andre punkt retter seg mot militære forhold, og tredje punkt mot forsyningssikkerhet.((10^Nærings- og fiskeridepartementets veileder om ivaretakelse av sikkerhet i offentlige anskaffelser punkt 4.2)) Første og tredje punkt kan i teorien omfatte anskaffelser innen både militær og sivil sektor, mens andre punkt er et rent forsvarsspesifikt unntak.((11^Forsvarsdepartementets veileder til forskrift om forsvars- og sikkerhetsanskaffelser punkt 7.2.1))

Oppdragsgiver har et visst skjønn til å vurdere egne sikkerhetsinteresser og definere hvilke tiltak som er egnet til å beskytte disse, men terskelen for å unnta anskaffelser fra kunngjøring etter artikkel 123 er imidlertid høy. Unntaket må være proporsjonalt, som innebærer at mindre inngripende tiltak må vurderes før unntak.((12^Nærings- og fiskeridepartementets veileder om ivaretakelse av sikkerhet i offentlige anskaffelser punkt 4.2))

3.1.4 Anskaffelser som er erklært hemmelige eller bare kan utføres under særlige sikkerhetstiltak

Anskaffelsesloven og forskriften gjelder heller ikke for anskaffelser som er erklært hemmelige eller bare kan utføres under særlige sikkerhetstiltak i henhold til lov, forskrift eller forvaltningsvedtak, og de aktuelle vesentlige interessene ikke kan sikres gjennom mindre inngripende tiltak.((13^Jf. § 2-2 første ledd bokstav b))

Merk at mange av anskaffelsene på sikkerhetsområdet reguleres av forskrift om forsvars- og sikkerhetsanskaffelser. Anskaffelser som omfattes av FOSAs virkeområde skal følge både anskaffelsesloven og FOSA.((14^ Punkt 4.3 i Nærings- og fiskeridepartementets veileder om ivaretakelse av sikkerhet i offentlige anskaffelser)) I tillegg følger det krav til hvordan oppdragsgivere og leverandører skal ivareta sikkerhet i anskaffelser av lov om nasjonal sikkerhet, inkludert tilhørende forskrifter. En anskaffelse kan dermed være underlagt både anskaffelsesregelverket og sikkerhetsloven.((15^Punkt 2.1 i Nærings- og fiskeridepartementets veileder om ivaretakelse av sikkerhet i offentlige anskaffelser))

Anvendelsesområdet for unntak etter bokstav b i forskriften, er i praksis snevert, og skal som de andre unntaksbestemmelsene tolkes strengt. Det er oppdragsgiver som har bevisbyrden for at unntaksbestemmelsen kan anvendes.((16^ Punkt 4.3 i Nærings- og fiskeridepartementets veileder om ivaretakelse av sikkerhet i offentlige anskaffelser og sak C-187/16 Kommisjonen mot Østerrike avsnitt 77-78))

Unntaket om anskaffelser som er erklært hemmelige, viser til anskaffelser som er sikkerhetsgradert på nivå «hemmelig» eller over, og har et svært snevert anvendelsesområde i praksis. For nærmere informasjon om anskaffelser som er erklært hemmelige, se Nærings- og fiskeridepartementets veileder om ivaretakelse av sikkerhet i offentlige anskaffelser, punkt 4.3.

Unntaket om særlige sikkerhetstiltak kan for eksempel omfatte anskaffelser som er gitt et lavere graderingsnivå enn «hemmelig», eller tilfeller hvor det bare er deler av anskaffelsen som har blitt gitt en gradering.((17^ Arrowsmith (2018) s. 200 )) Det særlige sikkerhetstiltaket må uansett være hjemlet i lov, forskrift eller forvaltningsvedtak. Den aktuelle loven, forskriften eller forvaltningsvedtaket må være forholdsmessig.((18^ KOFA-sak 2019/426 avsnitt 46)) For nærmere informasjon om anskaffelser knyttet til særlige sikkerhetstiltak, se Nærings- og fiskeridepartementets veileder om ivaretakelse av sikkerhet i offentlige anskaffelser, punkt 4.3.

Unntaksbestemmelsene kommer kun til anvendelse dersom de aktuelle vesentlige interessene ikke kan sikres gjennom mindre inngripende tiltak. Dersom sikkerhetshensyn kan ivaretas i tilstrekkelig grad på annen måte enn å unnta anskaffelsen fra forskriften, kan anskaffelsen ikke unntas.((19^ Dragsten (2020) s. 151 ))

3.1.5 Anskaffelser som kan unntas for å ivareta vesentlige sikkerhetsinteresser

Anskaffelsesloven og forskriften gjelder ikke dersom anvendelsen av disse vil forhindre oppdragsgiveren fra å ivareta vesentlige sikkerhetsinteresser.

Dette unntaket gjelder trolig de samme typetilfellene som er listet opp under bokstav b, men det stilles her ikke krav til at tiltakene er hjemlet i lov, forskrift eller forvaltningsvedtak.((20^ Punkt 4.3 i Nærings- og fiskeridepartementets veileder om ivaretakelse av sikkerhet i offentlige anskaffelser )) Det er oppdragsgivers ansvar å dokumentere at vilkårene for unntak er oppfylt.((21^ KOFA-sak 2019/426 avsnitt 50 ))

Også her stilles det krav til at unntaket er forholdsmessig, som innebærer at oppdragsgiver er nødt til å vurdere mindre inngripende tiltak enn å unnta anskaffelsen fra regelverket, dersom dette er tilstrekkelig.((22^ Jf. § 2-2 andre ledd )) Slike tiltak kan for eksempel være «pålegg om taushetsplikt og eventuelle krav om sikkerhetsklarering, adgangsklarering og/eller inngåelse av en sikkerhetsavtale med leverandørene».((23^ KOFA-sak 2019/426 avsnitt 52)) Oppdragsgiver må redegjøre for at slike mindre inngripende tiltak vil være utilstrekkelige for å ivareta de aktuelle sikkerhetsinteressene, for at unntak skal være tillatt.((24^ KOFA-sak 2019/426 avsnitt 52))

3.1.6 Videre veiledning

For nærmere informasjon om sikkerhetsloven og offentlige anskaffelser, se anskaffelser.no.

Les mer om sammenhengen mellom sikkerhetsloven og anskaffelsesregelverket, og de mest sentrale unntaksbestemmelsene for anskaffelser på sikkerhetsområdet i Nærings- og fiskeridepartementets veileder om ivaretakelse av sikkerhet i offentlige anskaffelser fra 2019. Det kan ha kommet praksis på enkelte områder som ikke er tatt hensyn til ved utformingen av veiledningen, og noen av lenkene det vises til er utdaterte. På andre områder er veilederen fremdeles relevant.

Les mer om de krav som stilles til anskaffelser etter sikkerhetsloven i Nasjonal sikkerhetsmyndighets Nasjonal sikkerhetsmyndighets veileder for ivaretakelse av sikkerhet i anskaffelser fra 2025.

Les mer om forsvars- og sikkerhetsanskaffelser i Forsvarsdepartementets veileder til forskrift om forsvars- og sikkerhetsanskaffelser fra 2019.

3.2 Unntak for tjenestekontrakter som inngås på grunnlag av en enerett

3.2.1 Innledning

Forskriftens § 2-3 fastsetter at anskaffelsesloven og forskriften ikke gjelder dersom oppdragsgiver inngår en tjenestekontrakt med en annen oppdragsgiver som har enerett til å utføre den aktuelle tjenesten. Unntaket forutsetter at eneretten må være tildelt ved lov, forskrift eller kunngjort forvaltningsvedtak og at den er forenlig med EØS-avtalen.

Unntaket medfører at disse anskaffelsene faller utenfor anskaffelsesloven og -forskriftens virkeområde, selv om de gjelder en oppdragsgiver og en anskaffelsestype som normalt ville vært omfattet av regelverket.

Følgende vilkår må være oppfylt for at unntaket kommer til anvendelse:

• anskaffelsen må gjelde en tjenestekontrakt((25^Se definisjon av tjenestekontrakt i § 4-1 bokstav c))
• oppdragsgiveren som tildeles kontrakten, må selv være en offentlig oppdragsgiver((26^Jf. § 1-2))
• oppdragsgiveren som tildeles kontrakten må ha fått tildelt eneretten gjennom lov, forskrift eller kunngjort forvaltningsvedtak
• tildelingen må være forenlig med EØS-avtalen

Unntaket om enerett kan ikke benyttes til å omgå anskaffelsesregelverket. Utgangspunktet er at anskaffelser må følge anskaffelsesregelverket, og anskaffelser kan følgelig bare unntas fra regelverket dersom det foreligger en lovlig tildeling av enerett. Unntaksmuligheten skal tolkes snevert.((27^ Steinicke & Groesmeyer (2008) s. 668 )) For nærmere informasjon om lovlig tildeling av enerett, se punkt 3.2.5 under.

3.2.2 Unntakets formål

Formålet med bestemmelsen er å tilrettelegge for at kravene til konkurranse kan settes til side for tjenester av allmenn interesse, fordi særlige behov tilsier at en offentlig oppdragsgiver bør ivareta disse oppgavene.((29^ Thue og Buan (2018) note 22 ))

Enerettsunntaket innebærer å tillate direkte anskaffelser i situasjoner hvor enerett allerede er lovlig etablert. Det vil være lite ressurseffektivt dersom anskaffelsesregelverket benyttes når det er truffet lovlig vedtak om enerett, som forbeholder utførselen av visse definerte tjenester til én aktør.((30^ Dragsten (2020) s. 152 ))

3.2.3 Anskaffelsen må gjelde en tjenestekontrakt

Tjenestekontrakter er kontrakter om utførelsen av tjenester med unntak av kontrakter som faller inn under definisjonen av en bygge- og anleggskontrakt.

For nærmere informasjon om bygge- og anleggskontrakter, se punkt 2.2.1.

3.2.4 Krav om offentlig oppdragsgiver

Oppdragsgiveren som tildeles kontrakten, må selv være en oppdragsgiver etter forskriften.

Følgende aktører regnes som oppdragsgivere etter forskriften:

• statlige myndigheter
• fylkeskommunale og kommunale myndigheter
• offentligrettslige organer
• sammenslutninger med disse virksomhetene

For nærmere informasjon om hvem som regnes som oppdragsgivere, se punkt 2.1.

3.2.5 Enerett tildelt gjennom lov, forskrift eller kunngjort forvaltningsvedtak

For at unntaket skal komme til anvendelse, må den som tildeles kontrakten ha enerett, det vil si en eksklusiv rett til å utføre den tjenesten kontrakten omhandler. Dette innebærer at oppdragsgiveren i utgangspunktet skal få dekket hele sitt behov for den aktuelle tjenesten gjennom leverandøren som har enerett. Unntaket gjelder dermed kun for tjenester leverandøren har enerett på å utføre. Dette betyr at dersom leverandøren også tilbyr andre tjenester som oppdragsgiver ønsker å benytte seg av, må anskaffelse av disse utlyses på vanlig måte etter anskaffelsesregelverket.((31^ Dragsten (2020) s. 152-153 og sak C-220/06 Correos, avsnitt 80 flg. Saken henviser til artikkel 6 i det tidligere Rådsdirektivet 92/50/EØF om samordning av fremgangsmåtene ved tildeling av offentlige tjenestekontrakter. )) Eneretten må foreligge før kontraktstildelingen.((32^ KOFA-sak 2008/7 avsnitt 77))

Eksempler på tildelte eneretter omtalt i KOFA-praksis er eneretter innen avfallshåndtering,((33^ KOFA-sak 2012/160 og 2011/126. Merk at næringsavfall ikke omfattes, jf. brev av 15. mars 2024 fra Klima- og miljødepartementet til alle norske kommuner.)) behandling av våtorganisk avfall og kloakkslam,((34^ KOFA-sak 2008/7)) nettleie((35^ KOFA-sak 2024/425 avsnitt 26)) og drosjetransport((36^ KOFA-sak 2021/369. Merk at saken ikke omhandler unntak etter § 2-3 da enerett skulle tildeles en privat part.)) i kommunene.

For at unntaket skal komme til anvendelse, må eneretten være tildelt gjennom lov, forskrift eller kunngjort forvaltningsvedtak, av et kompetent organ. Hva som er et kompetent organ for tildeling av enerett i den konkrete sak, må vurderes etter alminnelige kompetanseregler.((38^ Dragsten (2020) s. 153 )) Det må ses hen til hvem som har den forvaltningsrettslige myndigheten til å fatte vedtak for det aktuelle organet.((39^Thue og Buan (2018) note 23)) Eksempelvis vil kommunestyret være den korrekte forvaltningsmessige myndigheten til å fatte vedtak om tildeling av enerett, for kommunen.((40^Jf. kommuneloven § 5-3 andre ledd))

At det foreligger en faktisk monopolsituasjon, er ikke tilstrekkelig for å anvende unntaket. Tildelingsvedtaket må være klart og tydelig avgrenset hva gjelder hvilke tjenester eneretten skal gjelde. Eneretten må også være kunngjort på egnet måte. Det er dermed ikke tilstrekkelig at tildelingen av eneretten kun er nedfelt i interne dokumenter mellom partene. Tildelingen av eneretten må offentliggjøres, gjennom en kunngjøring på et egnet sted – for eksempel på oppdragsgivers nettside.((41^ Dragsten (2020) s. 154))   

3.2.6 Eneretten må være forenlig med EØS-avtalen

Enerettstildelingen må være forenelig med EØS-avtalen. Hovedformålet med EØS-avtalen er fri bevegelighet av varer, tjenester, kapital og personer.((42^ EØS-avtalen artikkel 1 nr. 2)) Ettersom en tildeling av en enerett er en begrensning av dette formålet, skal det være høy terskel for å tildele eneretter.((43^ KOFA-sak 2011/126 avsnitt 39))

Dersom en enerett skal tildeles, stilles det krav om:

• at tildelingen av enerett er begrunnet i et tvingende allment hensyn
• at tildelingen av enerett er egnet til å oppnå dette hensynet
• at hensynet ikke kan ivaretas med mindre inngripende midler((44^Sak C-243/01 Gambelli avsnitt 64-65))

Det er opp til oppdragsgiver å sannsynliggjøre at vilkårene er oppfylt.((45^ HR-2007-01144-A Norsk Tipping AS avsnitt 76 ))

Det offentlige har et visst handlingsrom når det skal vurderes hvilke oppgaver som regnes som egnet til å ivaretas gjennom tildeling av enerett, og hvordan offentlige virksomheter organiseres.((46^ KOFA-sak 2012/157 avsnitt 84, jf. Steinicke & Groesmeyer (2008) s. 669 )) Det er heller ikke avgjørende at det også kan finnes et privat marked for tjenesten, ved tildeling av en enerett.((47^ KOFA-sak 2011/126 avsnitt 42))

3.2.3.1 Tvingende allmenne hensyn

EU-domstolen har i sin praksis anerkjent eksempelvis beskyttelse av miljøet og forbrukere, samt hensynet til offentlig orden, sikkerhet, offentlig sunnhet og folkehelse, som allmenne hensyn som kan begrunne begrensninger i adgangen til fri bevegelse av tjenester.((48^ Dragsten (2020) s. 155, jf. EØS-avtalen artikkel 33 jf. artikkel 39 og sak C-360/96 Arnhem avsnitt 52))

3.2.3.2 Forholdsmessighet ved tildelingen

For at tildelingen av en enerett skal være forenlig med EØS-avtalen, stilles det også krav om at tildelingen er egnet for å oppnå et eller flere allmenne hensyn. Dette innebærer at tildelingen må være egnet til å sikre virkeliggjørelsen av de relevante allmenne hensynene, i den forstand at tildelingen på en sammenhengende og systematisk måte medvirker til å oppnå for eksempel hensynet til miljø eller helse.((51^ Sak C-243/01 Gambelli avsnitt 67))

I tillegg til dette, må tildelingen være forholdsmessig på en slik måte at mindre inngripende tiltak ikke vil være egnet til å ivareta disse hensynene. Ved vurderingen av om en tildeling av enerett er tillatt, må alternative tiltak til enerett vurderes opp mot de allmenne hensynene som taler for enerett.((52^ Thue og Buan (2018) note 24)) Reglene om tildeling av enerett skal tolkes strengt, siden dette innebærer en restriksjon av den frie adgangen til å tilby tjenester.((53^ KOFA-sak 2011/126 avsnitt 39))

3.3 Unntak for erverv eller leie av fast eiendom

3.3.1 Innledning

Paragraf 2-4 bokstav a fastsetter at anskaffelsesloven og forskriften ikke gjelder for kontrakter om erverv eller leie av jord, eksisterende bygninger eller annen fast eiendom, eller om rettigheter til slik eiendom.

Unntaket medfører at disse anskaffelsene faller utenfor anskaffelsesloven og -forskriftens virkeområde.

Dette kan eksempelvis gjelde leie av eksisterende kontor- og produksjonslokaler, samt festekontrakter. Unntaket fra anskaffelsesregelverket gjelder selve ervervet eller leien av den faste eiendommen, og rettigheter knyttet til denne. Tilknyttede tjenester til anskaffelsen, som for eksempel megleroppdrag og finansielle tjenester, er ikke unntatt anskaffelsesregelverket. En anskaffelse av slike tjenester må derfor følge anskaffelsesregelverket, med mindre de kan unntas ved bruk av en annen hjemmel.((54^ Dragsten (2020) s. 157))

3.3.2 Unntakets formål

Formålet med bestemmelsen er å unnta kontrakter som har særegne egenskaper som gjør at anskaffelsesregelverket ikke er egnet til å regulere dem.((55^Direktiv 2004/18/EF fortalen premiss 24)) Kontrakter som gjelder fast eiendom karakteriseres ved at det er en geografisk avhengighet, og et allerede etablert lokalt marked. Dermed har ikke anskaffelsen noen grensekryssende interesse.((56^ Dragsten (2020) s. 157 )) Prinsippene om fri bevegelighet av varer, tjenester, kapital og personer i EØS-avtalen får derfor ikke anvendelse.

3.3.3 Hvilke tilfeller omfattes av unntaksbestemmelsen?

Etter bestemmelsens tittel, gjelder unntakene for tjenestekontrakter. Tjenestekontrakter er kontrakter om utførelsen av tjenester, med unntak av kontrakter som faller inn under definisjonen av en bygge- og anleggskontrakt.((57^ Jf. definisjonen i § 4-1 bokstav c og d )) Hvilke kontrakter som faller inn under denne definisjonen er omtalt i veilederens punkt 2.2.1.

3.3.3.1 Leie og bygge- og anleggsaktiviteter

Erverv eller leie av jord, annen fast eiendom og rettigheter til slik eiendom, utgjør klare unntak fra anskaffelsesregelverket.

Det kan derimot oppstå tvil knyttet til hva som ligger i bestemmelsens begrep eksisterende bygninger. Etter ordlyden er det klart at bygg som allerede er oppført, vil omfattes av unntaket. Nybygg og bygg som tilpasses oppdragsgiver gjennom byggearbeider, vil etter ordlyden ikke omfattes av unntaket. Gjennom praksis fra EU-domstolen og KOFA, er imidlertid bestemmelsen tolket utvidende, slik at også leie- og kjøpekontrakter som gjelder ikke-eksisterende bygg eller bygg med tilpasningsbehov i visse situasjoner kan omfattes av unntaket, såfremt kontrakten ikke reelt sett er å anse som en bygge- og anleggskontrakt.

Unntaket kommer på spissen når det foreligger en blandet kontrakt, som omfatter både leietjenester og bygge- og anleggsaktiviteter. I slike tilfeller må det foretas en helhetsvurdering hvor det vurderes hva som er kontraktens hovedformål. Hvorvidt arbeidet er påbegynt ved kontraktinngåelsen, er et relevant moment ved vurderingen av hva som er kontraktens hovedformål, og følgelig om det er snakk om en bygge- og anleggskontrakt. Dersom oppdragsgiver har hatt avgjørende innflytelse på byggearbeidets art eller planlegging, taler dette for at kontrakten er en bygge- og anleggskontrakt i stedet for en tjenestekontrakt, og at den dermed ikke kan unntas fra anskaffelsesregelverket.((58^ Se blant annet sak C-213/13 Impresa Pizzarotti og sak C-537/19 Wiener Wohnen))

Praksisen fra EU gjengitt over indikerer at leie av vanlige lokaler, for eksempel kontorlokaler, i en del tilfeller vil kunne unntas fra anskaffelsesregelverket etter § 2-4 bokstav a. I saker som gjelder leieavtaler inngått av virksomheter med mer spesifikke behov knyttet til bygningsmassen, må det imidlertid vurderes konkret om kontrakten i realiteten utgjør en bygge- og anleggskontrakt.((72^Se f.eks. KOFA-sak 2024/1784 som gjaldt leie av lokaler til en brannstasjon. Konklusjonen her ble at det var en leiekontrakt.)) Det utslagsgivende vil i alle tilfeller være om oppdragsgiver har utøvd avgjørende innflytelse på bygge- og anleggsarbeidet. Tilsvarende vil gjelde ved kontrakter om kjøp av fast eiendom.((73^Se KOFA-sak 2025/1433 avsnitt 33))

I tråd med praksisen fra EU-domstolen gjengitt over, vektlegges det i KOFA-praksis hvorvidt saken gjelder en kontrakt hvor oppdragsgiver har mange særegne behov knyttet til bygningsmassen. Dersom disse behovene vil kunne føre til at andre fremtidige leietakere utestenges fra å leie lokalene, vil dette tilsi at det i stedet er snakk om en bygge- og anleggskontrakt, som ikke kan unntas fra anskaffelsesregelverket.

3.3.3.2 Leie og tilknyttede tjenester

Kontrakter som omfatter både leie av lokaler og andre tjenester som ikke er omfattet av unntaket, skal i utgangspunktet følge anskaffelsesregelverket, jf. punkt 3.4.1.1. I rettspraksis ((80^ Jf. TGJOV-2014-186866. Avgjørelsen er kun tilgjengelig på Lovdata Pro. Dommen gjelder en anskaffelse som er inngått etter den forrige forskriften om offentlige anskaffelser (jf. § 1-3 andre ledd bokstav b), men unntaket er tilnærmet likt det nåværende unntaket.)) og KOFA-praksis ((81^ Jf. KOFA-sak 2009/230. Saken gjelder en anskaffelse som er inngått etter den forrige forskriften om offentlige anskaffelser (jf. § 1-3 andre ledd bokstav b), men unntaket er tilnærmet likt det nåværende unntaket. )) er det imidlertid åpnet for at tjenester som er uløselig knyttet til leien av lokaler også kan unntas fra anskaffelsesreglene slik at hele kontrakten faller inn under unntaket. I vurderingen av en anskaffelse som omfatter både tjenester som faller innenfor unntaket og tjenester som faller utenfor unntaket, må det vurderes hva som er avtalens hovedformål og om det foreligger noen grenseoverskridende elementer som tilsier at kontrakten skal være gjenstand for kunngjort konkurranse.((82^ Jf. TGJOV-2014-186866. Avgjørelsen er kun tilgjengelig på Lovdata Pro.))  

3.4 Unntak for utøvelse av offentlig myndighet

3.4.1 Innledning

Kontrakter om tjenester som innebærer utøvelse av offentlig myndighet er unntatt reglene i anskaffelsesloven og -forskriften.((83^ Jf. § 2-4 bokstav h)) Bakgrunnen for dette unntaket er at anskaffelsesregelverket ikke egner seg for å regulere oppgaver som knytter seg til offentlig myndighetsutøvelse, da disse er vanskelig eller umulig å gjøre om til varer og tjenester som kan omsettes i markedet.((84^ Dragsten (2020) s. 163 og FADs veileder til reglene om offentlige anskaffelser s. 26 ))

Bestemmelsen er en kodifisering av EU-domstolens praksis.((85^ At tjenesteytelser som omfattes av unntaket for utøvelse av offentlig myndighet er unntatt fra anvendelsesområdet til anskaffelsesdirektivet 2004 ble slått fast i sak C-160/08 Kommisjonen mot Tyskland avsnitt 73 og 74. Se bl.a. Dragsten (2020) s. 164 og høringsbrev 12/689 fra FAD kapittel 2.))((86^ Merk at den tilsvarende bestemmelsen i anskaffelsesdirektivet artikkel 10 bokstav d underpunkt v unntar kontrakter om juridiske tjenester som er knyttet til utøvelse av offentlig myndighet. Til forskjell fra bestemmelsen i § 2-4 bokstav h unntar altså ikke direktivbestemmelsen andre kontrakter om offentlig myndighetsutøvelse. At tjenesteytelser som omfattes av unntaket for offentlig myndighetsutøvelse er unntatt anskaffelsesreglene også i EU fremgår av bakgrunnsretten, jf. sak C-160/08 Kommisjonen mot Tyskland avsnitt 73 og 74. ))

3.4.2 Hvilke tjenestekontrakter omfattes av unntaket

Unntaket innebærer at tjenester som innebærer offentlig myndighetsutøvelse som er unntatt EØS-avtalen etter artikkel 39, jf. artikkel 32, ikke er omfattet av anskaffelsesregelverket.

Om unntaket kommer til anvendelse eller ikke må vurderes konkret for den aktuelle anskaffelsen. Det er lagt til grunn i EU-domstolens praksis at unntaket skal tolkes strengt.((87^ Se sak C-160/08 Kommisjonen mot Tyskland avsnitt 76))

3.4.3.1 Nærmere henvisning til EØS-avtalen

Gjennom EØS-avtalen er Norge integrert i EUs indre marked. Hovedregelen i det indre marked er at det skal være fri bevegelighet av varer, tjenester, personer og kapital innenfor landene som er tilsluttet EØS-avtalen (prinsippet om «de fire friheter»).((88^Norge i det indre marked - regjeringen.no Hva EØS-avtalen omfatter - regjeringen.no)) 

Av EØS-avtalen artikkel 39, jf. artikkel 32 fremgår det et unntak fra denne hovedregelen. Artikkel 32 unntar «virksomhet som for en avtalepart innebærer, om enn bare leilighetsvis,((89^ Betyr «i enkelte tilfeller» eller «av og til». Se for øvrig ordene som brukes i ulike språkversjoner av den tilsvarende bestemmelsen i TEUV artikkel 51: occasionally (engelsk), tillfälligt (svensk), lejlighedsvis (dansk), og zeitweise (tysk).)) utøvelse av offentlig myndighet» fra etableringsretten. Av artikkel 39 fremgår det at unntaksbestemmelsen i artikkel 32 skal gjelde tilsvarende for kapittel 3 om tjenester.  Bakgrunnen for disse unntakene fra fri bevegelighet er at reglene om etableringsrett og fri bevegelighet av tjenesteytelser ikke skal påvirke statenes rett til å utøve og regulere kjernen i deres egen myndighetsutøvelse.((90^ Se KOFA-sak 2010/364 avsnitt 80))

Dette vil si at unntaket i § 2-4 bokstav h gjelder kontrakter om tjenester som innebærer myndighetsutøvelse for den ene parten, selv om kontrakten bare i enkelte tilfeller [leilighetsvis] innebærer myndighetsutøvelse. Altså foreligger det ikke et krav om at den offentlige myndighetsutøvelsen er konstant.((91^ I sak 2/74 Reyners side 639 uttalte daværende EF-domstolen at en virksomhet som bare «leilighetsvis» utfører offentlig myndighetsutøvelse er omfattet av unntaket for etableringsretten dersom den delen som innebærer offentlig myndighetsutøvelse ikke kan holdes atskilt fra resten.))

3.4.3.2 Vurderingen av offentlig myndighetsutøvelse

Hva som ligger i begrepet offentlig myndighetsutøvelse, må tolkes i tråd med hvordan begrepet forstås i EØS-retten. Hvordan begrepet benyttes i nasjonal lovgivning ellers vil dermed ikke kunne bidra til å tolke innholdet av begrepet.((92^ Se NFDs tolkningsuttalelse 18/8426-2 fra 2015 punkt 2.2))

EU-domstolen har i flere saker fremhevet at unntaket kun omfatter virksomhet som direkte og særlig er forbundet med utøvelse av offentlig myndighet.((93^ Se sak 2/74 Reynersavsnitt 45, fulgt opp i sak C-3/88 Kommisjonen mot Italia avsnitt 13 )) Det er også lagt til grunn at offentlig myndighetsutøvelse ikke omfatter aktiviteter som ikke innebærer beslutningskompetanse, håndhevelseskompetanse eller tvangsbeføyelser.((94^ Se generaladvokat Medinas uttalelse i sak C-436/20 ASADE avsnitt 61, hvor rettspraksis i tilknytning begrepet ble gjennomgått )) Begrepet omfatter dermed ikke virksomhet som har en veiledende og forberedende funksjon til offentlig myndighetsutøvelse som skal gjennomføres på et senere tidspunkt.((95^ Se bl.a. sak C-47/08 Kommisjonen mot Belgia avsnitt 86 og sak C-42/92 Thijssenavsnitt 20 flg. ))

I tillegg vil ikke myndighet som alle kan utføre omfattes av unntaket.((96^ Se sak C-114/97 Kommisjonen mot Spania avsnitt 37)) For eksempel vil vektere som gjennomfører ulike oppgaver som vakthold, adgangskontroll, og overvåking ikke regnes som å utøve offentlig myndighet. Dette er fordi vektere ikke har lov til å bruke tvang eller fysisk makt utover den adgangen alminnelige borgere har til å gjøre dette.((97^ Jf. vaktvirksomhetsloven § 12))

Utgangspunktet for vurderingen er virksomhetens art. Det er ikke relevant om virksomheten har en særlig status nasjonalt.((98^ Se NFDs tolkningsuttalelse 18/8426-2 fra 2015 punkt 2.2, med videre henvisning til sak C-47/08 Kommisjonen mot Belgia avsnitt 116 )) På samme vis vil det ikke være avgjørende for vurderingen om det er en offentlig eller en privat aktør som utøver myndigheten. Dermed vil et privat selskap som utøver offentlig myndighet på vegne av staten, for eksempel gjennom å utferdige pålegg, gi bruksforbud og lignende, kunne regnes som å gjennomføre denne typen myndighet hvis vilkårene for øvrig er oppfylt.

3.4.3 Særlig utøving av tvang

Tjenester som tilbys i forbindelse med offentlige maktutøvelse i form av påbud og tvangsvedtak vil typisk være tjenester som faller innunder denne unntaksbestemmelsen. I helse- og sosialsektoren vil man for eksempel finne flere typer myndighetsutøvelse med disse trekkene, for eksempel ved tvunget psykisk helsevern, rusomsorg og barnevern.((99^ Dragsten (2020) side 165))

NFD har i en tolkningsuttalelse lagt til grunn at mye taler for at også frivillig plassering i barnevernsinstitusjoner, omsorgssentre for mindreårige og plassering i fosterhjem vil omfattes av unntaket for offentlig myndighetsutøvelse.((100^ Se NFDs tolkningsuttalelse 18/8426-2 fra 2015 punkt 3 til 5. Merk at uttalelsen ble gitt før unntaket ble tatt inn i daværende anskaffelsesforskrift. Vurderingene baseres derfor på EU-domstolens praksis.))

3.5 Unntak for kontrakter om forsikrings- og utviklingstjenester

3.5.1 Innledning

Anskaffelsesforskriften § 2-5 fastsetter at anskaffelsesloven og anskaffelsesforskriften som hovedregel ikke gjelder for kontrakter om forsknings- og utviklingstjenester (FoU).((104^ Jf. § 2-5 første ledd))

Anskaffelsesloven og forskriften gjelder imidlertid for FoU-kontrakter som er omfattet av visse CPV-koder dersom to vilkår er oppfylt:((105^ Jf. § 2-5 andre ledd))

• utbyttet tilfaller oppdragsgiveren fullt ut til bruk i sin virksomhet og
• oppdragsgiveren betaler fullt ut for tjenesten.

Begge vilkårene må være oppfylt for at anskaffelsesloven og forskriften skal komme til anvendelse.((106^ Paragraf 2-5 gjennomfører direktiv 2014/24/EU (anskaffelsesdirektivet) artikkel 14))

Listen med CPV-koder er angitt i § 2-5 andre ledd og dekker i realiteten de fleste anskaffelser av forsknings- og utviklingstjenester. Listen over CPV-koder er omtalt i punkt 3.5.3.

Bakgrunnen for at de angitte FoU-kontraktene unntas anskaffelsesregelverket er at slike kontrakter ofte krever et tett samarbeid mellom oppdragsgiver og leverandør, som har mer til felles med et partnerskap eller en felles investering enn et tradisjonelt forhold mellom kjøper og tilbyder.((107^ Jf. departementets veileder til tidligere forskrift (2006) punkt. 2.2.2))

FoU-anskaffelser blir ofte omtalt som før-kommersielle anskaffelser,((108^ Før-kommersielle anskaffelser | Anskaffelser.no)) men dette begrepet viser kun til en standardisert metode for FoU-anskaffelser.

3.5.2 Hva er en forsknings- og utviklingstjeneste?

For at et forsknings- og utviklingsoppdrag skal være unntatt anskaffelsesregelverket må kontrakten etter sin art være en forsknings- og utviklingstjeneste.((109^ KOFA-sak 2004/206 avsnitt 28 )) Annet forsknings- eller utviklingsarbeid som faller utenfor definisjonen av en tjenestekontrakt, som for eksempel bygge- og anleggsarbeider, omfattes ikke av unntaksbestemmelsen. Videre er bestemmelsen et unntak, og må derfor tolkes snevert.((110^ KOFA-sak 2004/206 avsnitt 28)) Det er oppdragsgiver som har bevisbyrden for at unntaket er oppfylt.

Anskaffelsesforskriften inneholder ikke en definisjon av forsknings- og utviklingstjenester. I følge KOFA-praksis((111^ KOFA-praksis om FoU-unntaket bygger på eldre fortolkningsuttalelser fra daværende Nærings- og handelsdepartementet, herunder departements tolkningsuttalelser av 7. januar 2002 og av 11. juli 2003 )) er det sentrale om kontrakten har til hensikt å fremskaffe ny kunnskap, eller utvikle og videreutvikle nye løsninger.((112^ Se KOFA-sak 2017/43 avsnitt 36, jf. Nærings- og handelsdepartementet fortolkningsuttalelse av 11. juli 2003, og KOFA-sak 2020/172 avsnitt 25.)) Videre må kontrakten frembringe noe som ikke allerede er tilgjengelig i markedet.((113^ KOFA-sak 2020/172 avsnitt 24 )) KOFA har videre antatt at en ren innsamling og systematisering av eksisterende data ikke er tilstrekkelig for å anses som forskning og utvikling omfattet av unntaket.((114^ Jf. KOFA-sak 2004/206 avsnitt 29. Se også Nærings- og handelsdepartementet fortolkningsuttalelse av 11. juli 2003.)) 

Kontraktens hovedelement må være forskning og utvikling.((115^KOFA-sak 2017/43 avsnitt 36 (med videre henvisning til Nærings- og handelsdepartementets fortolkningsuttalelse av 11. juni 2003). )) Kontrakter om å utføre en alminnelig tjeneste, som innebærer mindre elementer av videreutvikling, vil ikke anses å oppfylle bestemmelsens krav til nyskapning. Det avgjørende er ikke om oppdragsgiver har betegnet kontrakten som en forsknings- og utviklingskontrakt, men om kontraktsgjenstanden reelt sett er å anse som en forsknings- og utviklingstjeneste.((116^ KOFA-sak 2017/43 avsnitt 37 )) Det er for eksempel ikke tilstrekkelig at oppdragsgiver har valgt å benytte en standardkontrakt om konsulenttjenester.

Dersom FoU-tjenestene utgjør kontraktens hovedelement og oppfyller vilkårene for FoU-unntaket, vil hele kontrakten kunne unntas fra regelverket selv om den inneholder elementer som normalt ville vært omfattet av anskaffelsesreglene. Som eksempel kan kontrakter som er omfattet av unntaksbestemmelsen inneholde elementer av bygg- og anleggsarbeider så lenge kontraktens hovedelement er forskning- og utviklingstjenester. Se for øvrig nærmere omtale av blandede anskaffelser i punkt 3.5.5, jf. punkt 6.3.

3.5.3 Nærmere om vilkårene i § 2-5 andre ledd

3.5.3.1 Innledning

Anskaffelsesforskriften § 2-5 andre ledd regulerer tilfeller der oppdragsgiver likevel må følge anskaffelsesregelverket ved anskaffelse av FoU-tjenester. Dette gjelder kontrakter som er omfattet av følgende CPV-koder:

• 73000000 (forsknings- og utviklingsvirksomhet og tilhørende konsulenttjenester)
• 73100000 (forskning og eksperimentell utvikling)
• 73110000 (forskning)
• 73111000 (forskningslaboratorietjenester)
• 73112000 (havforskning)
• 73120000 (eksperimentell utvikling)
• 73300000 (planleggingsarbeid og utførelse av forskning og utvikling)
• 73420000 (tidlig gjennomførlighetsundersøkelse og teknologisk demonstrasjon)
• 73430000 (test og evaluering).

Bestemmelsen oppstiller to kumulative vilkår:

• utbyttet tilfaller oppdragsgiveren fullt ut til bruk i sin virksomhet, og
• oppdragsgiveren betaler fullt ut for tjenesten

Dersom begge vilkår er oppfylt, skal kontrakten følge anskaffelsesregelverket. Det følger av dette at hvis kun ett av disse er oppfylt er anskaffelsen likevel unntatt anskaffelsesloven og forskriften.

5.3.3.2 Utbyttet tilfaller oppdragsgiver fullt ut til bruk i sin virksomhet

Det første vilkåret er at utbyttet av FoU-tjenesten fullt ut tilfaller oppdragsgiveren til bruk i sin virksomhet.((118^ Jf. § 2-5 andre ledd bokstav a ))

Et eksempel på et tilfelle der utbyttet tilfaller andre enn oppdragsgiver er dersom leverandøren beholder materielle og immaterielle rettigheter (IPR-rettigheter) til det som utvikles og kan utnytte disse kommersielt for andre formål eller kunder.((119^ I DFØs avtalemal for før-kommersielle anskaffelser er det lagt opp til at leverandøren beholder rettighetene til det som utvikles under avtalen)) Et annet eksempel er dersom oppdragsgiver fritt tilgjengeliggjør resultatet eller den utviklede løsningen, for eksempel ved å gi gratis gi tilgang til kildekode eller annet sluttresultat.

Det er noe uklart om publisering av forskningsresultater alene er tilstrekkelig, men dersom resultatene faktisk deles med andre virksomheter som ikke er part i FoU‑kontrakten eller hvis flere offentlige aktører fritt får nyttiggjøre seg av dem, taler dette for at FoU-unntaket kan benyttes siden utbyttet ikke tilfaller oppdragsgiver fullt ut.

3.5.3.3 Oppdragsgiver betaler fullt ut for tjenesten

Det andre vilkåret er at oppdragsgiver betaler fullt ut for tjenesten.((120^ Jf. § 2-5 andre ledd bokstav b )) Direktivets fortale presiserer at formelle eller symbolske avtaler om deling av resultater eller rent symbolsk medfinansiering ikke er nok til å unnta kontrakten fra direktivet.((121^ Jf. premiss 35 i fortalen til Direktiv 2014/24/EU (anskaffelsesdirektivet) )) Dette innebærer at hvis FoU-unntaket skal benyttes må det være et faktisk økonomisk bidrag eller reell egeninnsats fra leverandøren eller en tredjepart.

Oppdragsgiver må dokumentere denne type bidrag eller innsats fra leverandøren eller tredjepart hvis FoU-unntaket skal benyttes. Bidraget eller innsatsen må være direkte knyttet til det aktuelle FoU‑prosjektet. Dette innebærer at tidligere utviklet teknologi, løsninger eller allerede gjennomført ressursinnsats ikke vil regnes som bidrag fra leverandøren

3.5.4 Kort om forholdet til statsstøtte

Dersom tildeling av en FoU-kontrakt skjer gjennom en konkurranse etter anskaffelsesregelverket er det en presumsjon for at det ikke foreligger statsstøtte.((122^ Rammebestemmelser for statsstøtte til forskning og utvikling og innovasjon, 2022/C 414/01 punkt 2.3  avsnitt 33,  jf. beslutning fra ESA 15.12.2022. ))

Tilsvarende gjelder utenfor regelverket hvis oppdragsgiver anskaffer en FoU-tjeneste gjennom en konkurranse som er åpen for flere tilbydere, gjennomføres i tråd med de grunnleggende prinsippene og oppfyller de øvrige vilkår vilkårene i EU-kommisjonens rammebestemmelser for statsstøtte til forskning og utvikling og innovasjon.((123^ samme som over, punkt 2.3 avsnitt 34. Før-kommersielle anskaffelser er en metode som er nevnt i rammebetingelsene og som kan oppfylle disse vilkårene.)) Hvis FoU-unntaket er er oppfylt, og oppdragsgiver ikke ønsker å tildele kontrakt gjennom en slik konkurranse, må oppdragsgiver vurdere om tildeling av FoU-kontrakten innebærer statsstøtte. Nærmere omtale av reglene om offentlig støtte kan finnes i Nærings- og fiskeridepartementets veileder om støtteregelverket.

3.5.5 Kort om forholdet til blandede anskaffelser

Dersom kontrakten inneholder elementer som delvis er en FoU-tjeneste som faller utenfor anskaffelsesregelverket og delvis ytelser som faller innenfor anskaffelsesregelverket, står oppdragsgiver ovenfor en blandet kontrakt. Slike tilfeller reguleres av forskriftens § 6-2. Se punkt 6.3 for nærmere omtale av blandede anskaffelser som delvis er omfattet av forskriften og delvis er unntatt forskriften. 

Fotnoter

¹Jf. anskaffelsesloven § 2 tredje ledd og direktiv 2014/24/EU artikkel 15 nr. 2 - 3 som er gjennomført i norsk rett i § 2-2

²Jf. § 2-1 første ledd bokstav b og forskrift om forsvars- og sikkerhetsanskaffelser § 1-3 første ledd

³Jf. forskrift om forsvars- og sikkerhetsanskaffelser § 1-3 første ledd og direktiv 2014/24/EU artikkel 15 nr.1

⁴Dragsten (2020) s. 148

⁵Sak C-601/21 kommisjonen mot Polen avsnitt 81 og 110

⁶Jf. § 2-2 første ledd bokstav a

⁷Artikkel 123 bokstav a

⁸Artikkel 123 bokstav b

⁹Artikkel 123 bokstav c

¹⁰Nærings- og fiskeridepartementets veileder om ivaretakelse av sikkerhet i offentlige anskaffelser punkt 4.2

¹¹Forsvarsdepartementets veileder til forskrift om forsvars- og sikkerhetsanskaffelser punkt 7.2.1

¹²Nærings- og fiskeridepartementets veileder om ivaretakelse av sikkerhet i offentlige anskaffelser punkt 4.2

¹³Jf. § 2-2 første ledd bokstav b

¹⁴Punkt 4.3 i Nærings- og fiskeridepartementets veileder om ivaretakelse av sikkerhet i offentlige anskaffelser

¹⁵Punkt 2.1 i Nærings- og fiskeridepartementets veileder om ivaretakelse av sikkerhet i offentlige anskaffelser

¹⁶Punkt 4.3 i Nærings- og fiskeridepartementets veileder om ivaretakelse av sikkerhet i offentlige anskaffelser og sak C-187/16 Kommisjonen mot Østerrike avsnitt 77-78

¹⁷Arrowsmith (2018) s. 200

¹⁸KOFA-sak 2019/426 avsnitt 46

¹⁹Dragsten (2020) s. 151

²⁰Punkt 4.3 i Nærings- og fiskeridepartementets veileder om ivaretakelse av sikkerhet i offentlige anskaffelser

²¹KOFA-sak 2019/426 avsnitt 50

²²Jf. § 2-2 andre ledd

²³KOFA-sak 2019/426 avsnitt 52

²⁴KOFA-sak 2019/426 avsnitt 52

²⁵Se definisjon av tjenestekontrakt i § 4-1 bokstav c

²⁶Jf. § 1-2

²⁷Steinicke & Groesmeyer (2008) s. 668

²⁸Saken gjaldt den tidligere anskaffelsesforskriften fra 2006, der unntaket for enerett var regulert i § 1-3 andre ledd bokstav h. Bestemmelsen er videreført i gjeldende § 2-3 uten materielle endringer av betydning, og kilder relatert til § 1-3 andre ledd bokstav h er derfor også relevante for tolkningen av dagens bestemmelse i § 2-3, jf. Thue og Buan (2018) note 22.

²⁹Thue og Buan (2018) note 22

³⁰Dragsten (2020) s. 152

³¹Dragsten (2020) s. 152-153 og sak C-220/06 Correos, avsnitt 80 flg. Saken henviser til artikkel 6 i det tidligere Rådsdirektivet 92/50/EØF om samordning av fremgangsmåtene ved tildeling av offentlige tjenestekontrakter.

³²KOFA-sak 2008/7 avsnitt 77

³³KOFA-sak 2012/160 og 2011/126. Merk at næringsavfall ikke omfattes, jf. brev av 15. mars 2024 fra Klima- og miljødepartementet til alle norske kommuner.    

³⁴KOFA-sak 2008/7

³⁵KOFA-sak 2024/425 avsnitt 26

³⁶KOFA-sak 2021/369. Merk at saken ikke omhandler unntak etter § 2-3 da enerett skulle tildeles en privat part.  

³⁷Saken gjaldt den tidligere anskaffelsesforskriften 2006 § 1-3 andre ledd bokstav h

³⁸Dragsten (2020) s. 153

³⁹Thue og Buan (2018) note 23

⁴⁰Jf. kommuneloven § 5-3 andre ledd

⁴¹Dragsten (2020) s. 154

⁴²EØS-avtalen artikkel 1 nr. 2

⁴³KOFA-sak 2011/126 avsnitt 39

⁴⁴Sak C-243/01 Gambelli avsnitt 64-65

⁴⁵HR-2007-01144-A Norsk Tipping AS avsnitt 76

⁴⁶KOFA-sak 2012/157 avsnitt 84, jf. Steinicke & Groesmeyer (2008) s. 669

⁴⁷KOFA-sak 2011/126 avsnitt 42

⁴⁸Dragsten (2020) s. 155, jf. EØS-avtalen artikkel 33 jf. artikkel 39 og sak C-360/96 Arnhem avsnitt 52

⁴⁹Saken gjaldt den tidligere anskaffelsesforskriften 2006 § 1-3 andre ledd bokstav h

⁵⁰Jf. sak C-209/98 Sydhavnens Sten & Grusog sak C-360/96 Arnhem

⁵¹Sak C-243/01 Gambelli avsnitt 67

⁵²Thue og Buan (2018) note 24

⁵³KOFA-sak 2011/126 avsnitt 39

⁵⁴Dragsten (2020) s. 157

⁵⁵Direktiv 2004/18/EF fortalen premiss 24

⁵⁶Dragsten (2020) s. 157

⁵⁷Jf. definisjonen i § 4-1 bokstav c og d

⁵⁸Se blant annet sak C-213/13 Impresa Pizzarotti og sak C-537/19 Wiener Wohnen

⁵⁹Avsnitt 26

⁶⁰Avsnitt 41

⁶¹Avsnitt 41-44

⁶²Avsnitt 46

⁶³Avsnitt 47 og 65

⁶⁴Avsnitt 48-49

⁶⁵Avsnitt 49-51

⁶⁶Avsnitt 53

⁶⁷Avsnitt 97-98

⁶⁸Avsnitt 33, jf. C-537/19 Wiener Wohnen avsnitt 48

⁶⁹Avsnitt 34, jf. forskriftens § 2-4 bokstav a lest i sammenheng med definisjonene av ulike kontraktstyper i § 4-1 bokstav a til d

⁷⁰Avsnitt 41

⁷¹Avsnitt 43-44

⁷²Se f.eks. KOFA-sak 2024/1784 som gjaldt leie av lokaler til en brannstasjon. Konklusjonen her ble at det var en leiekontrakt.

⁷³Se KOFA-sak 2025/1433 avsnitt 33

⁷⁴Avsnitt 21-22

⁷⁵Avsnitt 26

⁷⁶Avsnitt 28-29

⁷⁷Avsnitt 30-31

⁷⁸Avsnitt 31 jf. forskriftens § 4-1 bokstav d

⁷⁹Avsnitt 33-34

⁸⁰Jf. TGJOV-2014-186866. Avgjørelsen er kun tilgjengelig på Lovdata Pro. Dommen gjelder en anskaffelse som er inngått etter den forrige forskriften om offentlige anskaffelser (jf. § 1-3 andre ledd bokstav b), men unntaket er tilnærmet likt det nåværende unntaket. 

⁸¹Jf. KOFA-sak 2009/230. Saken gjelder en anskaffelse som er inngått etter den forrige forskriften om offentlige anskaffelser (jf. § 1-3 andre ledd bokstav b), men unntaket er tilnærmet likt det nåværende unntaket. 

⁸²Jf. TGJOV-2014-186866. Avgjørelsen er kun tilgjengelig på Lovdata Pro.

⁸³Jf. § 2-4 bokstav h

⁸⁴Dragsten (2020) s. 163 og FADs veileder til reglene om offentlige anskaffelser s. 26

⁸⁵At tjenesteytelser som omfattes av unntaket for utøvelse av offentlig myndighet er unntatt fra anvendelsesområdet til anskaffelsesdirektivet 2004 ble slått fast i sak C-160/08 Kommisjonen mot Tyskland avsnitt 73 og 74. Se bl.a. Dragsten (2020) s. 164 og høringsbrev 12/689 fra FAD kapittel 2.

⁸⁶Merk at den tilsvarende bestemmelsen i anskaffelsesdirektivet artikkel 10 bokstav d underpunkt v unntar kontrakter om juridiske tjenester som er knyttet til utøvelse av offentlig myndighet. Til forskjell fra bestemmelsen i § 2-4 bokstav h unntar altså ikke direktivbestemmelsen andre kontrakter om offentlig myndighetsutøvelse. At tjenesteytelser som omfattes av unntaket for offentlig myndighetsutøvelse er unntatt anskaffelsesreglene også i EU fremgår av bakgrunnsretten, jf. sak C-160/08 Kommisjonen mot Tyskland avsnitt 73 og 74. 

⁸⁷Se sak C-160/08 Kommisjonen mot Tyskland avsnitt 76

⁸⁸Norge i det indre marked - regjeringen.no Hva EØS-avtalen omfatter - regjeringen.no

⁸⁹Betyr «i enkelte tilfeller» eller «av og til». Se for øvrig ordene som brukes i ulike språkversjoner av den tilsvarende bestemmelsen i TEUV artikkel 51: occasionally (engelsk), tillfälligt (svensk), lejlighedsvis (dansk), og zeitweise (tysk).

⁹⁰Se KOFA-sak 2010/364 avsnitt 80

⁹¹I sak 2/74 Reyners side 639 uttalte daværende EF-domstolen at en virksomhet som bare «leilighetsvis» utfører offentlig myndighetsutøvelse er omfattet av unntaket for etableringsretten dersom den delen som innebærer offentlig myndighetsutøvelse ikke kan holdes atskilt fra resten.

⁹²Se NFDs tolkningsuttalelse 18/8426-2 fra 2015 punkt 2.2

⁹³Se sak 2/74 Reynersavsnitt 45, fulgt opp i sak C-3/88 Kommisjonen mot Italia avsnitt 13

⁹⁴Se generaladvokat Medinas uttalelse i sak C-436/20 ASADE avsnitt 61, hvor rettspraksis i tilknytning begrepet ble gjennomgått

⁹⁵Se bl.a. sak C-47/08 Kommisjonen mot Belgia avsnitt 86 og sak C-42/92 Thijssenavsnitt 20 flg.

⁹⁶Se sak C-114/97 Kommisjonen mot Spania avsnitt 37

⁹⁷Jf. vaktvirksomhetsloven § 12

⁹⁸Se NFDs tolkningsuttalelse 18/8426-2 fra 2015 punkt 2.2, med videre henvisning til sak C-47/08 Kommisjonen mot Belgia avsnitt 116

⁹⁹Dragsten (2020) side 165

¹⁰⁰Se NFDs tolkningsuttalelse 18/8426-2 fra 2015 punkt 3 til 5. Merk at uttalelsen ble gitt før unntaket ble tatt inn i daværende anskaffelsesforskrift. Vurderingene baseres derfor på EU-domstolens praksis.

¹⁰¹Jf. KOFA-sak 2010/364 avsnitt 73

¹⁰²Jf. KOFA-sak 2010/364 avsnitt 70

¹⁰³Saken gjelder anskaffelsesforskriften av 2006. Den inneholdt ikke et eksplisitt unntak for offentlig myndighetsutøvelse før i oktober 2012 (se FOR-2012-10-26-996). På tidspunktet for vurderingen i Kofa fantes det dermed ikke et unntak i forskriften. Saken og uttalelsene knyttet til forholdet mellom anskaffelsesregelverket og unntaket om offentlig myndighetsutøvelse må leses i lys av dette.

¹⁰⁴Jf. § 2-5 første ledd

¹⁰⁵Jf. § 2-5 andre ledd

¹⁰⁶Paragraf 2-5 gjennomfører direktiv 2014/24/EU (anskaffelsesdirektivet) artikkel 14

¹⁰⁷Jf. departementets veileder til tidligere forskrift (2006) punkt. 2.2.2

¹⁰⁸Før-kommersielle anskaffelser | Anskaffelser.no

¹⁰⁹KOFA-sak 2004/206 avsnitt 28

¹¹⁰KOFA-sak 2004/206 avsnitt 28

¹¹¹KOFA-praksis om FoU-unntaket bygger på eldre fortolkningsuttalelser fra daværende Nærings- og handelsdepartementet, herunder departements tolkningsuttalelser av 7. januar 2002 og av 11. juli 2003

¹¹²Se KOFA-sak 2017/43 avsnitt 36, jf. Nærings- og handelsdepartementet fortolkningsuttalelse av 11. juli 2003, og KOFA-sak 2020/172 avsnitt 25.

¹¹³KOFA-sak 2020/172 avsnitt 24

¹¹⁴Jf. KOFA-sak 2004/206 avsnitt 29. Se også Nærings- og handelsdepartementet fortolkningsuttalelse av 11. juli 2003.

¹¹⁵KOFA-sak 2017/43 avsnitt 36 (med videre henvisning til Nærings- og handelsdepartementets fortolkningsuttalelse av 11. juni 2003). 

¹¹⁶KOFA-sak 2017/43 avsnitt 37

¹¹⁷Avsnitt 27

¹¹⁸Jf. § 2-5 andre ledd bokstav a

¹¹⁹I DFØs avtalemal for før-kommersielle anskaffelser er det lagt opp til at leverandøren beholder rettighetene til det som utvikles under avtalen

¹²⁰Jf. § 2-5 andre ledd bokstav b

¹²¹Jf. premiss 35 i fortalen til Direktiv 2014/24/EU (anskaffelsesdirektivet)

¹²²Rammebestemmelser for statsstøtte til forskning og utvikling og innovasjon, 2022/C 414/01 punkt 2.3  avsnitt 33,  jf. beslutning fra ESA 15.12.2022.

¹²³Samme som over, punkt 2.3  avsnitt 34. Før-kommersielle anskaffelser er en metode som er nevnt i rammebetingelsene og som kan oppfylle disse vilkårene.

4.1 Innledning

Det offentlige står fritt til å organisere sin virksomhet på den måte som anses mest hensiktsmessig for å løse sine oppgaver. Denne friheten gjelder også valg av fremgangsmåte når forvaltningen skal dekke sitt behov for varer, tjenester eller bygge- og anleggsarbeider. Det betyr at en oppdragsgiver kan bestemme om behovet skal dekkes ved hjelp av eksterne leverandører, eller ved å ta i bruk egne ressurser. I det siste tilfellet sier man at det offentlige utfører leveransen i egenregi. Oppdragsgiver må selv vurdere om det er mest hensiktsmessig å dekke behovet ved egenregi, eller ved bruk av eksterne leverandører.

Dersom en ytelse leveres i egenregi, foreligger det ingen kontrakt i anskaffelsesrettslig forstand og anskaffelsesregelverket kommer ikke til anvendelse. Et typisk eksempel er der to enheter innenfor samme rettssubjekt inngår en avtale. Egenregi omtales nærmere i punkt 4.2.

Dersom det inngås en gjensidig bebyrdende avtale mellom to separate, selvstendige rettssubjekter, kommer som utgangspunkt anskaffelsesregelverket til anvendelse. Dette utgangspunktet gjelder også der det inngås kontrakter mellom to offentlige oppdragsgivere, eksempelvis mellom to kommuner.((1^Se premiss 31 i fortalen til direktiv 2014/24/EU))

Det kan imidlertid være en slik tilknytning mellom to rettssubjekter at anskaffelsesregelverket likevel ikke kommer til anvendelse, såkalt utvidet egenregi. Unntaket for utvidet egenregi forutsetter et slags over-/underordnet forhold mellom oppdragsgiver og leverandør. Utvidet egenregi er regulert i § 3-1 og § 3-2, og omtales nærmere i punkt 4.3.

Enkelte samarbeidsavtaler mellom offentlige oppdragsgivere kan også på visse vilkår være unntatt anskaffelsesregelverket. Dette unntaket er regulert i § 3-3 og omtales nærmere i punkt 4.4.

Samarbeid som ikke utgjør en kontrakt i anskaffelsesrettslig forstand, omfattes ikke av anskaffelsesregelverket. Noen eksempler på slikt samarbeid omtales nærmere i punkt 4.5.

Før vedtakelsen av anskaffelsesdirektivet var reglene om samarbeid i offentlig sektor utviklet gjennom rettspraksis fra EU-domstolen. Innholdsmessig er reglene i direktivet og forskriften kapittel 3 i stor grad en kodifisering av tidligere rettspraksis fra EU- domstolen. Det er derfor relevant å se hen til EU-domstolens avgjørelser ved tolkingen av bestemmelsen.((2^Se premiss 31 i fortalen til direktiv 2014/24/EU)) Samtidig ble det gjort visse endringer fra denne praksisen og foretatt enkelte presiseringer av unntakenes anvendelsesområde.((3^For en grundig gjennomgang av temaet under det tidligere direktiv 2004/18/EC, se Wiggen (2013). Se også utredning utarbeidet av Advokatfirmaet Hjort DA (2014) s. 25-60))

4.2 Egenregi

Dersom to enheter innen samme rettssubjekt inngår en avtale om kjøp av varer og tjenester eller bygge- og anleggsarbeider, kommer anskaffelsesregelverket ikke til anvendelse. Disse tilfellene betegnes ofte som egentlig egenregi.

4.2.1 Egenregi i staten

Staten i Norge er å anse som én juridisk person. Med juridisk person forstås at enheten er selvstendig med råderett over egen formuesmasse. Departementer, underliggende etater, direktorater og forvaltningsbedrifter er en del av statens juridiske person. Statlig eide aksjeselskaper, stiftelser og selskaper med begrenset ansvar for staten, er derimot ikke en del av statens juridiske person; de er selvstendige rettssubjekter.

Anskaffelser innen statens juridiske person kan foretas i egenregi. Det vil si at én statlig virksomhet kan utføre oppgaver for en annen statlig virksomhet, uten at anskaffelsesregelverket får anvendelse. Dette gjelder bare dersom ingen av dem er skilt ut som et separat rettssubjekt.

Det har i den juridiske litteraturen vært drøftet om enkelte statlige virksomheter kan ha en slik selvstendighet og markedsorientering at egenregi likevel ikke er mulig.((4^Se blant annet Wiggen (2013), kapittel 17. Se også KOFA-sak 2012/188))

4.3 Utvidet egenregi

De alminnelige vilkårene for utvidet egenregi er angitt i § 3-1. Av bestemmelsen fremgår det at anskaffelsesregelverket ikke gjelder når oppdragsgiver inngår kontrakter med et annet rettssubjekt som

• oppdragsgiver utøver en kontroll over som svarer til den kontrollen som utøves over egen virksomhet,
• utøver mer enn 80 prosent av sin aktivitet for oppdragsgiver eller andre rettssubjekter som oppdragsgiver kontrollerer, og
• det ikke er direkte private eierandeler i.

Vilkårene i § 3-1 første ledd er kumulative, det vil si at alle må være oppfylt for at unntaket skal komme til anvendelse. Vilkårene for utvidet egenregi må være oppfylt i hele kontraktsperioden. Dette innebærer at oppdragsgiver, dersom det inntrer forhold av betydning som kan påvirke hvorvidt vilkårene for egenregi er oppfylt, må vurdere om kontrakten kan videreføres i egenregi. Dette kan for eksempel være endringer i leverandørens vedtekter, selskapsform, eierstruktur eller inngåelse av nye kontrakter.((5^Se sak C-573/07 SEA avsnitt 48, og KOFA-sak 2010/338 Norsk Industri avsnitt 40))

Nedenfor gis det en nærmere fremstilling av læren om egenregi. Det er verdt å merke seg at læren om egenregi innebærer unntak fra anskaffelsesregelverket og at den derfor skal tolkes restriktivt.((6^Se sak C-26/03 Stadt Halle avsnitt 46-47, og sak C-458/03 Parking Brixen avsnitt 63)) Bevisbyrden for at egenregivilkårene er oppfylt ligger på oppdragsgiver.((7^Se sak C-458//03 Parking Brixen avsnitt 63))

4.3.1 Kontrollkriteriet

4.3.1.1 Generelt

Det første vilkåret for at unntaket for utvidet egenregi skal komme til anvendelse, er at oppdragsgiver utøver en kontroll over leverandøren som tilsvarer den kontroll oppdragsgiver utøver over egen virksomhet, jf. § 3-1 første ledd bokstav a.((8^Som formulert i blant annet sak C-107/98 Teckal avsnitt 50)) Kravet til kontroll er oppfylt når oppdragsgiver utøver bestemmende innflytelse over både strategiske mål og viktige beslutninger hos leverandøren, jf. § 3-1 andre ledd.((9^Som formulert i blant annet sak C-458//03 Parking Brixen avsnitt 65))

Ved vurderingen av om kontrollkriteriet er oppfylt, skal oppdragsgiver ta hensyn til alle relevante lovbestemmelser, vedtekter og andre faktiske omstendigheter. Når for eksempel leverandøren er organisert som et aksjeselskap, må oppdragsgiver derfor blant annet se hen til aksjeselskapslovgivningen og vedtektene til det konkrete selskapet.

4.3.1.2 Leverandørens selvstendighet

Dersom leverandøren har for stor grad av selvstendighet overfor oppdragsgiver, vil det begrense oppdragsgivers mulighet til å sikre den nødvendige kontrollen etter kontrollkriteriet. Den mest praktiske måten å begrense leverandørens selvstendighet på er gjennom eierskap. At oppdragsgiver eier hele eller majoriteten av den virksomhet som anskaffelsen foretas fra, er et moment som taler for at oppdragsgiver også kan utøve den kontroll som er nødvendig for at kontrollkriteriet skal anses for oppfylt. Dette er imidlertid ikke i seg selv avgjørende. ((10^Se sak C-340/04 Carbotermo avsnitt 37))Slik selskapsrettslig (majoritets-) kontroll er ikke tilstrekkelig for at kriteriet anses oppfylt. Eksempelvis gir den råderetten som flertallet av eierne i et aksjeselskap har etter selskapsretten, bare en begrenset mulighet til å få innflytelse over selskapets beslutninger.((11^Se sak C- 458/03 Parking Brixen avsnitt 67-70 og sak C-340/04 Carbotermo avsnitt 38)) Oppdragsgiver må faktisk kunne påvirke organets beslutninger, for at vilkåret anses som oppfylt.

EU-domstolen har i en rekke saker lagt til grunn at eierskap inngår som et viktig moment ved vurderingen, uten at eierskapet i seg selv er tilstrekkelig for å utøve nødvendig kontroll.((12^Se for eksempel sak C-340/04 Carbotermo avsnitt 37)) Organisasjonsmodellen for oppdragstakers virksomhet kan være et relevant moment i vurderingen av om kriteriet er oppfylt. DFØ mener at utvidet egenregi for eksempel kan utøves gjennom norske aksjeselskaper, men det forutsetter at oppdragsgiver har en innflytelse over selskapet som går ut over det en majoritetseier normalt har.((13^Dette er en videreføring av departementets syn i tidligere veileder.))

For å kunne avgjøre graden av leverandørens selvstendighet, har EU-domstolen ikke begrenset seg til å se på eierandel eller valgte organisasjonsmodeller. Den har også sett på hvordan eieren (oppdragsgiver) er representert i leverandørselskapets ledelse.((14^Se sak C-324/07 Coditel Brabant, avsnitt 28-40 og sak C-573/07 SEA avsnitt 81-83))

I den forbindelse er det relevant å se på blant annet oppdragsgivers mulighet til å øve innflytelse

• gjennom deltakelse i styret, representantskap eller andre lignende organer
• gjennom fastsettelsen av virksomhetens formål
• gjennom kontroll og tilsyn med økonomiske og kommersielle disposisjoner mv og annen daglig ledelse

4.3.1.3 Leverandørens markedsorientering

Leverandørens markedsorientering, altså i den grad leverandøren forfølger kommersielle snarere enn allmenne formål, er også et moment som oppdragsgiver må ta i betraktning ved vurderingen av oppdragsgivers muligheter til å kontrollere leverandøren. EU-domstolen har slått fast at selv om oppdragsgiver er sterkt representert i leverandørens virksomhet og således har sikret seg kontrollbeføyelser som begrenser leverandørens selvstendighet, så vil en utstrakt markedsorientering hos leverandøren kunne undergrave den kontrollen som oppdragsgiver derved har sikret seg.((15^Se sak C-324/07 Coditel Brabant avsnitt 36)) Dette er en annen vurdering enn vurdering av aktivitetskriteriet som omtales nedenfor. Vurderingen her knytter seg til om oppdragsgiver har tilstrekkelig kontroll.

Når EU-domstolen vurderer om leverandøren er «markedsorientert», tar den utgangspunkt i det formål leverandørselskapet forfølger. Virksomhetens formål kan for eksempel fremgå av det lovverket og de vedtekter som regulerer selskapets virksomhet. Momenter som inngår i denne vurderingen, er blant annet om leverandøren utfører oppgaver utover mer tradisjonelle offentlige oppgaver, om leverandøren driver virksomhet utenfor oppdragsgivers territorium, leverandørens mulighet til å kontrahere med tredjepersoner - særlig private aktører -((16^Se sak C-573/07 SEA avsnitt 79)) og om det foreligger planer om å privatisere leverandørens virksomhet.((17^Se sak C-573/07 SEA avsnitt 50))

4.3.1.4 Kontroll gjennom andre rettssubjekter

Av § 3-1 andre ledd siste punktum fremgår det at kontroll også kan utøves gjennom andre rettssubjekter som oppdragsgiver kontrollerer på samme måte. Oppdragsgiver trenger altså ikke utøve direkte kontroll over leverandøren. Det er tilstrekkelig at oppdragsgiver utøver kontroll over ett rettssubjekt som igjen utøver kontroll over leverandøren. Samtlige vilkår i § 3-1 første ledd må være oppfylt, både kontrollkriteriet, aktivitetskriteriet og at det ikke er direkte private eierandeler i rettssubjektet det inngås kontrakt med.((18^Det fremgår ikke uttrykkelig av anskaffelsesdirektivet artikkel 12 nr. 2 at aktivitetskriteriet må være oppfylt ved omvendt egenregi, men dette er lagt til grunn i juridisk teori av bl.a. Arrowsmith (2014) pkt. 6-188. I forskriften er dette uttrykkelig regulert gjennom henvisningen i § 3-1 tredje ledd til vilkårene i § 3-1 første ledd.))

4.3.2 Aktivitetskriteriet

Det andre vilkåret for at unntaket om utvidet egenregi skal komme til anvendelse, er at leverandøren utfører mer enn 80 prosent av sin aktivitet for oppdragsgiver eller andre rettssubjekter som oppdragsgiver kontrollerer.((19^Jf. § 3-1 første ledd bokstav b)) Derfor vil leverandøren, hvis han i for stor grad selger i et konkurranseutsatt marked, være forhindret fra å levere i egenregi.((20^C-553/15 Undis Servizi avsnitt 33))

Det er ikke avgjørende om oppdragsgiver mottar ytelsen selv, eller om den går til andre.((21^Se fortalen til direktiv 2014/24/EU, premiss 32 der det fremgår at unntaket gjelder "regardless of the beneficiary of the conctract performance". Se også sak C-340/04 Carbotermo, avsnitt 66-67.)) Det er heller ikke relevant hvem som betaler leverandøren. For eksempel vil pleietjenester som et sykehjem yter på oppdrag fra en kommune (den kontrollerende enheten) tilregnes kommunen, selv om pasientene er mottakere av pleietjenestene og betaler for deler av dem.

Ved vurderingen av aktivitetskriteriet skal leverandørens samlede aktivitet tas i betraktning. All aktivitet skal medregnes. Det vil si at det ikke bare skal tas hensyn til den type aktivitet som utføres i egenregi dersom leverandøren også driver annen type aktivitet.

EU-domstolen har i sak C-692/23 uttalt seg om hvordan aktivitetsvilkåret skal forstås når det kontrollerte foretaket (leverandøren) er morselskap i et konsern. Spørsmålet for domstolen var om det kun var leverandørens egen omsetning opp mot de kontrollerende oppdragsgiverne som skulle tas i betraktning, eller om omsetningen i hele konsernet skulle tas i betraktning. Partene var enige om at aktivitetskravet var oppfylt hvis det kun var morselskapets egen omsetning som skulle legges til grunn. Domstolen kom til at omsetningen til de andre enhetene i konsernet også må tas i betraktning, bl.a. ut fra formålsbetraktninger.((22^Sak C- 692/23 avsnitt 53-56)) I den konkrete saken var det det konsoliderte konsernregnskapet som skulle legges til grunn. Dommen gjaldt en samarbeidsavtale etter direktivet artikkel 12 nr. 3 (jf. anskaffelsesforskriften § 3-3), men uttalelsen anses å ha betydning for beregning av aktivitetskriteriet på generelt grunnlag.

Det er tilstrekkelig å foreta en kvantitativ vurdering under aktivitetskriteriet.((23^Forut for direktiv 2014/24/EU fulgte det av rettspraksis at vurderingen av aktivitetskriteriet både besto av en kvalitativ og kvantitativ del, se eksempelvis sak C-340/04 Carbotermo. Det er nå klart at det er tilstrekkelig å foreta en kvantitativ vurdering av leverandørens aktivitet.)) Hvordan aktiviteten skal beregnes fremgår av § 3-4. Beregningen av den prosentvise aktiviteten skal baseres på enten en gjennomsnittlig omsetning eller en annen egnet aktivitetsbasert metode, for eksempel kostnader som er pådratt i tilknytning til ytelsene. En annen metode kan, for eksempel, være å sammenligne leverandørens fortjeneste fra oppdrag for oppdragsgiver og fortjeneste fra oppdrag for andre. Oppdragsgiver står fritt til å velge beregningsmetode forutsatt at valget er basert på en forsvarlig vurdering. Oppdragsgivers valg av beregningsmetode kan ikke være motivert av et ønske om å unnta kontrakten fra regelverket.

Beregningen skal baseres på virksomhetens aktiviteter de siste tre årene før kontrakten blir inngått. Dersom det ikke finnes relevante omsetningstall eller andre opplysninger for den aktuelle perioden fordi virksomheten ble stiftet eller aktivitetene ble igangsatt eller endret i perioden, vil det være tilstrekkelig å vise at beregningen av fremtidig aktivitet er troverdig, særlig ved hjelp av forventet forretningsutvikling.

4.3.3 Private eierandeler

Det tredje vilkåret for at unntaket for utvidet egenregi skal komme til anvendelse, er at det ikke er noen direkte private eierandeler i leverandøren.((24^Jf. § 3-1 første ledd bokstav c))

Formålet er å forhindre at private drar konkurransemessige fordeler ved bruken av egenregi. Både kommersielle og ideelle private eierandeler omfattes av vilkåret.((25^Se sak C-574 12 SUCH))

Der oppdragsgiver er et offentligrettslig organ, kan det være privat kapital i den kontrollerende oppdragsgiver, og slik sett også indirekte private eierandeler i leverandøren. Det fremgår av anskaffelsesdirektivets fortale premiss 32 at «[d]et bør videre presiseres at den avgjørende faktoren bare består i den direkte private kapitalinteressen i den kontrollerte juridiske personen. Dersom det foreligger privat kapitalinteresse i den eller de kontrollerende offentlige oppdragsgiverne, utelukker dette derfor ikke tildeling av offentlige kontrakter til den kontrollerte juridiske personen uten at fremgangsmåtene fastsatt i dette direktiv får anvendelse, ettersom slike kapitalinteresser ikke påvirker konkurransen mellom private markedsdeltakere negativt.» Det er altså ikke utelukket å bruke egenregi hvis det kun er indirekte private eierandeler i leverandøren.

For eksempel vil en oppdragsgiver som er et offentligrettslig organ med delvis privat eierskap kunne tildele kontrakt til et heleid datterselskap som egenregi, forutsatt at kontroll- og aktivitetskriteriet er oppfylt. Datterselskapet kan imidlertid ikke tildele kontrakt til morselskapet.((26^Jf. § 3-1 tredje ledd))

Det er i utgangspunktet tidspunktet for tildeling av kontrakt som er avgjørende for vurderingen knyttet til privat kapitalinteresse.((27^C-573/07 Sea avsnitt 47)) Hvis en kontrakt er tildelt basert på unntaket for egenregi, vil det at privat kapital kommer til senere i løpet av kontraktens varighet kunne være en vesentlig endring som tilsier at kontrakten må konkurranseutsettes.((28^C-573/07 Sea avsnitt 53))

4.3.4 Omvendt egenregi og tildeling til søsterselskaper

Unntaket for utvidet egenregi gjelder også der den kontrollerte enheten inngår en kontrakt om kjøp av ytelser fra den kontrollerende enheten, også kalt omvendt egenregi eller omvendt vertikalt samarbeid.((29^Jf. § 3-1 tredje ledd bokstav a))

Unntaket for utvidet egenregi gjelder også for tildeling til søsterselskaper, det vil si der en kontrollert enhet tildeler kontrakt til en annen kontrollert enhet som har samme morselskap.((30^Jf. § 3-1 tredje ledd bokstav b))

Forutsetningen i begge situasjonene er at det ikke er noen direkte private eierandeler i rettssubjektene som blir tildelt kontrakten.

Ved tilfeller av omvendt egenregi er det av naturlige grunner ikke krav om at oppdragsgiver skal utøve kontroll over leverandøren. Det samme gjelder ved tildeling til søsterselskaper. I slike tilfeller er det imidlertid krav om at morselskapet må utøve nødvendig kontroll over begge søsterselskapene som inngår kontrakten.

Aktivitetskriteriet gjelder også ved omvendt egenregi og ved tildeling til søsterselskaper. Etter DFØs syn må det ved omvendt egenregi og tildeling til søsterselskaper trolig stilles krav om at henholdsvis det kontrollerte rettssubjektet, og søsterselskapet som blir tildelt kontrakten, ikke må utføre mer enn 20 prosent av sine aktiviteter på det åpne markedet.((31^Dette er en videreføring av departementets syn slik det kom til uttrykk i tidligere veileder. Hvilket organ som må oppfylle aktivitetskriteriet er i teorien ansett som et åpent spørsmål. I utredning utarbeidet av Advokatfirmaet Hjort DA (2014) s 47-48 anføres det at det trolig må oppstilles krav om at selskapet som tildeles kontrakt fra et søsterselskap ikke kan utføre mer enn 20 % av sine aktiviteter på markedet. Videre anføres at det muligens kan oppstilles krav om at den kontrollerende oppdragsgiveren som tildeles kontrakten ikke kan utføre mer enn 20 % av sine aktiviteter på det åpne markedet hvis unntaket for omvendt egenregi skal komme til anvendelse. EU-domstolens sak C-692/23 som er omtalt i pkt. 4.3.2 omhandler ikke tildeling til søsterselskap, men EU-domstolens begrunnelse kan tale for samme løsning.))

4.3.5 Utvidet egenregi ved felles kontroll

Selv om oppdragsgiver ikke alene oppfyller vilkårene for utvidet egenregi i § 3-1, kan kontrakten unntas anskaffelsesregelverket dersom flere oppdragsgivere sammen utøver kontroll over leverandøren. Særlig aktuelt er dette ved ulike former for interkommunalt samarbeid. For eksempel kan flere kommuner ha opprettet et aksjeselskap eller et interkommunalt selskap som de alle ønsker å tildele kontrakter til.

Av § 3-2 første ledd fremgår det at anskaffelsesregelverket ikke gjelder når oppdragsgiver inngår kontrakter med et annet rettssubjekt som

• oppdragsgiver og andre oppdragsgivere i fellesskap utøver kontroll over som svarer til den kontrollen de utøver over sin egen virksomhet,
• utøver mer enn 80 prosent av sin aktivitet for oppdragsgiverne eller andre rettssubjekter som oppdragsgiverne kontrollerer, og
• det ikke er direkte private eierandeler i

Hva som skal til for at kontrollkriteriet i første ledd er oppfylt, er nærmere presisert i § 3-2 andre ledd.

For det første må det kontrollerende rettssubjektets styrende organer være sammensatt av representanter for alle de kontrollerende oppdragsgiverne, jf. andre ledd bokstav a. Det er imidlertid ikke nødvendig at oppdragsgiverne stiller med hver sin representant – av bestemmelsen fremgår det uttrykkelig at en representant kan representere flere eller alle oppdragsgiverne. Når samarbeid skjer i form av aksjeselskaper eller interkommunale selskaper, er det naturlig å legge til grunn at eier må være representert både i generalforsamling/representantskap og styre.((32^Anders Thue og Anne Buan, Norsk lovkommentar, forskrift om offentlige anskaffelser note 43. Se også KOFA-sak 2023/755 avsnitt 32)) I forente saker C-383/21 og C-384/21 Sambre & Biesme kom EU-domstolen til at det ikke er tilstrekkelig med indirekte representasjon i leverandørens styrende organer.((33^Avsnitt 61 og 75))

Hvilken vedtaksprosedyre som er valgt for de styrende organene, eksempelvis at det treffes flertallsvedtak, er uten betydning.((34^Se eksempelvis sak C-324/07 Coditel Brabant avsnitt 51))

For det andre må de kontrollerende oppdragsgiverne i fellesskap utøve bestemmende innflytelse over både strategiske mål og viktige beslutninger i det kontrollerte rettssubjektet. Kontrollen som utøves må altså være lik uavhengig av om leverandøren kontrolleres av en eller flere leverandører, se punkt 4.3.1 over.

For det tredje må det kontrollerte rettssubjektet ikke forfølge interesser som er i strid med de kontrollerende oppdragsgivernes interesser. Det kan i denne sammenheng være relevant å se hen til vedtekter eller lignende der rettssubjektets formål er fastlagt.

Vilkårene kan være oppfylt både når oppdragsgiverne sammen og samtidig oppretter et felles selskap som de deretter tildeler en kontrakt, og når en oppdragsgiver blir deleier i et eksisterende selskap.((35^NOU 2023: 26 kapittel 24.8.2 med henvisning til Caranta og Sanchez-Graells (2021) kapittel 12.49))

I forskriften stilles det ikke ytterligere krav til oppdragsgivernes felles kontroll. I prinsippet kommer unntaket derfor til anvendelse uavhengig av hvor mange oppdragsgivere som kontrollerer leverandøren. Kontrollen må imidlertid utøves i fellesskap, og det må trolig stilles et krav til at det er en viss realitet i samarbeidet mellom oppdragsgiverne.((36^Se sakene C-182/11 og C-183-11 Econord avsnitt 30-32))

Når det gjelder aktivitetskriteriet, er det et krav om at leverandøren utøver mer enn 80 prosent av sin aktivitet for oppdragsgiverne eller andre rettssubjekter som oppdragsgiverne kontrollerer. Det er klart at aktivitet som leverandøren utøver for andre rettssubjekter som oppdragstakere i fellesskap utøver kontroll over, skal tas med i beregningen. DFØ mener også aktivitet utøvet for andre rettssubjekter som bare en eller enkelte av oppdragsgiverne kontrollerer trolig skal tas med i beregningen.((37^Dette er i overensstemmelse med departementets syn i veilederen fra 2018. Spørsmålet er i teorien ansett som et uklart og åpent spørsmål. Se eksempelvis utredning av Advokatfirmaet Hjort DA (2014) s. 43.))

Vilkåret om at det ikke kan være direkte private eierandeler i rettssubjektet er det samme som ved utvidet egenregi der kun en oppdragsgiver utøver kontroll, se punkt 4.3.3 over.

4.4 Samarbeidsavtaler

Det offentlige har også mulighet til å samarbeide utenom egenregitilfellene. Anskaffelsesregelverket får ikke anvendelse på nærmere definerte samarbeidsavtaler mellom flere oppdragsgivere selv om kontrollkriteriet ikke er oppfylt, såkalt horisontalt offentlig-offentlig samarbeid.((38^Slikt samarbeid blir også omtalt som ikke-institusjonalisert samarbeid. Læren om samarbeidsavtaler har sitt utspring i sak C-480/06 Stadtreinigung Hamburg, og er nærmere konkretisert iblant annet sak C-159/11 Azienda.)) Bakgrunnen er at det offentlige skal stå fritt til å organisere sin virksomhet på den måte som det finner mest hensiktsmessig for å løse sine oppgaver.

Offentlige myndigheter kan organisere samarbeidsstrukturer uavhengig av hvordan man har valgt å formalisere samarbeidsorganene.((39^Se fortalen til direktiv 2014/24/EU premiss 33)) Unntaket for horisontalt offentlig-offentlig samarbeid ble utviklet gjennom EU-domstolens praksis, første gang i sak C-480/06 Stadtreinigung Hamburg. Unntaket er kodifisert i direktivet artikkel 12 nr. 4 som er gjennomført i forskriften § 3-3.  

Av § 3-3 fremgår det at anskaffelsesregelverket ikke gjelder for kontrakter som inngås utelukkende mellom to eller flere oppdragsgivere, og som etablerer eller gjennomfører et samarbeid

• som har til formål å sikre at offentlige oppgaver blir utført for å oppnå et felles mål,
• som blir utført utelukkende av hensyn til offentlige interesser og
• der mindre enn 20 prosent av aktivitetene som samarbeidet omfatter, blir utført for andre enn oppdragsgiverne

Vilkårene må være oppfylt i hele kontraktsperioden. Unntaket gjelder kontrakter som inngås mellom oppdragsgivere som definert i forskriften § 1-2. Slik sett kan samarbeidet også omfatte offentligrettslige organer med privat kapital.((40^Dette er også klargjort i fortalen til direktiv 2014/24/EU premiss 32 tredje avsnitt))Samtidig er det viktig at samarbeidet skjer slik at ingen private aktører blir stilt i en fordelaktig posisjon i forhold til sine konkurrenter.((41^Se fortalen til direktiv 2014/24/EU premiss 33, sak C-386/11 Piepenbrock avsnitt 37, og sak C-796/18 ISE avsnitt 76))Eventuelle kontrakter om ytelser som samarbeidspartene inngår med tredjepersoner må derfor utlyses.

Samarbeidet må gjelde offentlige oppgaver. I fortalen til anskaffelsesdirektivet er det klargjort at samarbeidet både kan omfatte oppgaver som er lovpålagte og oppgaver som oppdragsgiver selv velger å utføre.((42^Se fortalen til direktiv 2014/24/EU, premiss 33 første avsnitt)) Dette omfatter også støttetjenester, for eksempel regnskaps-, IKT-, og kantinetjenester, hvis støtteaktiviteten bidrar til en reell utførelse av den offentlige tjenesteytelsesoppgave som er gjenstand for samarbeidet.((43^Sak C-796/18 ICE avsnitt 62))

Samarbeidet om de offentlige oppgavene må bli utført for å oppnå et felles mål. I Stadtreinigung Hamburg godtok EU-domstolen at samarbeid om kommunal avfallshåndtering falt utenfor anskaffelsesreglene.((44^Se sak C-480/06 Stadtreinigung Hamburg)) I Azienda kom derimot EU-domstolen til motsatt konklusjon.((45^Se sak C-159/11 Azienda)) Sistnevnte sak gjaldt et samarbeid hvor enkelte helsemyndigheter i Lecce-provinsen i Italia betalte et universitet for å gjennomføre undersøkelser av sårbarhet for jordskjelv for visse sykehus. Oppdraget som skulle utføres dreide seg primært om aktiviteter som vanligvis ble utført av ingeniører og arkitekter, og ble ikke ansett som vitenskapelig forskning.((46^Se sak C-159/11 Azienda avsnitt 37)) Samarbeidet gjaldt derfor ikke en offentlig oppgave for å oppnå et felles mål. Etter § 3-3 må kontrakten som unntas enten etablere eller gjennomføre et samarbeid. Dette innebærer at ordinære vare- og tjenestekjøp ikke omfattes av unntaket.

Av fortalen til anskaffelsesdirektivet fremgår det at samarbeidet må være basert på en samarbeidsmetode. Dette betyr ikke at alle deltakerne må påta seg å utføre den kontraktsmessige hovedforpliktelsen, så lenge deltakerne er forpliktet til å bidra til den felles gjennomføringen av den aktuelle offentlige tjenesteytelsen.((47^Se fortalen til direktiv 2014/24/EU premiss 33)) Deltakernes ytelser trenger ikke være identiske – de kan også være komplementære.((48^Se fortalen til direktiv 2014/24/EU premiss 33)) Det fremgår av EU-domstolens sak C-429/19 Remondis II at samarbeidet må være reelt, og at en ren kostnadsdekning fra den ene partens side ikke er nok.((49^Sak C-429/19 Remondis II avsnitt 28 og 29. Se også KOFA-sak 2017/107))

DFØ mener at vilkåret om samarbeid kan være oppfylt der enkelte deltagere deltar aktivt i samarbeidets styrende organer uten å delta i den faktiske utførelsen av den aktuelle tjenesteytelsen som er gjenstand for samarbeidet.

Samarbeidet må bli utført utelukkende av hensyn til offentlige interesser.((51^Jf. § 3-3 bokstav b)) Det er derfor klart at formålet med samarbeidet ikke kan være å drive forretningsvirksomhet. Samtidig åpner kriteriet i § 3-3 bokstav c for at det kan være en viss aktivitet i markedet.

Av fortalen til anskaffelsesdirektivet fremgår det at kravet til at samarbeidet må bli utført utelukkende av hensyn til offentlige interesser også gjelder enhver finansiell transaksjon mellom de deltakende oppdragsgiverne.((52^Se fortalen til direktiv 2014/24/EU premiss 33)) ((53^I sak C-480/06 Stadtreinigung Hamburg, ble det lagt vekt på at samarbeidet ikke involverte finansielle transaksjoner mellom deltakerne i samarbeidet utover det som fulgte av reelle kostnader i forbindelse med leveransen.))DFØ antar denne formuleringen skal forstås slik at formålet med samarbeidet ikke kan være at noen av deltakerne får en fortjeneste av samarbeidet, og at den er ment å avgrense mot de mer ordinære tjenestekjøp.((54^Dette er i tråd med departementets syn i veilederen fra 2018.)) Etter DFØs syn er det trolig rom for at betaling mellom deltakerne i samarbeidet til en viss grad kan gå videre enn en ren kostnadsdekning, for eksempel kan det være tillatt at overskudd investeres i tjenesten som samarbeidet gjelder.((55^Dette er i tråd med departementets syn i veilederen fra 2018. Kommisjonens forslag til nytt anskaffelsesdirektiv artikkel 11 fjerde ledd bokstav d inneholdt et uttrykkelig vilkår om at transaksjonen ikke måtte innebære noen finansielle transaksjoner mellom deltakerne utover ren kostnadsdekning. Vilkåret ble imidlertid slettet under forhandlingene.))

Unntaket gjelder bare der «mindre enn 20 prosent av aktivitetene som samarbeidet omfatter, blir utført for andre enn oppdragsgiverne».((56^Jf. § 3-3 første ledd bokstav c)) Bare aktiviteten som det konkrete samarbeidet gjelder kommer i betraktning. Det skal derfor ikke sees hen til andre type aktiviteter som deltakerne eventuelt utfører i det åpne markedet innenfor andre områder.

Beregning av den prosentvise aktiviteten i §§ 3-1, 3-2 og 3-3 er regulert i forskriftens § 3-4. Det vises til omtale i punkt 4.3.2 over.

4.5 Samarbeid som ikke bygger på kontrakt

For at anskaffelsesregelverket skal komme til anvendelse, må det foreligge en kontrakt. Ytelser som utføres på grunnlag av ensidige ordrer, som for eksempel lover, forskrifter eller andre administrative bestemmelser, er ikke omfattet av regelverket. Her foreligger det ikke en kontraktsrettslig relasjon.((57^Jf. fortalen til direktiv 2014/24/EU, avsnitt 34))

Ved en vurdering av om en myndighets utførelse av en ytelse for en annen er basert på en kontrakt i forskriftens forstand, er relevante momenter om oppdragstaker er forpliktet til å utføre oppgaven for oppdragsgiver, om oppdragstaker selv kan fastsette sine priser, og om avtalen utgjør en ensidig administrativ beslutning som avviker vesentlig fra en normal kontrakt.

Ettersom det offentlige står fritt til å organisere sin virksomhet på den måte som det finner mest hensiktsmessig for å løse sine oppgaver, vil det naturligvis også være mulig å omorganisere forvaltningen. Det vil også være mulig å delegere kompetansen til å utføre bestemte offentlige oppgaver fra et offentlig organ til en annen uten at anskaffelsesregelverket kommer til anvendelse.((58^EU-kommisjonen behandler dette temaet nærmere i sitt arbeidsdokument om offentlig- offentlig samarbeid, se Commission Staff Working Paper concerning the application of EU public procurement law to relations between contracting authorities (public-public co-operation), SEC (2011) 1169 final, s.17-18.)) Forutsetningen er at ansvaret for utførelsen av oppgaven også overdras.((59^Se EU-domstolens avgjørelser i sak C-532/03 DCC, sak C-51/15 Remondis, og sak C-328/19 Porin.))

Fotnoter

¹Se premiss 31 i fortalen til direktiv 2014/24/EU

²Se premiss 31 i fortalen til direktiv 2014/24/EU

³For en grundig gjennomgang av temaet under det tidligere direktiv 2004/18/EC, se Wiggen (2013). Se også utredning utarbeidet av Advokatfirmaet Hjort DA (2014) s. 25-60

⁴Se blant annet Wiggen (2013), kapittel 17. Se også KOFA-sak 2012/188

⁵Se sak C-573/07 SEA avsnitt 48, og KOFA-sak 2010/338 Norsk Industri avsnitt 40

⁶Se sak C-26/03 Stadt Halle avsnitt 46-47, og sak C-458/03 Parking Brixen avsnitt 63

⁷Se sak C-458//03 Parking Brixen avsnitt 63

⁸Som formulert i blant annet sak C-107/98 Teckal avsnitt 50

⁹Som formulert i blant annet sak C-458//03 Parking Brixen avsnitt 65

¹⁰Se sak C-340/04 Carbotermo avsnitt 37

¹¹Se sak C- 458/03 Parking Brixen avsnitt 67-70 og sak C-340/04 Carbotermo avsnitt 38

¹²Se for eksempel sak C-340/04 Carbotermo avsnitt 37

¹³Dette er en videreføring av departementets syn i tidligere veileder.

¹⁴Se sak C-324/07 Coditel Brabant, avsnitt 28-40 og sak C-573/07 SEA avsnitt 81-83

¹⁵Se sak C-324/07 Coditel Brabant avsnitt 36

¹⁶Se sak C-573/07 SEA avsnitt 79

¹⁷Se sak C-573/07 SEA avsnitt 50

¹⁸Det fremgår ikke uttrykkelig av anskaffelsesdirektivet artikkel 12 nr. 2 at aktivitetskriteriet må være oppfylt ved omvendt egenregi, men dette er lagt til grunn i juridisk teori av bl.a. Arrowsmith (2014) pkt. 6-188. I forskriften er dette uttrykkelig regulert gjennom henvisningen i § 3-1 tredje ledd til vilkårene i § 3-1 første ledd.

¹⁹Jf. § 3-1 første ledd bokstav b

²⁰C-553/15 Undis Servizi avsnitt 33

²¹Se fortalen til direktiv 2014/24/EU, premiss 32 der det fremgår at unntaket gjelder "regardless of the beneficiary of the conctract performance". Se også sak C-340/04 Carbotermo, avsnitt 66-67.

²²Sak C- 692/23 avsnitt 53-56

²³Forut for direktiv 2014/24/EU fulgte det av rettspraksis at vurderingen av aktivitetskriteriet både besto av en kvalitativ og kvantitativ del, se eksempelvis sak C-340/04 Carbotermo. Det er nå klart at det er tilstrekkelig å foreta en kvantitativ vurdering av leverandørens aktivitet.

²⁴Jf. § 3-1 første ledd bokstav c

²⁵Se sak C-574 12 SUCH

²⁶Jf. § 3-1 tredje ledd

²⁷C-573/07 Sea avsnitt 47

²⁸C-573/07 Sea avsnitt 53

²⁹Jf. § 3-1 tredje ledd bokstav a

³⁰Jf. § 3-1 tredje ledd bokstav b

³¹Dette er en videreføring av departementets syn slik det kom til uttrykk i tidligere veileder. Hvilket organ som må oppfylle aktivitetskriteriet er i teorien ansett som et åpent spørsmål. I utredning utarbeidet av Advokatfirmaet Hjort DA (2014) s 47-48 anføres det at det trolig må oppstilles krav om at selskapet som tildeles kontrakt fra et søsterselskap ikke kan utføre mer enn 20 % av sine aktiviteter på markedet. Videre anføres at det muligens kan oppstilles krav om at den kontrollerende oppdragsgiveren som tildeles kontrakten ikke kan utføre mer enn 20 % av sine aktiviteter på det åpne markedet hvis unntaket for omvendt egenregi skal komme til anvendelse. EU-domstolens sak C-692/23 som er omtalt i pkt. 4.3.2 omhandler ikke tildeling til søsterselskap, men EU-domstolens begrunnelse kan tale for samme løsning.))

³²Anders Thue og Anne Buan, Norsk lovkommentar, forskrift om offentlige anskaffelser note 43. Se også KOFA-sak 2023/755 avsnitt 32

³³Avsnitt 61 og 75

³⁴Se eksempelvis sak C-324/07 Coditel Brabant avsnitt 51

³⁵NOU 2023: 26 kapittel 24.8.2 med henvisning til Caranta og Sanchez-Graells (2021) kapittel 12.49

³⁶Se sakene C-182/11 og C-183-11 Econord avsnitt 30-32

³⁷Dette er i overensstemmelse med departementets syn i veilederen fra 2018. Spørsmålet er i teorien ansett som et uklart og åpent spørsmål. Se eksempelvis utredning av Advokatfirmaet Hjort DA (2014) s. 43.

³⁸Slikt samarbeid blir også omtalt som ikke-institusjonalisert samarbeid. Læren om samarbeidsavtaler har sitt utspring i sak C-480/06 Stadtreinigung Hamburg, og er nærmere konkretisert iblant annet sak C-159/11 Azienda.

³⁹Se fortalen til direktiv 2014/24/EU premiss 33

⁴⁰Dette er også klargjort i fortalen til direktiv 2014/24/EU premiss 32 tredje avsnitt

⁴¹Se fortalen til direktiv 2014/24/EU premiss 33, sak C-386/11 Piepenbrock avsnitt 37, og sak C-796/18 ISE avsnitt 76

⁴²Se fortalen til direktiv 2014/24/EU, premiss 33 første avsnitt

⁴³Sak C-796/18 ICE avsnitt 62

⁴⁴Se sak C-480/06 Stadtreinigung Hamburg

⁴⁵Se sak C-159/11 Azienda

⁴⁶Se sak C-159/11 Azienda avsnitt 37

⁴⁷Se fortalen til direktiv 2014/24/EU premiss 33

⁴⁸Se fortalen til direktiv 2014/24/EU premiss 33

⁴⁹Sak C-429/19 Remondis II avsnitt 28 og 29. Se også KOFA-sak 2017/107

⁵⁰Jf. avsnitt 29

⁵¹Jf. § 3-3 bokstav b

⁵²Se fortalen til direktiv 2014/24/EU premiss 33

⁵³I sak C-480/06 Stadtreinigung Hamburg, ble det lagt vekt på at samarbeidet ikke involverte finansielle transaksjoner mellom deltakerne i samarbeidet utover det som fulgte av reelle kostnader i forbindelse med leveransen.

⁵⁴Dette er i tråd med departementets syn i veilederen fra 2018.

⁵⁵Dette er i tråd med departementets syn i veilederen fra 2018. Kommisjonens forslag til nytt anskaffelsesdirektiv artikkel 11 fjerde ledd bokstav d inneholdt et uttrykkelig vilkår om at transaksjonen ikke måtte innebære noen finansielle transaksjoner mellom deltakerne utover ren kostnadsdekning. Vilkåret ble imidlertid slettet under forhandlingene.

⁵⁶Jf. § 3-3 første ledd bokstav c

⁵⁷ Jf. fortalen til direktiv 2014/24/EU, avsnitt 34

⁵⁸EU-kommisjonen behandler dette temaet nærmere i sitt arbeidsdokument om offentlig- offentlig samarbeid, se Commission Staff Working Paper concerning the application of EU public procurement law to relations between contracting authorities (public-public co-operation), SEC (2011) 1169 final, s.17-18.

⁵⁹Se EU-domstolens avgjørelser i sak C-532/03 DCC, sak C-51/15 Remondis, og sak C-328/19 Porin.

5.1 Innledning

Forskriften er delt inn i fem deler som regulerer ulike typer anskaffelser, avhengig av anskaffelsens art og verdi.((1^Jf. § 5-1)) Hvilke deler som får anvendelse for ulike anskaffelser, er nærmere beskrevet i punkt 5.2.

I forskriften er det angitt ulike terskelverdier som angir hvilke deler av forskriften som gjelder for ulike anskaffelser. I utgangspunktet er det tre typer terskelverdier som gjør seg gjeldende.

Den første typen er terskelverdien for når forskriftens del I kommer til anvendelse. Denne verdien er på 100.000 kroner ekskl. mva. Anskaffelser under denne terskelverdien er unntatt fra både anskaffelsesloven og anskaffelsesforskriften.

Den andre typen terskelverdi er den nasjonale terskelverdien på 1,3 millioner kroner ekskl. mva. Anskaffelser med en verdi som er lik eller overstiger denne verdien, men som ikke overstiger EØS-terskelverdiene, skal som hovedregel følge både del I og del II i forskriften.

Den tredje typen terskelverdi er EØS-terskelverdier. Disse verdiene stammer fra anskaffelsesdirektivet og justeres annet hvert år. De er angitt ulike EØS-terskelverdiene for ulike typer anskaffelser i forskriftens § 5-3. Anskaffelser med en verdi som er lik eller overstiger EØS-terskelverdiene omfattes som hovedregel av forskriftens del I og III. Unntak gjelder for kontrakter over EØS-terskelverdi om helse- og sosialtjenester som omfattes av del IV (se punkt 5.2.5), plan- og designkonkurranser som omfattes av del V (se punkt 5.2.6), og kontrakter om særlige tjenester som i hovedsak omfattes av del II (se punkt 5.2.3).

Hvordan anskaffelsens verdi skal beregnes, er nærmere omtalt i punkt 5.3.

5.2 Hvilke terskelverdier gjelder?

5.2.1 Anskaffelser under 100.000 kroner

Anskaffelser med en anslått verdi under 100.000 kroner ekskl. mva. er unntatt fra anskaffelsesregelverket.((2^Jf. anskaffelsesloven § 2)) Ved slike anskaffelser er det likevel viktig at oppdragsgiver opptrer ansvarlig, slik at alle har tillit til at det offentlige gjennomfører alle anskaffelser på en hensiktsmessig måte, og sikrer konkurranse og effektiv ressursutnyttelse. Videre må oppdragsgiver også overholde reglene i forvaltningsloven og offentleglova, som gir generelle regler om behandlingsmåten i det offentlige og sikrer at prosessene i det offentlige er tilstrekkelig rettferdige og transparente.

5.2.2 Del I – alminnelige bestemmelser som gjelder alle anskaffelser

Forskriftens del I inneholder alminnelige bestemmelser som gjelder alle anskaffelser som er underlagt forskriften, med en anslått verdi som er lik eller overstiger 100.000 kroner ekskl. mva.((3^Jf. § 5-1 første ledd)) Del I inneholder ikke bestemmelser om kunngjøringsplikt eller prosedyreregler.

For anskaffelser med en anslått verdi som er under nasjonal terskelverdi på 1,3 millioner kroner ekskl. mva. gjelder kun del I. For anskaffelser av helse- og sosialtjenester med en anslått verdi som er under EØS-terskelverdien på 8,7 millioner kroner ekskl. mva. gjelder også kun del I.((4^Jf. § 5-3 andre ledd)) Når oppdragsgiver foretar anskaffelser etter del I, tilsier likevel det grunnleggende prinsippet om konkurranse at det i mange tilfeller kan være fornuftig å kunngjøre kontrakten ved bruk av en frivillig kunngjøring av konkurranse og på denne måten kunne nå ut til et større marked.

5.2.3 Del II - anskaffelser mellom nasjonal terskelverdi og EØS-terskelverdi

Forskriftens del II gjelder som hovedregel for kontrakter med en anslått verdi på minst 1,3 millioner kroner ekskl. mva., men som ikke overstiger EØS-terskelverdiene.((5^Jf. § 5-1 andre ledd)) Det finnes derimot noen unntak fra denne hovedregelen, som omtales nedenfor.

Del II omfatter alle kontrakter om særlige tjenester med en anslått verdi på minst 1,3 millioner kroner ekskl. mva., inkludert kontrakter om særlige tjenester med en anslått verdi over EØS-terskelverdien på 8,7 millioner kroner ekskl. mva.((6^Jf. § 5-1 andre ledd bokstav b, jf. § 5-3 andre ledd)) Forskriftens vedlegg 2 spesifiserer hvilke tjenester som regnes som særlige tjenester. Selv om anskaffelser med en anslått verdi lik eller overstiger EØS-terskelverdien for særlige tjenester på 8,7 millioner omfattes av del II, skal de i tillegg kunngjøres i hele EØS-området.((7^Jf. § 8-17 fjerde ledd))

Del II får ikke anvendelse på kontrakter om helse- og sosialtjenester.((8^Jf. § 5-1 andre ledd bokstav a)) Det er ikke gitt en nasjonal terskelverdi for anskaffelser av helse- og sosialtjenester, og dermed gjelder kun del I for anskaffelser av helse- og sosialtjenester under EØS-terskelverdien på 8,7 millioner kroner.((9^Jf. § 5-3 andre ledd)) For anskaffelser over EØS-terskelverdi gjelder det egne regler, les mer om dette i punkt 5.2.5.

Ettersom EØS-terskelverdien for statlige myndigheters vare- og tjenestekjøp på 1,63 millioner kroner((10^Jf. § 5-3 første ledd bokstav a)) ligger veldig nær den nasjonale terskelverdien på 1,3 millioner kroner, vil del II for statlige oppdragsgivere kun komme til anvendelse for en begrenset gruppe vare- og tjenestekjøp med en verdi mellom disse terskelverdiene. Del II er derfor mest aktuelt for statlige oppdragsgivere ved anskaffelser av bygge- og anleggskontrakter under EØS-terskelverdien og for særlige tjenester.

Det oppstilles også noen nærmere bestemte unntak fra del II i § 5-2 første ledd. Merk at unntakene i første ledd ikke gjelder for kontrakter om særlige tjenester som overstiger EØS-terskelverdi.((11^Jf. § 5-2 andre ledd))

5.2.4 Del III – anskaffelser over EØS-terskelverdiene

Forskriftens del III gjelder for kontrakter med en anslått verdi som er lik eller overstiger EØS- terskelverdiene i § 5-3 første ledd.((12^Jf. § 5-1 tredje ledd))

Terskelverdiene for statlige myndigheters vare- og tjenestekontrakter og plan- og designkonkurranser er 1,63 millioner kroner ekskl. mva.((13^Jf. § 5-3 første ledd bokstav a)) For andre oppdragsgiveres vare- og tjenestekontrakter er terskelverdien 2,5 millioner kroner ekskl. mva.((14^Jf. § 5-3 første ledd bokstav b))

EØS-terskelverdien for bygge- og anleggskontrakter er 62,9 millioner kroner ekskl. mva.((15^Jf. § 5-3 første ledd bokstav c))

Del III får derimot ikke anvendelse på anskaffelser av særlige tjenester over EØS-terskelverdi, som reguleres av del II, og anskaffelser av helse- og sosialtjenester over EØS-terskelverdi, som reguleres av del IV.

5.2.5 Del IV – anskaffelser om helse- og sosialtjenester

Forskriftens del IV gjelder kontrakter om helse- og sosialtjenester med en anslått verdi som er lik eller overstiger EØS-terskelverdien på 8,7 millioner kroner.((16^Jf. § 5-1 fjerde ledd, jf. § 5-3 andre ledd)) Hvilke tjenester som er helse- og sosialtjenester fremgår av forskriftens vedlegg 3.

5.2.6 Del V – plan- og designkonkurranser

Forskriftens del V gjelder for plan- og designkonkurranser med en anslått verdi på minst 1,63 millioner kroner ekskl. mva.((17^Jf. § 5-1 femte ledd))

5.3 Beregning av anskaffelsens anslåtte verdi

Oppdragsgiver må foreta en forsvarlig vurdering av anskaffelsens verdi for å vurdere om anskaffelsen kommer over eller under de aktuelle terskelverdiene, og for å kunne slå fast hvilke regler som gjelder for den aktuelle anskaffelsen. Reglene om beregning av verdien gjelder for alle delene av regelverket.

Anskaffelsens verdi skal beregnes på grunnlag av et anslag over den samlede betalingen ekskl. mva.((18^Jf. § 5-4 første ledd)) Enhver form for opsjoner som er fastsatt i anskaffelsesdokumentene skal være inkludert i beregningen, i tillegg til eventuelle betalinger eller premier til leverandørene.

Det er ikke anledning til å velge beregningsmåte eller dele opp en kontrakt med det formål å unnta kontrakten fra forskriften.((19^Jf. § 5-4 fjerde ledd)) Dette forbudet er imidlertid ikke til hinder for at man av praktiske eller andre årsaker velger å dele opp én anskaffelse i delkontrakter, som leverandørene enkeltvis kan gi tilbud på. Les mer om oppdeling av kontrakter i kapittel 30.

5.3.1 Nærmere om beregning av anskaffelsens verdi

Den eksakte verdien for anskaffelsen vil ikke være kjent på tidspunktet for beregningen. Oppdragsgiver må derfor foreta en forsvarlig beregning av anskaffelsens verdi, ved å ta utgangspunkt i ytelsen som skal anskaffes. Dersom oppdragsgiver er i tvil om verdien, bør det tas høyde for i fastsettelsen av anslaget. Om tilbudene i etterkant likevel viser seg å ligge over terskelverdiene, vil ikke oppdragsgiver kunne klandres såfremt vurderingen som har vært utført var forsvarlig. Dersom tilbudene ligger høyt over anslagene som er foretatt, kan det imidlertid være grunn til å spørre seg om oppdragsgivers anslag har vært forsvarlig.

Oppdragsgivers anslag kan bl.a. baseres på anskaffelser av samme type, andre offentlige oppdragsgiveres anskaffelser og markedsundersøkelser. Markedsundersøkelser kan for eksempel innebære å foreta enkle prisundersøkelser hos aktuelle leverandører i markedet. Dersom oppdragsgiver bruker opplysninger om hva andre oppdragsgivere har betalt, er det viktig å sikre seg at prisen andre har betalt faktisk gjenspeiler markedssituasjonen på det tidspunktet hvor oppdragsgiver skal gjennomføre sin anskaffelse. Det kan være lurt å oppsøke flere kilder for å kartlegge prisnivået.

I beregningen av anskaffelsens verdi er det også naturlig å gjøre et anslag av anskaffelsens omfang. Elementer det kan være naturlig å vurdere i denne beregningen er hva som skal utføres, estimert timeantall og hva som eventuelt kan komme av tilleggsarbeider eller endringsarbeider.

Det følger av det grunnleggende kravet til etterprøvbarhet at oppdragsgiver skal kunne dokumentere at det er foretatt en forsvarlig og realistisk vurdering av anskaffelsens verdi. Der oppdragsgiver er i tvil om anskaffelsen kommer over eller under aktuelle terskelverdier, bør det synliggjøres hvilke vurderinger som er foretatt i anskaffelsesprotokollen.

5.3.2 Tidspunktet for beregningen

Beregningen av anskaffelsens verdi skal være forsvarlig på tidspunktet for kunngjøringen av anskaffelsen.((20^Jf. § 5-4 andre ledd)) I praksis innebærer dette tidspunktet når oppdragsgiver sender inn kunngjøringsskjemaet til Doffin. For anskaffelser som ikke krever kunngjøring skal beregningen være forsvarlig på det tidspunktet oppdragsgiver innleder anskaffelsesprosessen, altså fra det tidspunktet det sendes ut forespørsel til en eller flere leverandører om å melde sin interesse eller gi tilbud.

5.3.3 Oppdeling av kontrakter og vurderingen av om det er én eller flere anskaffelser

Det er ikke anledning til å velge beregningsmåte eller dele opp en kontrakt med det formål å unngå bestemmelser i forskriften.((21^Jf. § 5-4 fjerde ledd)) Som et generelt utgangspunkt er det ofte slik at én kontrakt regnes som én anskaffelse, og verdien av denne kontrakten legges til grunn ved vurderingen av hvilken terskelverdi anskaffelsen faller inn under. Det er imidlertid flere tilfeller hvor én anskaffelse består av flere enn én kontrakt.

Ulike momenter spiller inn i vurderingen av hvorvidt det dreier seg om én anskaffelse. For eksempel er det relevant hvorvidt ytelsene dekker det samme eller tilsvarende behov, om ytelsene normalt leveres samlet fra en leverandør, omelsene er «ensartede», og om anskaffelsene utgjør et samlet prosjekt. Andre momenter kan også tas inn i vurderingen. Det kreves ikke at alle de overnevnte momentene er oppfylt for at det skal konkluderes med at det foreligger én anskaffelse i regelverkets forstand. Det må derimot foretas en konkret vurdering i hvert tilfelle av hvorvidt én kontrakt er en del av en større helhet.

At ytelser er «ensartede» betyr ikke nødvendigvis at de må være identiske. Selv om det er nyanser i spesifikasjonene når det gjelder kvalitet og dimensjoner, kan man allikevel stå ovenfor «ensartede» varer. Levering av forskjellige kontormøbler vil, for eksempel, regnes som én anskaffelse – også i det tilfellet dette leveres fra forskjellige leverandører.

5.3.4 Oppdragsgiver består av flere atskilte driftsenheter

I enkelte innkjøpsvirksomheter kan det være flere enheter innenfor samme juridiske enhet som foretar anskaffelser. Dette er typisk aktuelt i staten, eller i en stor kommune hvor for eksempel én skole gjør innkjøp av samme art som andre skoler. En aktuell problemstilling er om anskaffelser i de ulike enhetene må ses i sammenheng når terskelverdiene beregnes.

Utgangspunktet er at det skal tas hensyn til alle enheters forbruk av det konkrete innkjøpet. I følge § 5-4 tredje ledd skal den samlede anslåtte verdien for alle enhetene legges til grunn for beregningen. Dette gjelder imidlertid ikke når en driftsenhet selv er ansvarlig for sine anskaffelser eller visse kategorier anskaffelser.

Det kan antas at en driftsenhet er ansvarlig for sine anskaffelser dersom den selv gjennomfører anskaffelsesprosessen og treffer avgjørelsen om kjøp, råder over et separat budsjett for den aktuelle anskaffelsen og selv inngår kontrakten og finansierer den via et budsjett den råder over.((22^Se premiss 20 i fortalen til direktiv 2014/24/EU.)) Det er ikke tilstrekkelig at en oppdragsgiver bare organiserer anskaffelser på en desentralisert måte.

5.3.5 Rammeavtaler og dynamiske innkjøpsordninger

Rammeavtaler og dynamiske innkjøpsordninger er ordninger hvor oppdragsgiver inngår en avtale (uten at alle vilkårene for de endelige kontraktene trenger å være regulert) med en eller flere leverandører for en bestemt periode, eller lar leverandører bli tatt opp i en innkjøpsordning for en bestemt periode. Felles for både rammeavtaler og dynamiske innkjøpsordninger er at oppdragsgiver bruker ordningen som grunnlag for å inngå konkrete kontrakter i løpet av ordningens varighet.

Også ved inngåelse av rammeavtaler og dynamiske innkjøpsordninger må oppdragsgiver legge til grunn den maksimale verdien av alle kontraktene som det forventes å inngå i løpet av avtalens varighet.((23^Jf. § 5-4 femte ledd)) Ved beregningen kan oppdragsgiver bl.a. se hen til tidligere bruk i tilsvarende rammeavtaler sammen med forhold oppdragsgiver er kjent med som kan påvirke bruken i den kommende avtaleperioden. Verdien av eventuelle opsjoner skal tas i beregningen av rammeavtalens eller innkjøpsordningens verdi, herunder også eventuelle opsjoner til å forlenge rammeavtalen eller ordningen.

At oppdragsgiver skal legge til grunn «den maksimale verdien» av alle kontraktene under rammeavtalen eller innkjøpsordningen, legger føringer for oppdragsgivers skjønn. Det er altså ikke tilstrekkelig at oppdragsgiver legger til grunn et sannsynlig bruksmønster. Det kreves at oppdragsgiver må legge til grunn den høyeste sannsynlige verdien av alle forventede kontrakter i hele avtaleperioden eller ordningens varighet. EU-domstolen har lagt til grunn at kunngjøring skal oppgi både rammeavtalers estimerte totalverdi og maksimale verdi.((24^Se C-23/20 Simonsen & Weel avsnitt 80))

5.3.6 Innovasjonspartnerskap

Når oppdragsgiver skal beregne verdien for et innovasjonspartnerskap, skal alle faser i innovasjonspartnerskapet inngå i beregningen. Oppdragsgiver skal legge til grunn den maksimale verdien av forsknings- og utviklingsaktivitetene som skal utføres i løpet av partnerskapet.((25^Jf. § 5-4 sjette ledd)) I tillegg skal verdien av varene, tjenestene eller bygge- og anleggsarbeidene som forventes utviklet og anskaffet tas med i beregningene.

Også her skal oppdragsgiver ta utgangspunkt i «den maksimale verdien» av aktivitetene ved beregningen av anskaffelsens verdi. Dermed er det den høyeste sannsynlige verdien av forsknings- og utviklingsaktivitetene, og varer, tjenester eller bygge- og anleggsarbeider som forventes utviklet og anskaffet, som skal legges til grunn.

5.3.7 Bygge- og anleggskontrakter

Ved beregningen av bygge- og anleggskontrakter skal oppdragsgiver ikke bare ta hensyn til verdien av bygge- og anleggsarbeidene. Beregningen av alle varene og tjenestene som oppdragsgiver stiller til leverandørens rådighet, og som er nødvendige for å utføre bygge- og anleggsarbeidene, skal også tas med i beregningen.((26^Jf. § 5-4 syvende ledd)) Den samlede verdien av alle disse elementene vil utgjøre anskaffelsens anslåtte verdi.

5.3.8 Delkontrakter

Dersom oppdragsgiver velger å utarbeide separate delkontrakter, er det den samlede verdien av alle delkontraktene som skal legges til grunn.((27^Jf. § 5-4 åttende ledd)) Det vil si at dersom den samlede verdien er lik eller overstiger en av terskelverdiene i forskriften, skal hver enkelt delkontrakt følge dette regelsettet. Her gjelder det likevel noen unntak. Dersom verdien av alle delkontraktene overstiger en av EØS-terskelverdiene som angitt i § 5-3, skal anskaffelsen følge forskriften del II dersom

• delkontrakten har en anslått verdi under 932.000 kroner for varer og tjenester eller
• delkontrakten har en anslått verdi på under 11,6 millioner kroner for bygg- og anleggsarbeider, og
• delkontraktene ikke overstiger 20 prosent av den samlede verdien av alle delkontraktene.

5.3.9 Vare- og tjenestekontrakter som inngås regelmessig eller fornyes innenfor et bestemt tidsrom

Ved kjøp av varer og tjenester som oppdragsgiver gjør regelmessig eller som skal fornyes innenfor et bestemt tidsrom, stiller forskriften krav om at beregningen av kontraktens verdi gjøres på én av to måter.((28^Jf. § 5-4 niende ledd))

Oppdragsgiver kan gjøre beregninger på bakgrunn av den samlede faktiske verdien av liknende kontrakter som er tildelt i løpet av de foregående 12 månedene eller det foregående regnskapsrådet.((29^Jf. § 5-4 niende ledd bokstav a)) Det er mulig å justere for forventede endringer i løpet av de 12 etterfølgende månedene.

Alternativt kan oppdragsgiver gjøre beregninger på bakgrunn av den samlede anslåtte verdien av kontraktene som vil bli tildelt i løpet av 12 måneder fra tidspunktet for den første leveransen, eller i løpet av regnskapsåret dersom dette er lengre enn 12 måneder.((30^Jf. § 5-4 niende ledd bokstav b))

Oppdragsgiver står fritt til å velge hvilken av beregningsmåtene som er mest hensiktsmessig å benytte. Valget må likevel ikke tas på bakgrunn av et ønske om å omgå reglene i forskriften.((31^Jf. § 5-4 fjerde ledd)) Dette kan komme på spissen hvis den anslåtte verdien på kontrakten etter bruk av en av beregningsmetodene viser at den ligger like under en terskelverdi. Oppdragsgiver bør da også estimere kontraktens verdi etter den andre beregningsmetoden for å forsikre seg om at den anslåtte verdien på kontrakten faktisk ligger under den aktuelle terskelverdien.

Dersom oppdragsgiver bruker begge beregningsmetodene, og en av metodene viser at den anslåtte kontraktsverdien ligger over en terskelverdi, mens den andre beregningsmetoden viser at den ligger under terskelverdien, er oppdragsgiver i utgangspunktet forpliktet til å følge reglene for anskaffelser med en anslått verdi over den aktuelle terskelverdien. Dette kan imidlertid stille seg annerledes dersom det foreligger konkrete og saklige årsaker til at den ene beregningsmetoden gir et mer presist resultat enn den andre. Oppdragsgiver bør da dokumentere disse årsakene i anskaffelsesprotokollen.

Det må være en viss sammenheng i tid mellom kontraktsinngåelsene for at det skal være snakk om kontrakter som inngås «regelmessig». Regelmessige kontraktsinngåelser står i kontrast til kontrakter som inngås tilfeldig og med ujevne mellomrom.

5.3.10 Kontrakter om leasing, leie eller avbetalingskjøp

Verdien på kontrakter om leasing, leie eller avbetalingskjøp skal beregnes ulikt avhengig av om kontrakten er tidsbegrenset med en varighet på 12 måneder eller kortere, kontrakten er tidsbegrenset med en varighet på over 12 måneder, eller om kontrakten er tidsubegrenset eller varigheten ikke kan fastsettes nærmere.

Ved tidsbegrensede kontrakter med en varighet på 12 måneder eller kortere, skal kontraktens verdi beregnes på grunnlag av kontraktens samlede verdi.((32^Jf. § 5-4 tiende ledd bokstav a))

Ved tidsbegrensede kontrakter med en varighet på over 12 måneder skal kontraktens verdi beregnes på grunnlag av kontraktens samlede verdi, inkludert anslått restverdi.((33^Jf. § 5-4 tiende ledd bokstav b))

Ved tidsubegrensede kontrakter eller kontrakter der varigheten ikke kan fastsettes nærmere skal kontraktens verdi beregnes på grunnlag av den månedlige verdien multiplisert med 48.((34^Jf. § 5-4 tiende ledd bokstav c))

I beregningen av kontraktens samlede verdi skal oppdragsgiver ta hensyn til alle enkeltytelser som mottas, samt eventuelle opsjoner i kontrakten med leverandøren.

5.3.11 Visse kontrakter om forsikringstjenester, banktjenester og andre finansielle tjenester og prosjekteringstjenester

Ved kjøp av forsikringstjenester skal oppdragsgiver ta med premier og andre former for vederlag i beregningen av kontraktsverdien.((35^Jf. § 5-4 ellevte ledd bokstav a)) Selve forsikringssummen skal ikke inngå i beregningen.

Ved kjøp av banktjenester og andre finansielle tjenester skal oppdragsgiver ta med gebyrer, provisjoner, renter og andre former for vederlag i beregningen av kontraktsverdien.((36^Jf. § 5-4 ellevte ledd bokstav b))

Ved inngåelse av kontrakter vedrørende prosjektering skal oppdragsgiver ta med honorarer, provisjoner og andre former for vederlag i beregningen av kontraktsverdien, jf. § 5-4 ellevte ledd bokstav c.

5.3.12 Tjenestekontrakter uten en fastsatt samlet pris

For tidsbegrensede kontrakter uten en fastsatt samlet pris, hvor kontrakten har en varighet på 48 måneder eller mindre, skal verdien beregnes på grunnlag av den samlede verdien for hele kontraktens varighet.((37^Jf. § 5-4 tolvte ledd bokstav a))

For tidsubegrensede kontrakter eller kontrakter med en varighet på over 48 måneder, og hvor en samlet pris ikke er fastsatt, skal verdien beregnes på grunnlag av den månedlige verdien multiplisert med 48.((38^Jf. § 5-4 tolvte ledd bokstav b))

5.3.13 Plan- og designkonkurranser

Verdien av plan- og designkonkurranse skal beregnes på grunnlag av betalinger eller premier til deltakerne i konkurransen.((39^Jf. § 5-4 trettende ledd)) Dersom plan- og designkonkurransen skal lede til inngåelsen av en tjenestekontrakt, skal verdien beregnes på grunnlag av tjenestekontraktens anslåtte verdi i tillegg til eventuelle utbetalinger eller premier til deltakerne.

Fotnoter

¹Jf. § 5-1

²Jf. anskaffelsesloven § 2

³Jf. § 5-1 første ledd

⁴Jf. § 5-3 andre ledd

⁵Jf. § 5-1 andre ledd

⁶Jf. § 5-1 andre ledd bokstav b, jf. § 5-3 andre ledd

⁷Jf. § 8-17 fjerde ledd

⁸Jf. § 5-1 andre ledd bokstav a

⁹Jf. § 5-3 andre ledd

¹⁰Jf. § 5-3 første ledd bokstav a

¹¹Jf. § 5-2 andre ledd

¹²Jf. § 5-1 tredje ledd

¹³Jf. § 5-3 første ledd bokstav a

¹⁴Jf. § 5-3 første ledd bokstav b

¹⁵Jf. § 5-3 første ledd bokstav c

¹⁶Jf. § 5-1 fjerde ledd, jf. § 5-3 andre ledd

¹⁷Jf. § 5-1 femte ledd

¹⁸Jf. § 5-4 første ledd

¹⁹Jf. § 5-4 fjerde ledd

²⁰Jf. § 5-4 andre ledd

²¹Jf. § 5-4 fjerde ledd

²²Se premiss 20 i fortalen til direktiv 2014/24/EU.

²³Jf. § 5-4 femte ledd

²⁴Se C-23/20 Simonsen & Weel avsnitt 80

²⁵Jf. § 5-4 sjette ledd

²⁶Jf. § 5-4 syvende ledd

²⁷Jf. § 5-4 åttende ledd

²⁸Jf. § 5-4 niende ledd

²⁹Jf. § 5-4 niende ledd bokstav a

³⁰Jf. § 5-4 niende ledd bokstav b

³¹Jf. § 5-4 fjerde ledd

³²Jf. § 5-4 tiende ledd bokstav a

³³Jf. § 5-4 tiende ledd bokstav b

³⁴Jf. § 5-4 tiende ledd bokstav c

³⁵Jf. § 5-4 ellevte ledd bokstav a

³⁶Jf. § 5-4 ellevte ledd bokstav b

³⁷Jf. § 5-4 tolvte ledd bokstav a

³⁸Jf. § 5-4 tolvte ledd bokstav b

³⁹Jf. § 5-4 trettende ledd

6.1 Innledning

En blandet anskaffelse er en kontrakt som inneholder elementer fra ulike deler av anskaffelsesregelverket, eller kontrakter som inneholder både elementer som er omfattet av anskaffelsesregelverket og elementer som er unntatt. Reglene om blandede anskaffelser finnes i kapittel 6 i anskaffelsesforskriften.((1^ Tilsvarende bestemmelser om blandende anskaffelser finnes i kapittel 6 i forsyningsforskriften og konsesjonskontraktforskriften. Det finnes også en bestemmelse om blandede kontrakter i forskrift om forsvars- og sikkerhetsanskaffelser (FOSA) § 2-4. )) ((2^ Kapittel 6 gjennomfører anskaffelsesdirektivet artikkel 3))

Formålet med reglene om blandede anskaffelser er å avklare hvilken forskrift eller hvilken del av anskaffelsesforskriften som gjelder når en kontrakt består av ulike elementer. Som hovedregel er det kontraktens hovedelement som avgjør hvilken del av regelverket som kommer til anvendelse. I en konkret anskaffelse avhenger vurderingen blant annet av hvilken aktivitet anskaffelsen skjer med henblikk på, kontraktstypen, kontraktens verdi og hvilken ytelse som anskaffes.

Tabellen under gir en oversikt over de ulike typene blandede kontrakter som er regulert i anskaffelsesforskriften kapittel 6, hvilken bestemmelse som gjelder, og hvor i dette kapittelet bestemmelsen omtales nærmere.

Bestemmelsene er delvis en kodifisering av rettspraksis fra EU-domstolen. ((3^ Gjelder § 6-1 og § 6-2. Se blant annet C-220/02 Jean Aroux and Others v. Commune de Rouanne og C-331/92 Gestion Hotelera Internacional. )) Det kan derfor være relevant å se på tidligere EU-rettspraksis ved tolkning av disse bestemmelsene. 

Det er den samlede anslåtte kontraktsverdien av den blandede kontrakten som skal legges til grunn ved beregningen av kontraktens verdi.((4^ Jf. § 6-1 tredje ledd)) Skal oppdragsgiver for eksempel inngå kontrakt om oppføringen av en barnehage (bygge- og anleggsarbeid), med etterfølgende drift av barnehagen (tjeneste) skal oppdragsgiver slå sammen verdien av de to kontraktene. At den samlede kontraktsverdien skal legges til grunn følger også av reglene om beregning av anskaffelsens anslåtte verdi.((5^ Jf. § 5-4 ))

Flere av forskriftens bestemmelser bygger på en vurdering av hva som utgjør «kontraktens hovedelement».((6^ Se blant annet §§ 6-1, 6-2, 6-4 og 6-5 )) I dette punktet behandles derfor innholdet i begrepet «kontraktens hovedelement» samlet.

Hva som er kontraktens hovedelement, beror på en objektiv vurdering av hele kontraktens gjenstand.((7^ Dragsten (2020) s. 244)) I vurderingen vil det være relevant å se på formålet med anskaffelsen og det primære behovet som oppdragsgiver ønsker å få dekket.  Av EU-domstolens praksis fremgår det at det er kontraktens hovedformål((8^ Se C-220/02 Jean Aroux and Others v. Commune de Rouanne og C-331/92 Gestion Hotelera Internacional)) eller det mest fremtredende elementet((9^ Se C-145/08 og C-149/08 Club Hotel Loutraki )) i kontrakten som skal avgjøre hvilket regelsett som kommer til anvendelse. EU-domstolen presiserer også at ytelser som er av supplerende karakter ikke skal tillegges avgjørende vekt.((10^ C-412/04 Kommisjonen mot Italia avsnitt 49))

Et moment som kan ha betydning for å avgjøre hva som er kontraktens hovedelement er verdien av de ulike ytelsene. I sak C-412/04 Kommisjonen mot Italia uttalte EU-domstolen at verdien av de ulike ytelsene bare er ett av flere momenter som inngår i helhetsvurderingen.((11^ C-412/04 Kommisjonen mot Italia avsnitt 49 )) Verdien er derfor ikke et avgjørende moment i en vurdering. ((12^Dette gjelder ikke for § 6-1 andre ledd.))

Et annet moment som kan ha betydning er hvordan oppdragsgiver beskriver ytelsene i konkurransegrunnlaget. Dersom oppdragsgiver eksempelvis har detaljerte krav om hvordan bygge- og anleggsarbeider skal se ut eller utføres, eller har et eget budsjett for disse, kan det peke i retning av at bygge- og anleggsarbeider er hovedelementet i kontrakten.((13^ Steinicke (2008) s.224 og Sak C-331/92 Gestion Hotelera avsnitt 24 )) Et annet relevant moment er hvilke leverandører som ønsker å delta i konkurransen, og om de opererer innenfor det samme markedssegmentet.((14^ Steinicke (2008) s.224-225)) Dersom leverandørene primært jobber innenfor bygge- og anleggssektoren, kan det tale for at bygge- og anleggsarbeidene er hovedelementet. Hvis leverandøren derimot planlegger å overlate bygge- og anleggsarbeidene til underleverandører, trekker det i retning av at tjenestene er hovedelementet.

Dersom det er uklart hva som er kontraktens hovedelement, anbefaler DFØ at oppdragsgiver følger det regelsettet som gjelder for den ytelsen eller forskriften som er strengest regulert.  Alternativt kan oppdragsgiver velge å tildele separate kontrakter for de ulike ytelsene.((15^ Det fremgår av fortalen til direktiv 2014/24/EU premiss 12: «Når det gjelder kombinerte kontrakter som kan deles opp, står offentlige oppdragsgivere alltid fritt til å tildele separate kontrakter for separate deler av den kombinerte kontrakten [...]» ))

6.2 Blandede anskaffelser av ytelser som alle er omfattet av anskaffelsesforskriften

Anskaffelsesforskriften § 6-1 regulerer kontrakter som består av minst to ytelser som er omfattet av forskriften, altså varer, tjenester eller bygge- og anleggsarbeider. Det vil også være en blandet anskaffelse som faller under denne bestemmelsen når kontrakten dekker to ulike type tjenester, for eksempel særlige tjenester ((16^ Jf. § 4-1 bokstav f)) og helse- og sosialtjenester.((17^ Jf. § 4-1 bokstav g))

En kontrakt kan bestå av minst to ytelser for eksempel når oppdragsgiver ønsker å oppføre en kantine og samtidig inngå en avtale med leverandøren om å drifte den. Her er oppføringen av kantinen et bygge- og anleggsarbeid, mens driften er en tjeneste.

Utgangspunktet er at oppdragsgiver skal inngå kontrakten etter reglene som gjelder for ytelsen som utgjør kontraktens hovedelement.((18^ Jf. § 6-1 første ledd. Se punkt 6.1.1 for en nærmere omtale om denne vurderingen )) For kontrakter som inneholder ulike type tjenester, eller tjenester og varer, er det gitt særregler i § 6-1 andre ledd.((19^ Se punkt 6.2.2 i veilederen. )) Dersom ytelsene objektivt kan skilles fra hverandre er det gitt særregler i § 6-1 fjerde ledd og femte ledd.((20^ Se punkt 6.2.3 i veilederen. ))

6.2.1 Når minst en av ytelsene er bygge- og anleggsarbeider

Ordlyden i § 6-1 første ledd fastslår at bestemmelsen kommer til anvendelse for kontrakter som gjelder minst to typer ytelser. I praksis kommer § 6-1 første ledd kun til anvendelse dersom en av ytelsene i kontrakten er bygge- og anleggsarbeider. Dette skyldes at det er særregler i § 6-1 andre ledd for ulike tjenester, eller en blanding av varer og tjenester.((21^ Se punkt 6.2.2 i veilederen. ))

Det er hovedregelen om kontraktens hovedelement som avgjør hvilken del av anskaffelsesforskriften kontrakten skal følge.((22^ Jf. § 6-1 første ledd)) Det vil si at dersom eksempelvis bygge- og anleggsarbeidene utgjør kontraktens hovedelement, skal hele kontrakten følge reglene for bygge- og anleggsarbeider. Er kontraktens hovedelement eksempelvis en vare, skal hele kontrakten følge reglene som gjelder for varer. Ettersom det er ulike terskelverdier for de ulike ytelsene kan vurderingen av kontraktens hovedelement være avgjørende for blant annet hvilke terskelverdier og anskaffelsesprosedyrer som må følges for hele kontrakten.

6.2.2 Når ytelsene er ulike typer tjenester og varer

Anskaffelsesforskriften § 6-1 andre ledd gjelder for kontrakter som inneholder ulike typer tjenester eller tjenester og varer. Med tjenester siktes det til alminnelige tjenester, særlige tjenester og helse- og sosialtjenester. Et eksempel er dersom oppdragsgiver ønsker å kjøpe en sykehjemstjeneste kombinert med en administrativ tjeneste tilknyttet driften. Sykehjemstjenesten er da en helse- og sosialtjeneste, mens den administrative tjenesten er en alminnelig tjeneste.

Bestemmelsen gjør et unntak fra hovedregelen i første ledd, ved at vurderingen av hva som er kontraktens hovedelement ikke beror på en helhetsvurdering. Av § 6-1 andre ledd følger det at det er verdien av ytelsene som avgjør hva som er kontraktens hovedelement. Det vil si at anskaffelsen må følge reglene som gjelder for den ytelsen som har høyest verdi. Det er den samlede anslåtte kontraktsverdien som skal legges til grunn for beregningen av kontraktens verdi.((23^ Jf. § 6-1 tredje ledd. Se punkt 5.3 for nærmere omtale om beregning av anskaffelsens verdi. ))

Eksempelvis ved en anskaffelse som omfatter kjøp av en kaffemaskin med tilknyttet serviceavtale vil det være verdien av serviceavtalen og kaffemaskinen som avgjør hvilke regler som kommer til anvendelse. Dersom verdien av kaffemaskinen er større enn verdien av serviceavtalen, er det forskriftens regler for varekontrakter som gjelder.

6.2.3 Når ytelsene kan skilles fra hverandre på en objektiv måte

Anskaffelsesforskriften § 6-1 fjerde ledd er en særregel for tilfeller der ytelsene i en blandet kontrakt kan skilles fra hverandre på en objektiv måte. I disse tilfellene skal kontrakten følge reglene for den ytelsen som overstiger EØS-terskelverdien, selv om den ikke er kontraktens hovedelement. Formålet bak bestemmelsen er å hindre omgåelse av regelverket ved at oppdragsgiver setter sammen ulike ytelser som ikke hører sammen for å unngå å følge regler som gjelder for en bestemt type ytelse. Bestemmelsen legger derfor opp til at det strengeste av de to regelsettene skal følges, uavhengig av hva som er kontraktens hovedelement.

Det er tre krav som må være oppfylt for at bestemmelsen kommer til anvendelse:

1. Ytelsene må kunne skilles fra hverandre på en objektiv måte
2. Hovedelementet i kontrakten overstiger ikke EØS-terskelverdien
3. En eller flere av de øvrige ytelsene overstiger EØS-terskelverdien

Anskaffelsesforskriften § 6-1 femte ledd er en tilsvarende regel for blandede anskaffelser som gjelder ytelser omfattet av del I og del II.

6.2.3.1 Når kan en ytelse skilles fra en annen på en objektiv måte?

Hvorvidt ytelsene i en blandet kontrakt kan skilles fra hverandre på en objektiv måte må vurderes konkret i hver enkelt sak. Det er ikke tilstrekkelig å vise til en uttrykt eller antatt hensikt om at kontrakten er udelelig. Oppdragsgiver må kunne vise til objektive forhold som viser at en samlet kontrakt er nødvendig. Behovet for å inngå en samlet kontrakt kan blant annet være teknisk og økonomisk begrunnet.((24^ Se fortalen til direktiv 2014/24/EU, premiss 11. Se også forente saker C-145/08 og C-149/08 Club Hotel Loutraki avsnitt 48 - 54 og C-215/09 Mehiläinen Oy avsnitt 36 og 39.)) For eksempel kan det begrunnes med at det økonomisk sett er mest hensiktsmessig at samme leverandør både oppfører og drifter en kantine. Etterfølgende drift kan gi insentiver til å oppføre kantinen med gode løsninger som fungerer bra i praksis, eller at det er mer økonomisk å følge opp kontrakten som én fremfor to separate. 

6.3 Blandede anskaffelser som delvis er omfattet av forskriften og delvis er unntatt anskaffelsesregelverket

Anskaffelsesforskriften § 6-2 regulerer hvordan en oppdragsgiver skal håndtere blandede anskaffelser som delvis er omfattet av forskriften og delvis er unntatt fra anskaffelsesregelverket.

Dette kan for eksempel være en anskaffelse av juridiske tjenester der noen av tjenestene er unntatt anskaffelsesregelverket etter anskaffelsesforskriften § 2-4 bokstav d og de øvrige juridiske tjenestene er omfattet av anskaffelsesforskriften.  Et annet eksempel er en kontrakt som både gjelder leie av fast eiendom og bygge- og anleggsarbeider. Leie av fast eiendom faller utenfor anskaffelsesregelverket etter anskaffelsesforskriften § 2-4 bokstav a, mens bygge- og anleggsarbeidene er omfattet. Et tredje eksempel er en bygge- og anleggskontrakt som også inneholder elementer av leie av jord etter anskaffelsesforskriften § 2-4 bokstav a.

Forskriften skiller mellom de tilfeller der ytelsene på en objektiv måte kan skilles fra hverandre, og ikke. Hvorvidt ytelser kan skilles fra hverandre beror på en konkret vurdering, og må avgjøres sak for sak. Det må foretas en sammensatt vurdering, hvor det tas hensyn til hvorvidt de ulike kontraktselementene kan deles fra hverandre fordi de gjelder separate ytelser, eller om de ulike kontraktene uløselig er knyttet til hverandre.((27^ KOFA-sak 2013/110 avsnitt 23 ))

For blandede kontrakter som delvis er omfattet av EØS-avtalens artikkel 123, gjelder § 6-5 i stedet for § 6-2.

6.3.1 Anskaffelser hvor ytelsene kan skilles fra hverandre på en objektiv måte

Dersom ytelsene kan skilles fra hverandre på en objektiv måte, kan oppdragsgiver velge å inngå separate kontrakter etter reglene som gjelder for den enkelte kontrakten, eller inngå en blandet kontrakt etter forskriften.((28^ Jf. § 6-2 første ledd. Se punkt 6.2.3.1 for en nærmere omtale om ytelsene kan skilles fra hverandre på en objektiv måte. ))

Dersom det inngås separate kontrakter, vil det være deler av anskaffelsen hvor anskaffelsesregelverket ikke gjelder. Disse kontraktene kan følgelig inngås uten kunngjøring, og uten at anskaffelsesregelverkets prosedyreregler følges. For delene av anskaffelsen hvor anskaffelsesregelverket gjelder, må reglene følges. 

Dersom oppdragsgiver velger å inngå en samlet kontrakt som omfatter ytelser som både er omfattet av og ikke omfattet av anskaffelsesregelverket, skal oppdragsgiver følge forskriftens regler for hele anskaffelsen.

6.3.2 Anskaffelser hvor ytelsene ikke kan skilles fra hverandre på en objektiv måte

Dersom ytelsene ikke kan skilles fra hverandre på en objektiv måte, skal oppdragsgiver inngå en blandet kontrakt etter reglene som gjelder for ytelsen som utgjør kontraktens hovedelement.((29^ Se punkt 6.1.1 for en nærmere omtale om kontraktens hovedelement. ))Dette gjelder uavhengig av om kontraktens hovedelement er omfattet av anskaffelsesregelverket eller ikke.((30^ Dragsten (2020) s. 248 ))

Eksempelvis vil en avtale med en forsknings- og utviklingstjeneste som kontraktens hovedelement være unntatt anskaffelsesregelverket også i tilfeller der avtalen inneholder elementer av andre tjenester, jf. forskriftens § 2-5. Les mer om unntak for kontrakter om forsknings- og utviklingstjenester i punkt 3.5.

6.3.3 Kontrakten inneholder elementer som er omfattet av EØS-avtalens artikkel 123

Dersom blandede kontrakter, som omtalt i punkt 6.3.1 og 6.3.2, inneholder elementer som er omfattet av EØS-avtalens artikkel 123, gjelder i stedet § 6-5.((32^ Se punkt 6.6 for en nærmere omtale om § 6-5.))

6.4 Blandede anskaffelser som delvis er omfattet av anskaffelsesforskriften og delvis er knyttet til utøvelsen av forsyningsaktiviteter

Anskaffelsesforskriften § 6-3 regulerer anskaffelser der ytelsen delvis er omfattet av anskaffelsesforskriften og delvis knytter seg til utøvelsen av forsyningsaktiviteter. Forsyningsforskriften § 1-1 gir en uttømmende liste over hvilke aktiviteter som anses som forsyningsaktiviteter. Dette omfatter aktiviteter knyttet til utøvelsen av gass og varme, elektrisitet, drikkevann, transport, havner og lufthavner, post, samt olje, gass, kull og andre typer fast brensel.((33^ Se Nærings- og fiskeridepartementets veileder til virkeområdet for forsyningsforskriften for en nærmere omtale om forsyningsforskriftens anvendelsesområde.))

Et eksempel på en situasjon hvor § 6-3 kommer til anvendelse er når en kommune skal kjøpe datamaskiner som skal brukes både i administrasjonen og i drift av vannforsyning. Et annet eksempel kan være at det skal settes opp kontorbygg som skal benyttes både til forsyningsaktivitet og andre aktivitet som er omfattet av anskaffelsesforskriften.

For anskaffelser som omfattes av § 6-3 første ledd har oppdragsgiver to valg:  

1. oppdragsgiver kan inngå separate kontrakter, hvor reglene som gjelder for den enkelte kontrakten anvendes
2. oppdragsgiver kan inngå en blandet kontrakt, hvor reglene som gjelder for den aktivitet anskaffelsen i hovedsak er beregnet for anvendes

Paragraf 6-3 andre ledd regulerer tilfeller der det objektivt sett ikke er mulig å avgjøre hvilken aktivitet som anskaffelsen i hovedsak er beregnet for. Som hovedregel kommer forskriften til anvendelse i slike tilfeller, men i unntakstilfeller gjelder forsyningsforskriften. Denne vurderingen er nærmere omtalt i punkt 6.4.3

6.4.1 Når oppdragsgiver velger å inngå separate kontrakter

Etter § 6-3 første ledd bokstav a kan oppdragsgiver inngå separate kontrakter for hver ytelse, dersom ytelsen kan skilles fra hverandre. Oppdragsgiver følger da regelverket som gjelder for den enkelte kontrakten.((34^ Jf. forsyningsforskriften § 6-4 ))

6.4.2 Når oppdragsgiver velger å inngå en blandet kontrakt

Anskaffelsesforskriften § 6-3 regulerer situasjoner der oppdragsgiver velger å inngå en blandet kontrakt. Det er innenfor oppdragsgivers skjønn om det inngås en separat kontrakt eller en samlet kontrakt.  Valget er imidlertid betinget av at oppdragsgiver ikke velger å inngå en samlet kontrakt med det formål å omgå regelverket, for eksempel fordi forsyningsforskriften har mer fleksible regler eller høyere terskelverdi enn anskaffelsesforskriften.

Utgangspunktet er at oppdragsgiver kan anvende reglene som gjelder for den aktiviteten som anskaffelsen «i hovedsak er beregnet for».((35^ Jf. § 6-3 første ledd bokstav b)) Hva anskaffelsen i hovedsak er beregnet for beror på en konkret vurdering av anskaffelsen. Ifølge juridisk teori er det avgjørende hva som vil være den dominerende bruken av kontrakten, og kontraktens hovedformål.((36^ Dragsten (2020) s. 253))

Dette kan eksempelvis være når en kommune skal anskaffe et nytt kontorbygg som skal benyttes av ansatte som både jobber med alminnelige kommunale oppgaver som er omfattet av anskaffelsesforskriften, og saksbehandlere som jobber med det kommunale vannverket som er omfattet av forsyningsforskriften. Dersom 90 prosent av de ansatte er saksbehandlere som jobber med vannforsyning, er det gode holdepunkter for at anskaffelsen i hovedsak er beregnet til forsyningsaktivitet. Oppdragsgiver skal da følge reglene som følger av forsyningsforskriften. 

6.4.3 Når det er objektivt umulig å avgjøre hvilken aktivitet anskaffelsen i hovedsak er beregnet for

Anskaffelsesforskriften § 6-3 andre ledd gjelder for situasjoner der det er objektivt umulig å avgjøre hvilken aktivitet som anskaffelsen i hovedsak er beregnet for. I slike situasjoner fastslår bestemmelsen at anskaffelsen som hovedregel skal følge reglene som fremgår av anskaffelsesforskriften.

Paragraf 6-3 andre ledd andre punktum, gjør et unntak fra hovedregelen, hvor det fastslås at forsyningsforskriften likevel gjelder når:

1. Ytelsen som er omfattet av forsyningsforskriften overstiger EØS-terskelverdi i forsyningsforskriften § 5-2
2. Ytelsen som er omfattet av anskaffelsesforskriften ikke overstiger EØS- terskelverdier etter anskaffelsesforskriften § 5-3

Vurderingen etter andre ledd andre punktum er kun en verdivurdering. Det vil si at det er størrelsen på ytelsene som avgjør hvilken forskrift som skal brukes.

Det finnes lite rettspraksis og veiledning rundt hva som anses som umulig. Eksemplet under illustrerer et tilfelle der det kan anses som umulig å avgjøre hva anskaffelsen i hovedsak er beregnet for.

6.4.4 Når anskaffelsen inneholder forsvars- eller sikkerhetselementer

Dersom den blandede anskaffelsen inneholder forsvars- eller sikkerhetselementer, gjelder § 6-5. Se punkt 6.6 for en nærmere omtale av § 6-5.

6.5 Blandede anskaffelser som delvis er omfattet av anskaffelsesforskriften og delvis innebærer en konsesjon

Anskaffelsesforskriften § 6-4 regulerer anskaffelser som gjelder ytelser som delvis er omfattet av anskaffelsesforskriften og delvis innebærer en konsesjon som er underlagt konsesjonskontraktforskriften. En konsesjonskontrakt er en tjenestekontrakt eller en bygge- og anleggskontrakt der vederlaget består enten utelukkende av retten til å utnytte tjenestene eller bygge- og anleggsarbeidene eller en slik rett sammen med betaling, og der driftsrisikoen er overført fra oppdragsgiveren til leverandøren.((37^ Jf. konsesjonskontraktforskriften §1-2 ))Dette kan eksempelvis være en anskaffelse om oppføring av en kantine med etterfølgende drift av kantinen, hvor leverandøren mottar betaling fra brukerne av kantinen og ikke fra oppdragsgiver.

6.5.1 Når ytelsene kan skilles fra hverandre på en objektiv måte

Anskaffelsesforskriften § 6-4 første ledd gjelder de tilfeller der oppdragsgiver objektivt kan skille ytelsene som er omfattet av anskaffelsesforskriften og ytelsen som er omfattet av konsesjonskontraksforskriften  fra hverandre.((38^ Se punkt 6.2.3.1 for en nærmere omtale om ytelsene kan skilles fra hverandre på en objektiv måte.)) I likhet med § 6-3 første ledd er utgangspunktet at oppdragsgiver her kan velge å inngå separate kontrakter etter reglene som gjelder for den enkelte kontrakten,((39^ Jf. §6-4 bokstav a )) eller velge å inngå en blandet kontrakt etter anskaffelsesforskriften.((40^ Jf. § 6-4 bokstav b))

Dette utgangspunktet gjelder likevel ikke der den delen av kontrakten som er omfattet av anskaffelsesforskriften ikke overstiger EØS-terskelverdiene i § 5-3, mens de delene som er omfattet av konsesjonskontraktforskriften overstiger EØS-terskelverdiene i konsesjonskontraktforskriften § 5-1.((41^ Jf. §6-4 bokstav b andre punktum )) I disse tilfellene skal anskaffelsen likevel inngås etter konsesjonskontraktforskriften.

6.5.2 Når ytelsene ikke kan skilles fra hverandre på en objektiv måte

Dersom ytelsene ikke kan skilles fra hverandre på en objektiv måte er hovedregelen at den blandede kontrakten skal inngås etter reglene som gjelder for ytelsen som utgjør kontraktens hovedelement.((42^jf. § 6-4 andre ledd )) Se punkt 6.1.1. for en nærmere omtale om kontraktens hovedelement.  

6.5.3 Når anskaffelsen inneholder forsvars- eller sikkerhetselementer

Av § 6-4 tredje ledd følger det at dersom den blandede kontrakten inneholder elementer som delvis inneholder forsvars- eller sikkerhetselementer, gjelder i stedet § 6-5. Paragraf 6-5 omtales nærmere i punkt 6.6.

6.6 Blandede anskaffelser som delvis er omfattet av anskaffelsesforskriften og delvis inneholder forsvars- eller sikkerhetselementer

Anskaffelsesforskriften § 6-5 regulerer anskaffelser som delvis er omfattet av anskaffelsesforskriften og delvis inneholder forsvars- eller sikkerhetselementer.((43^ Paragraf 6-5 gjennomfører anskaffelsesdirektivet artikkel 16. ))

For anskaffelser som inneholder forsvars- eller sikkerhetselementer skiller § 6-5 mellom om elementene er omfattet av forskrift om forsvars- og sikkerhetsanskaffelser (FOSA),((44^ Forskrift om forsvars- og sikkerhetsanskaffelser (FOSA) )) og EØS-avtalens artikkel 123

FOSA kommer til anvendelse ved tildeling av kontrakter på forsvars -og sikkerhetsområde som er angitt i FOSA § 1-3. Dette inkluderer:

• levering av forsvarsmateriell, herunder også delkomponenter
• levering av gradert materiell, herunder også delkomponenter
• utførelse av bygge- og anleggsarbeider og levering av varer og tjenester som har direkte sammenheng med materiell i bokstav a og b og dets levetid
• bygge- og anleggsarbeider og tjenester til spesifikke forsvarsformål
• graderte bygge- og anleggsarbeider og graderte tjenester

EØS- avtalen artikkel 123 gir oppdragsgiver rett til å gjøre unntak fra anskaffelsesloven og anskaffelsesforskriften for å ivareta nasjonal sikkerhet. Se punkt 3.1 for en nærmere omtale av denne unntaksbestemmelsen.

Du kan lese mer om forsvars og sikkerhetsanskaffelser, herunder forholdet mellom FOSA og EØS-avtalens artikkel 123, i Forsvarsdepartementets veileder til forskrift om forsvars- og sikkerhetsanskaffelser.

6.6.1 Blandede anskaffelser som delvis er omfattet av FOSA

For blandede anskaffelser som er delvis omfattet av FOSA skilles det mellom tilfeller hvor ytelsene kan skilles fra hverandre på en objektiv måte, og tilfeller hvor man ikke kan det.  

6.6.1.1 Når ytelsene kan skilles fra hverandre på en objektiv måte

I likhet med § 6-3 står oppdragsgiver ovenfor to valgmuligheter dersom ytelsene kan skilles fra hverandre på en objektiv måte.((45^ Se punkt 6.2.3.1 for en nærmere omtale om ytelsene kan skilles fra hverandre på en objektiv måte)) Oppdragsgiver kan enten kan inngå separate kontrakter etter reglene som gjelder for den enkelte kontrakten((46^ Jf. § § 6-5 første ledd bokstav a )) eller inngå en blandet kontrakt.((47^ Jf. § § 6-5 første ledd bokstav b))

Dersom oppdragsgiver velger å inngå en blandet kontrakt kan oppdragsgiver velge mellom reglene i anskaffelsesforskriften eller FOSA. Forutsetningen for å inngå en blandet kontrakt etter denne regelen er at valget om å ikke skille ytelsene fra hverandre er objektivt begrunnet og ikke tas med sikte på å unnta kontrakten fra virkeområdet til anskaffelsesforskriften eller FOSA.((48^ Jf. § 6-5 første ledd bokstav b andre punktum )) Oppdragsgiver kan med andre ord ikke velge å inngå en blandet kontrakt for å unngå å måtte følge reglene i enten anskaffelsesforskriften eller FOSA.

6.6.1.2 Når ytelsen ikke kan skilles fra hverandre på en objektiv måte

Ytelser som delvis er omfattet av FOSA og delvis anskaffelsesforskriften, men som ikke kan skilles fra hverandre, er regulert i § 6-5 tredje ledd. Av bestemmelsen følger det at oppdragsgiver kan velge om reglene i anskaffelsesforskriften eller FOSA skal gjelde for denne type blandende anskaffelser. Det stilles ingen krav til oppdragsgiver knyttet til valget av forskrift.((49^ Det fremgår av direktiv 2014/24/EU artikkel 16 nr. 4 at oppdragsgiver alltid kan velge å inngå kontrakt etter forsvarsanskaffelsesdirektivet i slik situasjon. Av fortalen premiss 13 fremgår det at oppdragsgiver også kan velge å benytte anskaffelsesdirektivet.))

Dette gjelder ikke dersom ytelsen er delvis omfattet av EØS-artikkel 123.

6.6.2 Blandede anskaffelser som delvis er omfattet av EØS-avtalen artikkel 123

For blandede anskaffelser som er delvis omfattet av EØS-avtalen artikkel 123 skilles det mellom tilfeller hvor ytelsene kan skilles fra hverandre på en objektiv måte, og tilfeller hvor man ikke kan det. 

6.6.2.1 Når ytelsene kan skilles fra hverandre på en objektiv måte

Dersom oppdragsgiver kan skille ytelsene fra hverandre, oppstår spørsmålet om det foreligger berettigede objektive grunner for å inngå en samlet kontrakt.((50^ Jf.§ 6-5 andre ledd som henviser til første ledd)) Hvis slike grunner foreligger, kan hele kontrakten unntas fra anskaffelsesregelverket.

6.6.2.2 Når ytelsene ikke kan skilles fra hverandre på en objektiv måte

Dersom oppdragsgiver står overfor en blandet kontrakt som inneholder ytelser som er omfattet av EØS-avtalens artikkel 123, og ikke kan skilles fra hverandre på en objektiv måte er utgangspunkt at verken lov eller forskrift regulerer anskaffelsen.((52^ Jf. § 6-5 andre ledd ))

Fotnoter

¹Tilsvarende bestemmelser om blandende anskaffelser finnes i kapittel 6 i forsyningsforskriften og konsesjonskontraktforskriften. Det finnes også en bestemmelse om blandede kontrakter i forskrift om forsvars- og sikkerhetsanskaffelser (FOSA) § 2-4.  

²Kapittel 6 gjennomfører anskaffelsesdirektivet artikkel 3

³Gjelder § 6-1 og § 6-2. Se blant annet C-220/02 Jean Aroux and Others v. Commune de Rouanneog C-331/92 Gestion Hotelera Internacional  

⁴Jf. § 6-1 tredje ledd

⁵Jf. § 5-4

⁶Se blant annet §§ 6-1, 6-2, 6-4 og 6-5

⁷Dragsten (2020) s. 244

⁸Se C-220/02 Jean Aroux and Others v. Commune de Rouanne og C-331/92 Gestion Hotelera Internacional

⁹Se C-145/08 og C-149/08 Club Hotel Loutraki

¹⁰C-412/04 Kommisjonen mot Italia avsnitt 49

¹¹C-412/04 Kommisjonen mot Italia avsnitt 49

¹²Dette gjelder ikke for § 6-1 andre ledd.

¹³Steinicke (2008) s.224 og Sak C-331/92 Gestion Hotelera avsnitt 24

¹⁴Steinicke (2008) s.224-225

¹⁵Det fremgår av fortalen til direktiv 2014/24/EU premiss 12: «Når det gjelder kombinerte kontrakter som kan deles opp, står offentlige oppdragsgivere alltid fritt til å tildele separate kontrakter for separate deler av den kombinerte kontrakten [..]»

¹⁶Jf. § 4-1 bokstav f

¹⁷Jf. § 4-1 bokstav g

¹⁸Jf. § 6-1 første ledd. Se punkt 6.1.1 for en nærmere omtale om denne vurderingen

¹⁹Se punkt 6.2.2 i veilederen

²⁰Se punkt 6.2.3 i veilederen

²¹Se punkt 6.2.2 i veilederen

²²Jf. § 6-1 første ledd

²³Jf. § 6-1 tredje ledd. Se punkt 5.3 for nærmere omtale om beregning av anskaffelsens verdi

²⁴Se fortalen til direktiv 2014/24/EU, premiss 11. Se også forente saker C-145/08 og C-149/08 Club Hotel Loutrakiavsnitt 48 - 54 og C-215/09 Mehiläinen Oy avsnitt 36 og 39.  

²⁵Det anses at vurderingen av hva som utgjorde en «udelelig helhet», kan ha overføringsverdi til dagens regulering om at ytelsene ikke kan skilles fra hverandre på en objektiv måte.

²⁶Avsnitt 53

²⁷KOFA-sak 2013/110 avsnitt 23

²⁸Jf. § 6-2 første ledd. Se punkt 6.2.3.1 for en nærmere omtale om ytelsene kan skilles fra hverandre på en objektiv måte.

²⁹Se punkt 6.1.1 for en nærmere omtale om kontraktens hovedelement.

³⁰Dragsten (2020) s. 248

³¹Avsnitt 36

³²Se punkt 6.6 for en nærmere omtale om § 6-5.

³³Se Nærings- og fiskeridepartementets veileder til virkeområdet for forsyningsforskriften for en nærmere omtale om forsyningsforskriftens anvendelsesområde.  

³⁴Jf. forsyningsforskriften § 6-4           

³⁵Jf. § 6-3 første ledd bokstav b

³⁶Dragsten (2020) s. 253

³⁷Jf. konsesjonskontraktforskriften §1-2

³⁸Se punkt 6.2.3.1 for en nærmere omtale om ytelsene kan skilles fra hverandre på en objektiv måte.

³⁹Jf. §6-4 bokstav a

⁴⁰Jf. § 6-4 bokstav b

⁴¹Jf. §6-4 bokstav b andre punktum

⁴²jf. § 6-4 andre ledd 

⁴³Paragraf 6-5 gjennomfører anskaffelsesdirektivet artikkel 16.

⁴⁴Forskrift om forsvars- og sikkerhetsanskaffelser (FOSA)

⁴⁵Se punkt 6.2.3.1 for en nærmere omtale om ytelsene kan skilles fra hverandre på en objektiv måte

⁴⁶Jf. § § 6-5 første ledd bokstav a

⁴⁷Jf. § § 6-5 første ledd bokstav b

⁴⁸Jf. § 6-5 første ledd bokstav b andre punktum

⁴⁹Det fremgår av direktiv 2014/24/EU artikkel 16 nr. 4 at oppdragsgiver alltid kan velge å inngå kontrakt etter forsvarsanskaffelsesdirektivet i slik situasjon. Av fortalen premiss 13 fremgår det at oppdragsgiver også kan velge å benytte anskaffelsesdirektivet.

⁵¹Jf.§ 6-5 andre ledd som henviser til første ledd

⁵¹Eksemplet er hentet fra Caranta og Sanchez-Graells (2021) s.174

⁵²Jf. § 6-5 andre ledd

⁵³Eksempelet er hentet fra Caranta og Sanchez-Graells (2021) s.174

7.1 Overordnet om de grunnleggende prinsippene

7.1.1 Hva er de grunnleggende prinsippene og hvilken funksjon har disse?

Anskaffelsesregelverket er basert på visse grunnleggende prinsipper som oppdragsgiver skal opptre i samsvar med ved gjennomføring av anskaffelser. Prinsippene skal bidra til å realisere anskaffelsesregelverkets formål.((1^Jf. anskaffelsesloven § 1)) De skal fremme effektiv bruk av samfunnets ressurser og bidra til at det offentlige opptrer med integritet, slik at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte. At anskaffelser skal foretas på en samfunnstjenlig måte vil kunne ivareta hensyn til bl.a. konkurranse, arbeidslivskriminalitet, miljø, klima og sosiale forhold.((2^Innst. 358 L (2015-2016) s. 16)) Prinsippene følger i stor grad av EØS-retten og forvaltningsrettens prinsipp om forsvarlig saksbehandling.

De grunnleggende prinsippene har i hovedsak to funksjoner. For det første kan de danne selvstendig grunnlag for plikter og rettigheter for oppdragsgivere og leverandører. Både EU- domstolen, norske domstoler og Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) har i en rekke saker utledet nærmere rettigheter og plikter fra prinsippene. For det andre fungerer de grunnleggende prinsippene som momenter ved tolkningen av enkeltbestemmelser i anskaffelsesregelverket.

7.1.2 Hvilke grunnleggende prinsipper gjelder i norsk rett?

I norsk rett er de grunnleggende prinsippene nedfelt i anskaffelsesloven § 4. Bestemmelsen fastsetter at «oppdragsgiveren skal opptre i samsvar med grunnleggende prinsipper om konkurranse, likebehandling, forutberegnelighet, etterprøvbarhet og forholdsmessighet».

Innholdet i og rekkevidden av de grunnleggende prinsippene vil variere fra anskaffelse til anskaffelse. KOFA har formulert dette slik: «Det konkrete innholdet i disse kravene beror imidlertid på den konkurranse som er gjennomført, og særlig hva som er kommunisert til markedet og tilbyderne».((3^Se KOFA-sak 2011/328 avsnitt 29))

7.1.3 Ved hvilke anskaffelser gjelder de grunnleggende prinsippene?

De grunnleggende prinsippene gjelder for alle anskaffelser over 100.000 kroner ekskl. mva. der lov om offentlige anskaffelser kommer til anvendelse, jf. anskaffelsesloven § 2. Dette omfatter alle anskaffelser som skal gjennomføres etter anskaffelsesforskriften. Les mer om hvilke anskaffelser dette dreier seg om i punkt 2.2.

7.1.4 Anskaffelser under 100.000 kroner

Når det gjelder anskaffelser under 100.000 kroner ekskl. mva., bør oppdragsgiver også se hen til og opptre i henhold til de grunnleggende prinsippene. Ved behandling av anskaffelsesloven påpekte Stortinget at det er viktig at all offentlig ressursbruk skal fremme det offentliges måloppnåelse. Også ved offentlige innkjøp under 100.000 kroner skal oppdragsgiver opptre ansvarlig, slik at alle har tillit til at det offentlige gjennomfører alle anskaffelser på en hensiktsmessig måte, og sikrer konkurranse og effektiv ressursutnyttelse.((4^Innst. 358 L (2015-2016) punkt 2.2.1))

Oppdragsgiver skal ha gode internrutiner og god økonomistyring som ivaretar dette.((5^Dette fremgår av kommuneloven, se særlig kapittel 14 og 25, og Reglement for økonomistyring i staten, se særlig § 14 og kapitlene 2, 4 og 5)) Som hovedregel vil det være fornuftig for oppdragsgiver å gjøre undersøkelser eller hente inn tilbud fra flere leverandører for å sikre effektiv ressursbruk og motvirke korrupsjon.

7.2 Forholdsmessighetsprinsippet

Oppdragsgiver skal opptre i samsvar med det grunnleggende prinsippet om forholdsmessighet. Forholdsmessighetsprinsippet omtales også som proporsjonalitetsprinsippet og er et av de grunnleggende EU/EØS-rettslige prinsippene.  Prinsippet innebærer å sikre at de beslutninger som treffes og de tiltak som settes i verk, er egnede til og nødvendige (forholdsmessige) for å nå de mål som ønskes oppnådd. Så lenge det er mulig å velge mellom flere egnede tiltak, skal det minst inngripende tiltaket velges.((6^C-331/88 Fedesa avsnitt 13)) Det må med andre ord være en passende balanse mellom mål og virkemiddel.

Essensen i prinsippet på anskaffelsesområdet er at oppdragsgiver skal gjennomføre konkurransen på en måte som står i forhold til anskaffelsens art, omfang, verdi og kompleksitet. Oppdragsgiver skal altså ikke bruke midler som går lenger enn det som er nødvendig for å oppfylle målet. I tillegg må målet som skal oppnås være legitimt og lovlig. 

Forholdsmessighetsprinsippet er dermed ikke bare et eget prinsipp, men får også betydning for gjennomslagskraften til de andre grunnleggende prinsippene. Dette innebærer at plikter og rettigheter som utledes av de grunnleggende prinsippene i en konkret anskaffelse, ikke uten videre vil kunne overføres på en annen anskaffelse.

Forholdsmessighetsprinsippet setter grenser både for hvor strenge krav oppdragsgiver kan stille til leverandørene og for hvor strenge krav som kan stilles til oppdragsgiver ved gjennomføringen av en anskaffelse. Forholdsmessighetsprinsippet vil dermed inngå som en del av vurderingstemaet for oppdragsgivere i alle ledd av anskaffelsesprosessen, i avgrensningen av ytelsen, spesifiseringen av hva det skal konkurreres om, i fastsettelsen av frister, i forbindelse med en eventuell vurdering om hvor mange leverandører som bør kontaktes, ved vurderingen av den enkelte leverandørs egnethet osv. Oppsummert vil dette si at forholdsmessighetsprinsippet får betydning i alle tilfeller hvor anskaffelsesregelverket åpner for oppdragsgivers egne valg og vurderinger.

7.3 Konkurranseprinsippet

Oppdragsgiver skal opptre i samsvar med det grunnleggende prinsippet om konkurranse. Konkurranse anses som et egnet virkemiddel for å sikre en mest mulig effektiv ressursbruk i det offentlige, blant annet ved at oppdragsgiver når ut til et større marked, og dermed får flere valgmuligheter når det kommer til pris og kvalitet på tilbudene. I tillegg vil den enkelte leverandør få et insentiv til å levere bedre tilbud enn hva de hadde dersom de ikke måtte konkurrert med andre. Konkurranse mellom leverandørene bidrar også til både innovasjon og nytenking, noe som ytterligere bidrar til økt verdiskapning. En sentral målsetning for anskaffelsesdirektivet er derfor å åpne for konkurranse om offentlige kontrakter.((7^Direktiv 2014/24/EU fortalen premiss 1)) Hovedregelen er at konkurranse skal avholdes. Det gjelder alle anskaffelser som er omfattet av lov og forskrift; både over og under terskelverdiene. Over nasjonal terskelverdi ivaretas konkurranseprinsippet ved at oppdragsgiver skal kunngjøre konkurransen på Doffin.((8^Doffin (Database for offentlige anskaffelser) er den norske kunngjøringsdatabasen for offentlige anskaffelser. Se doffin.no.)) Under nasjonal terskelverdi må oppdragsgiver også sørge for konkurranse om kontrakten ved å gjøre oppdraget kjent for «et rimelig antall leverandører, for på denne måten å oppnå best mulig pris og kvalitet i det relevante markedet».((9^Se KOFA-sak 2007/79 avsnitt 20)) Dette kan eksempelvis gjøres gjennom en frivillig kunngjøring av konkurranse på Doffin, eller ved at oppdragsgiver selv innhenter tilbud fra flere.

Kravet til konkurranse gjelder så langt det er mulig.((10^Jf. Prop. 51 L (2015-2016) punkt 7.4.5)) Kun unntaksvis vil oppdragsgiver derfor kunne tildele en kontrakt direkte til en leverandør uten konkurranse. Avvik fra prinsippet kan for eksempel være tillatt der det kun foreligger én leverandør i markedet og oppdragsgiver kan anskaffe ytelsen direkte fra leverandøren.((11^Se eksempelvis KOFA-sak 2009/6 avsnitt 15-16))

Les mer om disse unntakene i punkt 18.3.

7.4 Likebehandlingsprinsippet

Oppdragsgiver skal opptre i samsvar med prinsippet om likebehandling. Prinsippet er ment å sikre at alle potensielle leverandører gis like muligheter, og skal hindre at noen leverandører får konkurransefordeler de ikke skulle hatt.

Likebehandlingsprinsippet er todelt, og dekker både diskriminering på grunnlag av nasjonalitet (forbud mot ikke-diskriminering) og usaklig forskjellsbehandling på annet grunnlag. Forbudet mot ikke-diskriminering gjelder kun der forskjellsbehandlingen er knyttet til nasjonalitet eller lokal tilhørighet, mens det generelle likebehandlingsprinsippet dekker all usaklig forskjellsbehandling.

7.4.1 Hva er prinsippet om ikke-diskriminering på grunnlag av nasjonalitet?

Prinsippet om ikke-diskriminering er et av de grunnleggende EU/EØS-rettslige prinsippene((12^Prinsippet kom til utrykk blant annet i sak C-532/06 Lianakis, avsnitt 39 hvor det het «…eliminate barriers to the freedom to provide services and therefore to protect the interest of economic operators established in a Member State who wish to offer services to contracting authorities established in another Member State».)) og innebærer at det ikke skal diskrimineres mellom leverandører på bakgrunn av nasjonalitet.

Forbudet mot diskriminering innebærer at en oppdragsgiver ikke kan fastsette krav eller kriterier, eller foreta handlinger eller unnlatelser, som gjør at utenlandske leverandører diskrimineres og/eller at norske leverandører favoriseres. Forbudet gjelder både direkte diskriminering og indirekte diskriminering. Dette medfører at både åpenlys forskjellsbehandling, og enhver form for skjult forskjellsbehandling, som i realiteten fører til det samme resultatet, er dekket av prinsippet. Et eksempel på direkte diskriminering er at det eksplisitt stilles krav om bruk av leverandører eller materialer fra et bestemt EØS-land. EU-domstolen konkluderte for eksempel i sak C-243/89 Storebælt med at det var ulovlig av oppdragsgiver å stille krav om at leverandørene i størst mulig utstrekning skulle benytte danske materialer og dansk arbeidskraft.

Indirekte diskriminering kan være at en oppdragsgiver stiller krav om at leverandøren har lokalt nærvær eller responstid, til tross for at det ikke er nødvendig i den aktuelle anskaffelsen. I sak C-376/08 Serrantoni understrekte EU-domstolen at nasjonale regler som er egnet til å gjøre det vanskeligere eller mindre attraktivt å utøve etableringsfriheten og tilby tjenester på tvers av landegrensene i det indre marked, vil kunne være i strid med prinsippet om ikke-diskriminering.((13^Se sak C-376/08 Serrantoni avsnitt 41 flg.))

Til tross for forbudet mot diskriminering, kan det likevel være tillatt å foreta handlinger som i utgangspunktet kan fremstå som et brudd på prinsippet. Eksempelvis er det tillatt å utarbeide konkurransegrunnlaget på norsk, selv om dette i realiteten favoriserer norske leverandører. Her har veier hensynene til forholdsmessighet og praktisk gjennomføring tyngre. Det kan også være tilfeller hvor lokalt nærvær eller responstid etter en objektiv vurdering anses fordelaktig eller nødvendig for anskaffelsen. Dersom det foreligger saklige grunner for det, er det i slike tilfeller akseptabelt å forskjellsbehandle ved å stille et slikt krav. I slike tilfeller bør oppdragsgiver begrunne hvorfor det er satt krav om lokalt nærvær eller responstid.

7.4.2 Hva er det generelle likebehandlingsprinsippet?

Utover prinsippet om forbud mot ikke-diskriminering på grunnlag av nasjonalitet, gjelder det også et generelt likebehandlingsprinsipp. Prinsippet stammer i likhet med ikke- diskrimineringsprinsippet fra EU/EØS-retten.((14^Prinsippet fremgår av artikkel 18 i direktiv 2014/24/EC. I sak C-243/89 Storebælt avsnitt 33, uttalte EU-domstolen at: «… although the directive makes no express mention of the principle of equal treatment of tenderers, the duty to observe that principle lies at the very heart of the directive (…)».))

Det innebærer ikke et generelt forbud mot all forskjellsbehandling, men mot forskjellsbehandling som er usaklig. Prinsippet skal sikre at alle potensielle leverandører gis like muligheter. Dette oppnås gjennom at like tilfeller skal behandles likt, og ulike tilfeller behandles ulikt, med mindre noe annet er saklig og objektivt begrunnet.((15^ Se sak EU-domstolen C-21/03 avsnitt 27)) For å vurdere om to tilfeller lovlig kan behandles forskjellig, må det derfor først vurderes om tilfellene er like, og dermed sammenlignbare.

Likebehandlingsprinsippet innebærer også at all informasjon som blir gjort tilgjengelig for en leverandør, også må gjøres tilgjengelig for de andre leverandørene.((16^Jf. eksempelvis KOFA-sak 2007/116 avsnitt 64)) Dersom oppdragsgiver blir kontaktet av en av leverandørene, og svarer på spørsmål eller gir ny eller supplerende informasjon, må oppdragsgiver sørge for at de andre leverandørene også mottar denne informasjonen samtidig. En leverandør som får informasjon tidligere enn de andre, vil kunne få et konkurransefortrinn, noe som vil være i strid med likebehandlingsprinsippet. Reglene om at leverandører skal ha samme frist for å levere tilbud er også et typisk utslag av dette prinsippet.

Prinsippet innebærer videre at oppdragsgiver ikke kan gi fordeler til utvalgte leverandører som går på bekostning av andre. Oppdragsgiver må eksempelvis i evalueringen vektlegge både positive og negative egenskaper ved de enkelte leverandørene likt og kan ikke trekke noen leverandører for forhold som andre leverandører ikke blir trukket for.((17^Jf. eksempelvis KOFA-sak 2006/14 og Rt. 2008 s. 1705 Rabattdommen))

Likebehandlingsprinsippet innebærer også at dersom oppdragsgiver vil vektlegge sine egne erfaringer med leverandørene må det samtidig åpnes for at leverandørene, både dem oppdragsgiver har erfaring med og ikke, får mulighet til å dokumentere sin erfaring også på andre måter. Dette kan for eksempel gjøres ved at de får fremlegge attester eller referanser fra andre oppdragsgivere. Dokumentasjon som blir fremlagt må etter likebehandlingsprinsippet vurderes etter de samme kriterier som oppdragsgivers egne erfaringer.((18^Jf. eksempelvis KOFA-sak 2006/121 avsnitt 41)) Se nærmere om dette i KOFA-sak 2023/617 omtalt under punkt 7.5.2.

7.5 Prinsippene om forutberegnelighet og etterprøvbarhet

Oppdragsgiver skal opptre i samsvar med grunnleggende prinsipper om forutberegnelighet og etterprøvbarhet. Prinsippene springer ut fra det såkalte gjennomsiktighetsprinsippet, som stammer fra EU/EØS-retten.((19^Som uttrykt i en uttalelse av 29. juni 2010 i sak C-226/09 Commission v. Ireland fra generaladvokat Mengozzi hvor det het at «observance of the duty of transparency is a vital precondition for guaranteeing that all potential tenders are properly informed of the tendering procedure, thereby ensuring equality of treatment».)) Gjennomsiktighetsprinsippet skal sikre åpenhet om alle stadier i anskaffelsesprosessen og forhindre ulovlig forskjellsbehandling. I det norske regelverket brukes prinsippene forutberegnelighet og etterprøvbarhet, men det følger av forarbeidene at disse prinsippene er ment å dekke gjennomsiktighetsprinsippet.((20^Prop. 51 L (2015-2016), punkt 7.4.5)) Det nærmere innholdet i disse to prinsippene vil derfor gjennomgås hver for seg.

7.5.1 Forutberegnelighet

Prinsippet om forutberegnelighet innebærer at anskaffelsesprosessen skal være forutsigbar for leverandørene, og skal sikre åpenhet om alle stadier i prosessen. Ved at det stilles krav til at anskaffelsesprosessen er forutberegnelig, blir det også mulig for leverandørene å vurdere om de vil delta i konkurransen, og sikrer at leverandørene kan stole på at de angitte opplysningene om konkurransen blir fulgt.

Forutberegnelighet er særlig knyttet til at følgende forhold skal fremgå klart:

• hva som skal anskaffes
• hvordan konkurransen skal gjennomføres
• hvilke krav til leverandøren som skal gjelde
• hvilke kriterier som legges til grunn for valget av leverandør
• omfang og lengde på kontrakten

KOFA har i flere saker lagt til grunn at det følger et klarhetskrav av forutberegnelighetsprinsippet. Det er for eksempel uttalt at konkurransegrunnlaget må utformes slik at det «for en alminnelig aktsom tilbyder fremstår som klart hva det skal inngis tilbud på og hvordan dette skal gjøres» og at det må «inneholde tilstrekkelige opplysninger til at tilbyderne har et forsvarlig grunnlag for å inngi tilbud".((21^Jf. KOFA-sak 2011/249, avsnitt 36 jf. EU-domstolens sak C-19/00 SIAC Construction)) Videre innebærer kravet til forutberegnelighet at «oppdragsgiver i anskaffelsesprosessen må forholde seg til de opplysningene som er gitt i kunngjøringen og ellers i prosessen».((22^Jf. KOFA-sak 2008/99, avsnitt 66 og KOFA-sak 2008/39, avsnitt 82))

7.5.2 Etterprøvbarhet

Oppdragsgiver skal sikre at hensynet til etterprøvbarhet ivaretas gjennom hele anskaffelsesprosessen. Kravet om etterprøvbarhet skal ivareta leverandørenes rettsikkerhet og gjøre det mulig, både for leverandører og eventuelle tredjeparter, å sjekke om oppdragsgiver har fulgt reglene som gjelder for konkurransen og dermed har opptrådt på en måte som forvalter samfunnets ressurser på en effektiv måte.

Kravet om etterprøvbarhet innebærer at oppdragsgiver må kunne dokumentere hva som har foregått i anskaffelsesprosessen og hvilke beslutninger som er tatt.

Oppdragsgiver må derfor fortløpende sikre at de vurderinger og den dokumentasjonen som har betydning for gjennomføringen av konkurransen foreligger skriftlig, samt er klar og utfyllende nok til at en tredjeperson eller et klageorgan i ettertid kan få en god forståelse av oppdragsgivers vurderinger.

Flere regler i anskaffelsesregelverket kan sees på som et utslag av kravet til etterprøvbarhet. Dette gjelder for eksempel reglene om oppdragsgivers protokollplikt, oppdragsgivers plikt til å gi en begrunnelse for valg av leverandør samt reglene om kunngjøring av kontraktsinngåelse. På bakgrunn av prinsippet må leverandørene, og allmennheten generelt, også kunne få innsyn i dokumenter som kan vise hvordan anskaffelsesprosessen har foregått, for å kontrollere at oppdragsgiver har fulgt regelverket.

Fotnoter

¹Jf. anskaffelsesloven § 1

²Innst. 358 L (2015-2016) s. 16

³Se KOFA-sak 2011/328 avsnitt 29

⁴Innst. 358 L (2015-2016) punkt 2.2.1

⁵Dette fremgår av kommuneloven, se særlig kapittel 14 og 25, og Reglement for økonomistyring i staten, se særlig § 14 og kapitlene 2, 4 og 5

⁶C-331/88 Fedesa avsnitt 13

⁷Direktiv 2014/24/EU fortalen premiss 1

⁸Doffin (Database for offentlige anskaffelser) er den norske kunngjøringsdatabasen for offentlige anskaffelser. Se doffin.no.

⁹Se KOFA-sak 2007/79 avsnitt 20

¹⁰Jf. Prop. 51 L (2015-2016) punkt 7.4.5

¹¹Se eksempelvis KOFA-sak 2009/6 avsnitt 15-16

¹²Prinsippet kom til utrykk blant annet i sak C-532/06 Lianakis, avsnitt 39 hvor det het «…eliminate barriers to the freedom to provide services and therefore to protect the interest of economic operators established in a Member State who wish to offer services to contracting authorities established in another Member State».

¹³Se sak C-376/08 Serrantoni avsnitt 41 flg.

¹⁴Prinsippet fremgår av artikkel 18 i direktiv 2014/24/EC. I sak C-243/89 Storebælt avsnitt 33, uttalte EU-domstolen at: «… although the directive makes no express mention of the principle of equal treatment of tenderers, the duty to observe that principle lies at the very heart of the directive (…)».

¹⁵ Se sak EU-domstolen C-21/03 avsnitt 27

¹⁶Jf. eksempelvis KOFA-sak 2007/116 avsnitt 64

¹⁷Jf. eksempelvis KOFA-sak 2006/14 og Rt. 2008 s. 1705 Rabattdommen

¹⁸Jf. eksempelvis KOFA-sak 2006/121 avsnitt 41

¹⁹Som uttrykt i en uttalelse av 29. juni 2010 i sak C-226/09 Commission v. Ireland fra generaladvokat Mengozzi hvor det het at «observance of the duty of transparency is a vital precondition for guaranteeing that all potential tenders are properly informed of the tendering procedure, thereby ensuring equality of treatment».

²⁰Prop. 51 L (2015-2016), punkt 7.4.5

²¹Jf. KOFA-sak 2011/249, avsnitt 36 jf. EU-domstolens sak C-19/00 SIAC Construction

²²Jf. KOFA-sak 2008/99, avsnitt 66 og KOFA-sak 2008/39, avsnitt 82

8.1 Innledning

Bestemmelsene i forskriftens kapittel 7 om fellesbestemmelser gjelder for alle anskaffelser som skal gjennomføres etter forskriften, uavhengig av hvilke andre deler av forskriften som også får anvendelse. For anskaffelser under den nasjonale terskelverdien på 1,3 millioner kroner ekskl. mva. får kun anskaffelsesloven og forskriftens del I anvendelse. Hvordan anskaffelser under den nasjonale terskelverdien skal gjennomføres er nærmere omtalt i kapittel 9.

8.2 Dokumentasjonsplikten

8.2.1 Innledning

Det er et generelt krav at vurderinger og dokumentasjon av betydning for gjennomføringen av konkurransen skal foreligge skriftlig for alle anskaffelser som er omfattet av forskriften.((1^Jf. § 7-1)) Oppdragsgiver skal oppbevare tilstrekkelig dokumentasjon til å begrunne viktige beslutninger som gjøres på alle stadier av anskaffelsesprosessen.

Denne dokumentasjonsplikten og plikten til å føre anskaffelsesprotokoll bidrar til at ulike instanser, leverandører og offentligheten kan føre kontroll med at oppdragsgivers beslutninger er fattet i samsvar med regelverket. Disse pliktene gir økt etterprøvbarhet.

8.2.2 Dokumentasjonsplikten

Dokumentasjonsplikten i § 7-1 gjelder alle anskaffelser som er omfattet av forskriften, det vil si alle anskaffelser med en verdi som er lik eller overstiger 100 000 kroner ekskl. mva.

Dokumentasjonsplikten etter § 7-1 første ledd innebærer at oppdragsgiver skal oppbevare dokumentasjon som er tilstrekkelig til å begrunne viktige beslutninger i anskaffelsesprosessen. Med «viktige beslutninger» menes blant annet beslutninger om forhandlinger, utvelgelse av leverandører, tildeling av kontrakt mv. Aktuelle dokumenter som skal oppbevares kan, for eksempel, være meddelelser om avvisning, avlysning og valg av leverandør. Det kan også være e-poster til og fra oppdragsgiver i forbindelse med spørsmål fra tilbydere, og ettersending av dokumentasjon. 

Ved anskaffelser over EØS-terskelverdiene skal dokumentasjonen oppbevares i minst tre år fra tidspunktet for inngåelse av kontrakten. 

Det følger videre av § 7-1 andre ledd at kontrakten skal oppbevares gjennom hele kontraktsperioden. 

8.2.3 Protokollplikten

Av § 7-1 tredje ledd fremgår det at vesentlige forhold for gjennomføringen av anskaffelsen skal nedtegnes eller samles i en protokoll. Formålet med protokollplikten er å sikre etterprøvbarhet og bekrefte at oppdragsgivers beslutninger er tatt i samsvar med anskaffelsesreglene.

Forskriftens del I gir ikke detaljerte føringer for hvordan protokollplikten oppfylles. Det stilles ikke krav til at protokollen skal ha en spesiell form. Oppdragsgiver kan velge om vesentlige forhold skal nedtegnes i et dokument, eller om opplysningene skal samles i en protokoll. Sistnevnte betyr at oppdragsgiver har mulighet til å nedtegne de vesentlige opplysningene i flere dokumenter så lenge disse enkelt kan samles til en enhet. 

Protokollplikten gjelder opplysninger om vesentlige forhold for gjennomføringen av anskaffelsen. Oppdragsgiver har derfor ikke plikt til å nedtegne enhver opplysning som har betydning for gjennomføring av anskaffelsen. Vesentlige forhold inkluderer både viktige beslutninger og vurderinger om forhandlinger, utvelgelse av leverandører, tildeling av kontrakt og avlysning av konkurransen.  Vesentlige forhold vil også være opplysninger om navnene på leverandørene som har inngitt tilbud og navnet på valgte leverandør. 

Siden forskriftens del I ikke oppstiller nærmere krav til protokollføringen, må protokollpliktens omfang vurderes opp mot de grunnleggende prinsippene, herunder forholdsmessighetsprinsippet.  Kravet til protokollføringen vil variere avhengig av kontraktens verdi, omfang, art og kompleksitet. En mindre anskaffelse med en verdi like over 100.000 kroner vil kreve en enklere protokollføring enn en anskaffelse med en verdi som er tett opp til 1,3 millioner kroner. 

8.3 Kravet om skatteattest

Det følger av anskaffelsesforskriftens § 7-2 at oppdragsgiver skal kreve at den valgte leverandøren leverer skatteattest for merverdiavgift og skatteattest for skatt for de anskaffelser som overstiger 500.000 NOK ekskl. mva. Kun den leverandøren som vinner konkurransen må levere skatteattest, og det er ikke nødvendig å innhente skatteattest fra de øvrige deltagerne i konkurransen. Dette kravet gjelder kun for norske leverandører. 

Ved bygg- og anleggskontrakter skal leverandørene tilsvarende kreve skatteattest fra alle norske underleverandører ved inngåelse av kontrakter i tilknytning til oppdraget, som overstiger en verdi på 500.000 ekskl. mva. Ved brudd på leverandørens plikt til å kreve skatteattest, har oppdragsgiver rett til å kreve at leverandøren erstatter vedkommende underleverandør med en underleverandør som kan levere skatteattest.

Valgte leverandører som ikke leverer skatteattest, skal avvises. Oppdragsgiver bør opplyse i anskaffelsesdokumentene om at det vil kunne medføre avvisning dersom den valgte leverandøren har restanser på attestene. Les mer om avvisning i punkt 12.2 og kapittel 36.

8.4 Offentlighet og taushetsplikt

8.4.1 Innledning

Anskaffelsesforskriften § 7-3 fastsetter at «for allmennhetens innsyn i dokumentene knyttet til en offentlig anskaffelse gjelder offentleglova». Anskaffelsesforskriften § 7-4 viser til forvaltningslovens regler om taushetsplikt.((2^Bestemmelsene i § 7-3 og § 7-4 gjennomfører anskaffelsesdirektivet artikkel 18 nr. 1 om gjennomsiktighet, artikkel 83 nr. 6 om oppbevaring av kontrakt og artikkel 21 om fortrolighet))

Hensynet bak reglene om innsyn er å øke gjennomsiktigheten i forvaltningens saksbehandling, og sikre effektiv ressursbruk. Allmennheten kan gjennom innsynsretten undersøke hvordan offentlige midler brukes. Offentlighet om anskaffelser kan dermed bidra til å hindre og avdekke alvorlige forhold som korrupsjon og lignende.((3^NOU 2003:30 s. 195 og anskaffelsesdirektivets fortale premiss 12.)) Innsynsretten styrker også leverandørenes mulighet til å vurdere om anskaffelsesprosessen har skjedd i tråd med anskaffelsesregelverket. De grunnleggende prinsippene om etterprøvbarhet og likebehandling støtter også opp om retten til innsyn.((4^Se sak C-324/98 Telaustria avsnitt 62.))

Med allmennheten i § 7-3 menes både leverandører, politikere, pressen, privatpersoner og eventuelle andre. Med dokumentene menes alle dokumenter tilknyttet anskaffelsesprosessen, for eksempel tilbud, protokoller, konkurransegrunnlag, kontrakten inngått med den valgte leverandøren mv.((5^Jf. lov 19. mai 2006 nr. 16 om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (offentleglova) § 4 andre ledd))

Hovedregelen etter offentleglova er at forvaltningens dokumenter er offentlige, dersom ikke annet følger av lov eller forskrift med hjemmel i lov.((6^Jf. offentleglova § 3)) Det finnes imidlertid unntak fra hovedregelen om innsynsrett. Dette gjelder blant annet unntaket for taushetsbelagte opplysninger etter forvaltningsloven § 13,((7^Lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) )) og unntak av hensyn til det offentliges forhandlingsposisjon etter offentleglova § 23 tredje ledd.

Hensynet bak reglene om taushetsplikt i anskaffelsesregelverket er å bidra til å opprettholde konkurranse ved at leverandørene skal kunne gi tilbud til det offentlige med trygghet om at forretningshemmeligheter de gir i forbindelse med levering av tilbud til det offentlige, vil bli behandlet på en forsvarlig måte.((8^Se EU-domstolens sak C-54/21 Antea Polska avsnitt 49 med videre henvisninger.))

I det følgende vil det omtales hvilke regler som gjelder for oppdragsgivere som er omfattet av offentleglova i punkt 8.4.2, og hvilke regler som gjelder for oppdragsgivere som ikke er omfattet av offentleglova i punkt 8.4.3. I punkt 8.4.4 omtales regler om innsyn etter annet regelverk. I punkt 8.4.5 behandles unntakene fra innsynsretten, som gjelder for alle oppdragsgivere.

8.4.2 Oppdragsgivere som er omfattet av offentleglova

Hovedregelen etter offentleglova er at forvaltningens dokumenter er offentlige, dersom ikke annet følger av lov eller forskrift med hjemmel i lov.((9^Jf. offentleglova § 3)) For oppdragsgivere som uansett er omfattet av offentleglova etter bestemmelsen om virkeområde i § 2, vil offentleglova gjelde uavhengig av anskaffelsesforskriften § 7-3. For disse oppdragsgiverne er bestemmelsen en ren informasjonsbestemmelse.

At en oppdragsgiver er omfattet av offentleglova uavhengig av anskaffelsesforskriften § 7-3 medfører at retten til innsyn gjelder for alle anskaffelser, uavhengig av kontraktens verdi. Denne retten gjelder alle dokumentene knyttet til anskaffelsen, som eksempelvis kontrakten som inngås og dokumenter og protokoller fra selve anskaffelsesprosessen.

Dersom det er mulighet til å gjøre unntak fra innsyn, skal oppdragsgivere som er omfattet av offentleglova alltid vurdere merinnsyn.((10^Jf. offentleglova § 11.)) Merinnsyn, eller meroffentlighet, er en plikt til å vurdere om det skal gis innsyn i dokumenter som i utgangspunktet faller inn under en av unntaksreglene i offentleglova. Det følger av offentleglova § 11 at oppdragsgiver bør gi innsyn dersom hensynet til offentlig innsyn veier tyngre enn behovet for unntak.

Det er ikke anledning til å gi merinnsyn i opplysninger som er underlagt lovbestemt taushetsplikt.((11^Jf. offentleglova § 13)) Oppdragsgiver bør imidlertid forsøke å innhente leverandørenes samtykke til å gi innsyn i opplysninger som ellers ville vært underlagt lovbestemt taushetsplikt, dersom denne plikten bortfaller ved samtykke.((12^Jf. offentleglova § 13 tredje ledd jf. forvaltningsloven § 11))

8.4.3 Oppdragsgivere som ikke er omfattet av offentleglova

Enkelte oppdragsgivere er omfattet av virkeområdet til anskaffelsesregelverket, men faller utenfor virkeområdet til offentleglova. Dette gjelder for eksempel private aktører som faller inn under virkeområdet til anskaffelsesforskriften § 1-3 om subsidierte bygge- og anleggskontrakter og tilknyttede tjenester. Enkelte oppdragsgivere kan også være unntatt virkeområdet til offentleglova fordi de driver næring i direkte konkurranse med private, jf. offentleglova § 2 første ledd, andre punktum. Offentlegforskrifta § 1 lister også opp visse rettssubjekter som er unntatt offentleglova.((13^Forskrift 17. oktober 2008 nr. 119 til offentleglova (offentlegforskrifta).))

Oppdragsgivere som ikke er omfattet av offentleglova, skal gi innsyn i kontrakter som overstiger terskelverdiene som er angitt i anskaffelsesforskriften § 7-3 andre punktum.((14^I 2026 er terskelverdien 11,6 millioner kroner ekskl. mva. for vare- og tjenestekontrakter og 96 millioner kroner ekskl. mva. for bygge- og anleggskontrakter. Se oversikt over gjeldende terskelverdier for offentlige anskaffelser (komplett oversikt).)) Det er en terskelverdi for vare- og tjenestekontrakter og en høyere terskelverdi for bygge- og anleggskontrakter.((15^Denne bestemmelsen er en gjennomføring av anskaffelsesdirektivet artikkel 83 nr. 6)) For disse oppdragsgiverne er det kun den inngåtte kontrakten det skal gis innsyn i, ikke alle de underliggende dokumentene i anskaffelsen. For kontrakter under de angitte verdiene er det i utgangspunktet opp til oppdragsgiver å vurdere om, og i hvilken grad, det skal gis innsyn. I disse tilfellene er det anskaffelsesregelverket, og ikke offentleglova, som danner grunnlaget for leverandørenes mulighet til etterprøvbarhet.

Anskaffelsesregelverket pålegger oppdragsgiver å sikre at hensynet til etterprøvbarhet skal ivaretas gjennom hele anskaffelsesprosessen.((16^Jf. anskaffelsesloven § 4 og anskaffelsesdirektivet artikkel 18 nr. 1)) Kravet om etterprøvbarhet skal ivareta leverandørenes rettsikkerhet og gjøre det mulig å etterprøve om oppdragsgiver har fulgt reglene som gjelder for konkurransen, og dermed forvalter samfunnets ressurser effektivt.((17^Sak C-54/21 Antea Polska avsnitt 50)) Rett til innsyn i anskaffelsesdokumenter kan derfor utledes av det grunnleggende prinsippet om etterprøvbarhet.

Reglene om unntak fra innsyn i offentleglova gjelder imidlertid for alle oppdragsgivere som er omfattet av anskaffelsesforskriften § 7-3, uavhengig av om de er omfattet av offentleglovas virkeområde.((18^Jf. § 7-3 tredje punktum)) Dette innebærer rent praktisk at ved krav om innsyn i kontrakter som overstiger verdiene spesifisert i § 7-3, skal oppdragsgiver vurdere om det finnes grunner til å unnta opplysninger fra innsyn på bakgrunn av disse unntakene. Hvis det finnes taushetsbelagte opplysninger i dokumentet, skal disse opplysningene sladdes før det gis innsyn.((19^Resten av dokumentet er i utgangspunktet offentlig, med mindre ett av vilkårene i offentleglova § 12 er oppfylt.))

8.4.4 Innsyn etter miljøinformasjonsloven og åpenhetsloven

I tillegg til innsyn etter offentleglova gjelder regler om innsyn etter miljøinformasjonsloven og åpenhetsloven. Miljøinformasjonsloven gjelder både offentlig og privat virksomhet, men skiller mellom offentlig organ og andre offentlige og private virksomheter.((24^Lov om rett til miljøinformasjon og deltakelse i offentlige beslutningsprosesser av betydning for miljøet (miljøinformasjonsloven) ))((25^Etter miljøinformasjonsloven § 10 har «enhver rett til å få miljøinformasjon fra et offentlig organ, så framt informasjonen foreligger hos vedkommende organ eller omfattes av organets kunnskapsplikt etter §§ 8 eller 9, og det ikke er gjort unntak fra informasjonsretten etter loven her.»)) Følgende miljøinformasjon skal alltid utleveres:

• helseskadelig forurensning eller forurensning som kan forårsake alvorlig skade på miljøet,
• forholdsregler for å hindre eller redusere skade som nevnt i bokstav a, og
• ulovlige inngrep i eller ulovlige skader på miljøet((26^Miljøinformasjonsloven § 12 og § 17 andre ledd))

Som følge av pliktene i anskaffelsesloven § 5 og anskaffelsesforskriften § 7-9, samt forskrifter med obligatoriske miljøkrav, vil de aller fleste anskaffelser inneholde miljøinformasjon.((27^Miljøinformasjon er definert i miljøinformasjonsloven § 2))

For de virksomhetene som er omfattet av åpenhetsloven følger det av § 6 at enhver ved skriftlig forespørsel har rett på informasjon fra en virksomhet om hvordan de håndterer aktsomhetsvurderinger og øvrige plikter etter § 4.((28^Lov om virksomheters åpenhet og arbeid med grunnleggende menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold (åpenhetsloven) ))

8.4.5 Unntak fra offentleglova

Det gjelder visse unntak for innsyn etter offentleglova. Unntakene knytter seg blant annet til taushetsbelagte opplysninger etter offentleglova § 13, jf. forvaltningsloven § 13, og unntak av hensyn til det offentliges forhandlingsposisjon etter offentleglova § 23 første ledd. Særlig er unntaket for forretningshemmeligheter i forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2 relevant når det gjelder innsyn i offentlige anskaffelser. Det kan også være aktuelt å unnta interne dokumenter fra innsyn etter offentleglova § 14.

Oppdragsgiver har i utgangspunktet plikt til å unnta taushetsbelagte opplysninger fra innsyn. Det kan derfor være hensiktsmessig å la leverandørene uttale seg om hvilke opplysninger de mener er forretningshemmeligheter. Det er viktig å understreke at oppdragsgiver likevel alltid må gjøre en selvstendig vurdering av om opplysninger skal unntas offentlighet. Dette følger også av EU-domstolens praksis.((29^Se sak C-54/21 Antea Polska avsnitt 65))

I det følgende vil de unntakene som er særlig relevante for offentlige anskaffelser omtales. Punkt 8.4.6 omhandler unntaket for taushetsbelagte opplysninger, mens punkt 8.4.7 omhandler unntak fra innsyn av hensyn til det offentliges forhandlingsposisjon. For utdypende veiledning om disse temaene og generell veiledning om reglene i offentleglova, henvises det til Justisdepartementets Rettleiar til offentleglova. Det finnes også mer praktisk rettet veiledning på anskaffelser.no.

8.4.6 Nærmere om unntaket for taushetsbelagte opplysninger

8.4.6.1 Innledning

Offentleglova § 13 første ledd slår fast at opplysninger som er underlagt taushetsplikt i lov eller i medhold av lov skal unntas fra innsyn.

Ved gjennomføringen av en anskaffelse som er omfattet av anskaffelsesforskriften, gjelder reglene om taushetsplikt i forvaltningsloven § 13.((30^Jf. § 7-4 første ledd første punktum)) For oppdragsgivere som ikke er omfattet av forvaltningsloven, gjelder forvaltningsloven § 13 tilsvarende.((31^Jf. § 7-4 første ledd andre punktum))

Forvaltningsloven § 13 angir at taushetsplikten omfatter forretningshemmeligheter som det offentlige har fått kjennskap til. Bestemmelsens første ledd nr. 2 fastslår at opplysninger om «tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår» er omfattet av taushetsplikten.

Hensynet bak taushetsplikten er å beskytte leverandørens interesse i at forhold som har betydning for konkurranseforholdet ikke gjøres kjent for andre, jf. ordlyden «av konkurransemessig betydning av å hemmeligholde […]».((32^Jf. fvl. § 13 første ledd nr. 2)) Oppdragsgiver skal altså ikke gi innsyn i opplysninger som kan svekke leverandørens konkurransemuligheter.

Innkomne tilbud og andre dokumenter i offentlige anskaffelser vil i mange tilfeller kunne inneholde slike opplysninger, men det må vurderes konkret om den innleverte informasjonen er av en slik karakter at offentliggjøring vil kunne lede til økonomisk skade for leverandøren som har levert informasjonen.

Hva som utgjør en forretningshemmelighet, må avgjøres konkret i hver enkelt anskaffelse.((33^Jf. KOFA-sak 2020/666 avsnitt 35 og KOFA-sak 2012/9 avsnitt 49))

Unntaket fra innsyn for forretningshemmeligheter gjelder kun for de bestemte opplysningene, ikke dokumentet i sin helhet. Det er imidlertid i noen tilfeller adgang til å gjøre unntak for resten av dokumentet der enkelte opplysninger er omfattet av taushetsplikt. Dette gjelder dersom disse delene vil gi et klart misvisende inntrykk av innholdet, det vil være urimelig arbeidskrevende for organet å skille dem ut eller de unntatte opplysningene utgjør den vesentligste delen av dokumentet.((34^Jf. offentleglova § 12 bokstav a til c))

Dersom en konkurranse skal kunngjøres på nytt, kan priser, økonomiske prognoser og annen informasjon som bare er relevante for den aktuelle anskaffelsen være omfattet av taushetsplikten. Dette kan for eksempel være tilfellet der oppdragsgiver må endre sin tildelingsbeslutning i karensperioden, fordi kontrakten er tildelt feil leverandør eller det har skjedd feil i anskaffelsesprosessen som gjør at konkurransen må avlyses. Når konkurransen så må utlyses på nytt, kan det være svært skadelig for konkurransen at leverandørene har hatt innsyn i hverandres tilbud i den forutgående konkurransen. Tilbyderne vil da kunne utnytte kunnskapene om de andre leverandørenes tilbud ved utformingen av tilbudene sine i den påfølgende konkurransen om den samme kontrakten.((35^Se KOFA-sak 2012/9, KOFA-sak 2011/326 og uttalelsen fra Justisdepartementets lovavdeling av 8. mars 2011))((36^Håndhevelsesutvalget har omtalt utfordringene ved innsyn i tilbud og protokoller i karensperioden i kapittel 13 i NOU 2010: 2)) Justisdepartementets lovavdeling har lagt til grunn at slike opplysninger «vil vere omfatte av teieplikt inntil det er klart at konkurransen vil bli avgjort på grunnlag av de innkomne tilboda. Dersom dette ikke er klart før ved kontraktsinngåinga, vil opplysningane vere omfatta av teieplikt fram til dette tidspunktet».((37^Se uttalelsen fra Justisdepartementets lovavdeling av 20. januar 2011))

Det følger også av EU-domstolens praksis at oppdragsgiver er forpliktet til ikke å avsløre opplysninger som kan brukes til å fordreie konkurransen, enten under en pågående anskaffelsesprosess eller under en senere anskaffelse.((38^Se sak C-450/06 Varec avsnitt 34–35.))

8.4.6.2 Nærmere om opplysningens art

Begrepene «tekniske innretning, fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold» er vide begreper som vil kunne omfatte flere av opplysningene i et tilbud.((39^Jf. fvl. § 13 første ledd nr. 2))

Kjerneområdet for taushetsplikten er opplysninger som andre kan ha nytte av i sin virksomhet, altså forretningshemmeligheter i mer tradisjonell forstand. Dette kan være opplysninger om produksjonsmetoder, og nye produkter som er under utvikling. Også opplysninger om markedsanalyser, økonomiske utregninger og prognoser, konkrete forretningsstrategier, arbeidsteknikker, kontraktsvilkår og lignende kan ha en slik karakter at konkurrenter i markedet vil ha interesse av å utnytte dem.

Også opplysninger som det ikke ligger noen skapende eller original tanke bak, som eksempelvis kundelister, kan være omfattet av taushetsplikten.((40^Jf. Rettleiar til offentleglova, s. 85-86, Innsynsguiden fra Sivilombudet, s. 29-30 og veilederen til å vurdere regler om taushetsplikt, opplysningsrett og opplysningsplikt fra Justis- og beredskapsdepartementet, s. 23.))

Unntaket omfatter som utgangspunkt ikke opplysninger som det kun er ubehagelig for bedriften at andre får tilgang til, slik som eksempelvis økonomisk stilling, administrative forhold eller opplysninger om forhold som er kritikkverdige eller omstridte.((41^Graver (2019) s. 373)) Tilsvarende vil taushetsplikten som utgangspunkt heller ikke omfatte opplysninger om at en virksomhet har gjort seg skyldig i lovbrudd, selv om dette kan kunne skade konkurranseevnen til virksomheten.((42^Jf. Rettleiar til offentleglova s. 87))

Opplysninger om en virksomhets kontakt med offentlige myndigheter er som hovedregel ikke undergitt taushetsplikt.((43^Se Sivilombudsmannens uttalelse i sak 2009/2220)) Tilsvarende vil forvaltningens egne generelle vurderinger normalt heller ikke anses som forretningshemmeligheter. Taushetsplikten vil som oftest heller ikke omfatte forvaltningsvedtak som gjelder virksomheten, eksempelvis vedtak om konsesjon, import- eller eksportløyve eller økonomisk støtte.((44^Jf. Rettleiar til offentleglova s.87 og uttalelsen fra Justisdepartementets lovavdeling av 27. februar 2020.))

8.4.6.3 Betydningen av forretningshemmelighetsloven

Forretningshemmelighetsloven trådte i kraft 01.01.2021 og har som formål å sikre innehavere av forretningshemmeligheter vern mot urettmessig tilegnelse, bruk og formidling.((45^Lov 27. mars 2020 nr. 15 om vern av forretningshemmeligheter (forretningshemmelighetsloven).))((46^Loven gjennomfører direktiv 2016/943/EU )) Lovens definisjon av begrepet forretningshemmeligheter er språklig sett annerledes enn i offentleglova og forvaltningsloven((47^Jf. forretningshemmelighetsloven § 2 første ledd bokstav a, b og c)). Justis- og beredskapsdepartementet har imidlertid understreket at forretningshemmelighetsloven ikke sikter på å utvide taushetsplikten i forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2.((48^Se Prop. 5 LS (2019-2020) punkt 5.1.7)) Dette innebærer at tidligere praksis tilknyttet bestemmelsene i forvaltningsloven § 13 fortsatt kan legges til grunn i vurderingen av hvilke opplysninger som er underlagt taushetsplikten.

8.4.6.4 Nærmere om vurderingen knyttet til om det er av konkurransemessig betydning at opplysningen blir offentlig

Bestemmelsen i forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2 legger opp til at den sentrale vurderingen er hvorvidt det er av konkurransemessig betydning å hemmeligholde opplysningene. Hensynet bak bestemmelsen er ikke å beskytte konkurransen i markedet, men leverandøren som har krav på taushet. Bestemmelsen skal altså unnta opplysninger som kan svekke leverandørens markedsmuligheter fra innsyn. Når det vurderes om innsyn skal gis, må det foretas en avveining mellom leverandørenes interesse i hemmelighold, og om det foreligger et aktuelt og sterkt behov for innsyn og kontroll.((49^Graver (2019) s. 374)) Både risikoen for skade og omfanget av den eventuelle skaden er relevante momenter i vurderingen.((50^Se uttalelsen fra Justisdepartementets lovavdeling av 20. januar 2011.))

Et sentralt tema i vurderingen er om det kan føre til økonomisk tap eller redusert gevinst for virksomheten dersom opplysningene blir kjent, enten direkte eller ved at andre utnytter opplysningene.((51^Jf. HR-2010-562-A avsnitt 50 og Sivilombudets uttalelse i sak 2023/2295 avsnitt 13)) Kjerneområdet for denne vurderingen er der det er tale om næringsopplysninger som andre kan ha nytte av i sin virksomhet.((52^Se Sivilombudsmannens uttalelse i sak 2019/3993.)) Dette vil innebære at opplysningene kan utnyttes av konkurrenter eller andre til skade for den aktuelle leverandøren.

Taushetsplikten vil gjelde uavhengig av hvem som ber om opplysningen. Det er altså ikke en nødvendig forutsetning at mottakeren kan få bruk for opplysningene i sin egen virksomhet da det avgjørende er om opplysningene etter sin art kan ha skadevirkninger.((53^Jf. Rettleiar til offentleglova s. 84–85)) Opplysningene kan eksempelvis ha skadevirkninger også der de inkluderer tap av eventuell forhandlingsposisjon og tap av markedsføringsmuligheter og -strategier.

Et sentralt moment i den konkrete vurderingen er om det i bransjen som anskaffelsen gjelder er vanlig å hemmeligholde den aktuelle typen opplysninger. For eksempel vil tilbudt pris være offentlig annonsert i noen bransjer, og strategisk svært sensitiv informasjon i andre.((54^Se som eksempel Sivilombudets uttalelse i sak 2019/3993 hvor opplysninger om tilbydernes minimumsleie og omsetningsbaserte leie var taushetsbelagte selv 5 år etter anskaffelsen.))

Opplysninger som er allment kjent eller allment tilgjengelig andre steder, for eksempel at det har vært omtalt i media eller tatt inn i offentlig tilgjengelige rapporter som virksomheten har utarbeidet, vil ikke være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde.((55^Jf. fvl. § 13 a nr. 3. Se også Rettleiar til offentleglova s. 90, Innsynsguiden fra Sivilombudet s. 32 og Sivilombudets uttalelse i sak 2023/2295.)) I tvilstilfeller vil også tilliten til forvaltningen kunne være et hensyn i vurderingen. Dersom innsyn vil føre til at aktuelle virksomheter ikke leverer tilbud, kan dette være et moment som kan tale for at opplysningene er omfattet av taushetsplikt.((56^Se uttalelsen fra Justisdepartementets lovavdeling av 20. januar 2011.))

Hvor nye eller gamle opplysningene er, kan også være av betydning, men dette må alltid vurderes konkret, da det ikke gjelder noen generell presumsjon for at eldre informasjon ikke er underlagt taushetsplikt. Dersom anskaffelsen ligger noe tilbake i tid, og er foretatt i et marked i hyppig endring, kan det imidlertid medføre at opplysninger ikke lenger «kan nyttiggjøres på en måte som kan føre til økonomisk tap eller redusert gevinst for virksomheten».((57^Se Sivilombudsmannens uttalelse i sak 2009/1960.))

8.4.6.5 Nærmere om unntak fra innsyn i priser

En gjennomgående problemstilling ved offentlige anskaffelser er om leverandørenes tilbudte priser utgjør forretningshemmeligheter som kan unntas fra innsyn. Innsyn i pris må vurderes konkret i lys av den enkelte anskaffelsen på samme måte som innsyn i andre drifts- og forretningsforhold av konkurransemessig betydning. Som hovedregel kan tilbudenes totalpriser ikke anses som opplysninger som det er av konkurransemessig betydning å hemmeligholde.((58^Se KOFA-sak 2020/666 avsnitt 36 med henvisning til KOFA-sak 2015/143.)) Skal man hemmeligholde totalprisen må det derfor som utgangspunkt påvises at denne er et vesentlig konkurranseelement.((59^Dragsten (2020) s. 270)) Det kan tale mot innsynrett dersom det gjelder et marked med begrenset konkurranse og spesielle særtrekk. Det vil videre tale mot innsynsrett dersom konkurrentene kan regne seg frem til enhetspriser dersom de får vite totalprisen eller om det er særtrekk ved oppdragsgivers evalueringsmodell som gjør at man kan få innsikt i konkurrenters prissettingsstrategier dersom totalprisen oppgis.((60^Se KOFA-sak 2020/666))

Ulike delpriser eller enhetspriser i leverandørenes tilbud vil lett bli ansett som opplysninger som det kan være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde.((61^Se eksempelvis KOFA-sak 2011/326 som det er henvist til i KOFA-sak 2020/666.)) Denne typen priser vil kunne avsløre strategiske forhold som for eksempel hvilke rabatter som er gitt og hvordan tilbudet er sammensatt.((62^Dragsten (2020) side 269))

I vurderingen av om det skal gis innsyn i priser er det sentralt hvorvidt det aktuelle tilbudet er unikt. Et skreddersydd pristilbud, basert på særegne kriterier fra oppdragsgiver, vil generelt være av mindre betydning å holde hemmelig, da det trolig vil være liten sjanse for at konkurrenter kan dra nytte av dette ved neste konkurranse.((63^Se Sivilombudsmannens uttalelse i sak 2010/65.))

8.4.7 Nærmere om unntaket av hensyn til det offentliges forhandlingsposisjon

8.4.7.1 Unntak fra innsyn utfra hensynet til en forsvarlig gjennomføring av et organs økonomiforvaltning

Offentleglova § 23 første ledd åpner for å gjøre unntak for opplysninger når det er påkrevd av hensynet til en forsvarlig gjennomføring av økonomi-, lønns-, eller personalforvaltningen til organet.

Det mest aktuelle alternativet i en anskaffelsesprosess vil være det offentlige organets økonomiforvaltning. Unntaket gjelder bare av hensyn til organet og ikke av hensyn til en privat motpart. Unntaket verner om de privatøkonomiske interessene til organet i forhandlingssituasjoner.

Kravet om at unntaket må være påkrevd innebærer en høy terskel, hvor faren for at innsyn vil skade det offentlige må være relativt konkret og at skaden må være av et visst omfang.((64^Se Ot.prp.nr. 102 (2004-2005) s. 144-145 og Sivilombudsmannens uttalelse i sak 2019/4197 og 2008/571.)) Det må foretas en helhetsvurdering, der hensynet til offentlighet må vurderes opp mot de mulige skadevirkninger en offentliggjøring kan medføre. I vurderingen må det tas i betraktning at lovens hovedregel er offentlighet. I tillegg må det legges vekt på hvor beskyttelsesverdig interessen for innsyn er. Det må være klare holdepunkter for at offentliggjøring kan medføre skade på de privatøkonomiske interessene til organet.((65^Jf. Sivilombudsmannens uttalelse i sak 2021/2532 og 2008/571))

8.4.7.2 Unntak fra innsyn for protokoll og tilbud frem til valg av leverandør

Etter offentleglova § 23 tredje ledd kan det gjøres unntak fra innsyn for protokoller og tilbud frem til valget av leverandør er gjort. Bestemmelsen gir et tidsbegrenset unntak for visse dokumenter i anskaffelsesprosessen. Det er to sentrale begrensninger i unntaket.

For det første gjelder unntaket kun for protokoller og tilbud, og omfatter således ikke andre anskaffelsesdokumenter. For det andre gjelder unntaket kun frem til valget av leverandør er gjort. Etter at det har funnet sted en tildeling, vil tilbud og anskaffelsesprotokoll som utgangspunkt være offentlige. Det vil si allerede i karensperioden, som er den obligatoriske ventetiden mellom tidsrommet for valg av leverandør til signering av kontrakt.

8.5 Habilitet

Tilliten til offentlig sektor er et sentralt hensyn bak formålsbestemmelsen i § 1 i anskaffelsesloven. Det er viktig at de personene hos oppdragsgiver som bistår i anskaffelsesprosessen, ikke har slike bindinger til leverandørene at det kan reises tvil om beslutninger i anskaffelsesprosessen kun er basert på forretningsmessige hensyn. Dette er bakgrunnen for at § 7-5 inneholder en egen bestemmelse om habilitet, som igjen viser til bestemmelsene om habilitet i forvaltningsloven og kommuneloven.((66^Paragraf 7-5 gjennomfører anskaffelsesdirektivet artikkel 24 om interessekonflikt)) Reglene om habilitet gjelder uavhengig av om oppdragsgiver regnes som forvaltningsorgan i forvaltningslovens forstand eller ikke.((67^Jf. § 7-5 første ledd))

Habilitetsreglene i forvaltningsloven og kommuneloven((68^Lov av 22.06.2018 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) )) er utformet for å hindre at forvaltningens avgjørelser blir uriktige, fordi det blir tatt usaklige hensyn i saksbehandlingen. Reglene skal sikre at forvaltningens avgjørelser blir forberedt og truffet av personer som har en fri og ubundet stilling til de saker som behandles. Det er videre et hensyn at allmennheten skal ha tillit til at saksbehandlingen foretas av habile medarbeidere.

Kommuneloven § 11-10 presiserer at en folkevalgt som har vært med på å forberede eller treffe vedtak i en sak som ansatt i kommunen eller fylkeskommunen, senere er inhabil til å behandle den samme saken i det folkevalgte organet.((69^Anskaffelsesforskriften § 7-5 henviser til den tidligere kommuneloven § 40 nr. 3 på nåværende tidspunkt (mars 2025). ))

Kravet til habilitet er skjerpet i en konkurransesituasjon, og allmennheten må kunne ha tillit til at ingen av leverandørene er favorisert, samt at konkurransen er åpen og reell.((70^Rt. 1998 s. 1398 Torghatten. Utgangspunktet ble videreført i Rt. 2007 s. 983 SB Transport avsnitt 82.)) Videre vil habilitetsvurderingen være strengere når det gjelder vurderingen av innkomne tilbud, sett i forhold til planleggingsfasen av en anskaffelse.((71^KOFA-sak 2024/1803 avsnitt 63)) KOFA har også uttalt at habilitetsvurderingen må være strengere i tilfeller hvor en konkurranse er lagt opp slik at oppdragsgiver råder over et vidt skjønn.((72^KOFA-sak 2018/76 avsnitt 49))

Habilitetsspørsmål kan oppstå i anskaffelsesprosesser i ulike sammenhenger. Vennskap er et typisk forhold som kan reise spørsmål om det foreligger inhabilitet. Det samme er forretningsmessige forbindelser. ((79^Jf. KOFA-sak 2022/1152 avsnitt 43)) Oppdragsgiver skal treffe egnede tiltak for å forebygge, identifisere og avhjelpe tilfeller av inhabilitet.((80^Jf. § 7-5 andre ledd)) Oppdragsgiver har dermed en aktiv plikt til å søke å forhindre at noen av hans ansatte har bindinger til leverandørene som kan føre til at det reises tvil om beslutninger i anskaffelsen. Hvis oppdragsgiver identifiserer at det foreligger inhabilitet, skal oppdragsgiver søke å avhjelpe situasjonen, for eksempel ved ikke å la den ansatte delta i anskaffelsesprosessen.

Avvisning på grunn av inhabilitet skal være oppdragsgivers siste utvei.((81^Jf. § 9-5 første ledd bokstav b og § 24-2 første ledd bokstav b)) Det er oppdragsgiver som har bevisbyrden for at det ikke har vært mulig å treffe egnede tiltak for å forebygge, identifisere og avhjelpe tilfeller av inhabilitet i en anskaffelsesprosess, og at avvisning derfor er uunngåelig.

8.6 Frister

8.6.1 Innledning

Alle frister i anskaffelsesforskriften skal beregnes i samsvar med forskrift om tidsfrister i EØS-avtalen. Dette fremgår av anskaffelsesforskriften § 7-6 og gjelder dermed for alle anskaffelser som er omfattet av forskriften.

Hovedregelen etter denne forskriften er at alle frister i anskaffelsesforskriften beregnes i kalenderdager.((82^Jf. forskrift om tidsfrister i EØS-avtalen artikkel 3 tredje ledd))((83^I kapittel 31 er det redegjort for enkelte unntak fra denne hovedregelen.)) Felles for frister i alle anskaffelser er at oppdragsgiver må foreta en konkret vurdering av hvor lange fristene må være for den enkelte anskaffelse. I denne vurderingen må det blant annet tas hensyn til de grunnleggende prinsippene, anskaffelsens art, størrelse og kompleksitet, hvor omfattende tilbud som skal leveres, hvor mange virkedager fristen vil gi, og andre særlig forhold.

Avhengig av hvilken del av forskriften anskaffelsen gjennomføres etter, finnes det derimot ulike regelsett for oppdragsgiver når det gjelder å fastsette frister.

For anskaffelser etter del III inneholder regelverket minimumsfristers som oppdragsgiver må forholde seg til.((84^Jf. §§ 20-2 til 20-5)) Les mer om frister for del III i kapittel 31.

For anskaffelser etter del II finnes det ingen minimumsfrister, men oppdragsgiver skal ved fastsettelsen av frister ta hensyn til kontraktens kompleksitet og tiden det tar for leverandørene å utarbeide forespørsler og tilbud.((85^Jf. § 8-14)) Les mer om frister for del II i punkt 11.12.

8.6.2 Beregning av kunngjøringsfrister

For kunngjøringer etter anskaffelsesforskriften del II eller en frivillig kunngjøring etter anskaffelsesforskriften del I, begynner fristberegningen dagen etter at oppdragsgiver sender kunngjøringen til Doffin-databasen.((86^Jf. forskrift om tidsfrister i EØS-avtalen artikkel 3 første ledd. Operatøren av Doffin har arbeidstid alle virkedager. På hjemmesiden til Doffin fremkommer det at frivillige kunngjøringer publiseres innen førstkommende arbeidsdag, og kunngjøringer etter anskaffelsesforskriften del II (nasjonal kunngjøring) innen 2 arbeidsdager.))

For kunngjøringer etter anskaffelsesforskriften del III og andre kunngjøringer over EØS-terskelverdiene, skal oppdragsgiver begynne fristberegningen dagen etter at kunngjøringen sendes TED-databasen, eller dagen etter at han sender invitasjonen til å bekrefte interesse til leverandørene.((87^Jf. forskrift om tidsfrister i EØS-avtalen artikkel 3 første ledd))

Hvis oppdragsgiver ikke har spesifisert et bestemt klokkeslett for når fristen løper ut, men kun har uttrykt fristen i dager, vil fristen løpe ut på slutten av den siste timen av fristens siste dag. Dersom fristen er angitt i dager, kan et tilbud derfor innleveres frem til kl. 23.59 den aktuelle dagen.((88^Jf. forskrift om tidsfrister i EØS-avtalen artikkel 3 andre ledd))

Dersom den siste dagen av en frist faller på en helligdag eller fridag, søndag eller lørdag, skal fristen utløpe ved slutten av den siste timen av neste virkedag. Dette innebærer at hvis fristens siste dag er en lørdag, så vil fristen utløpe mandag kl. 23.59.

8.7 Innkjøpssentraler

8.7.1 Innledning

Oppdragsgivere kan ha interesse av å foreta innkjøp i fellesskap for å oppnå stordriftsfordeler knyttet til både økonomi, administrasjon og bedre ivaretakelse av miljø- og bærekraftshensyn. En praktisk måte å organisere dette på er å benytte en innkjøpssentral.((89^Se NOU 2023: 26 punkt 24.25.1.)) I utgangspunktet kan ikke en oppdragsgiver anskaffe varer og tjenester fra en annen oppdragsgiver uten å følge anskaffelsesregelverket, med mindre vilkårene for utvidet egenregi er oppfylt. Det er imidlertid en særskilt regulering knyttet til innkjøpssentraler.((90^Se direktiv 2014/24 / EU-artikkel 37 og fortalen premiss 69-72.)) En innkjøpssentral er selv en oppdragsgiver, og må følge anskaffelsesreglene.

Det er gitt regler om innkjøpssentraler i § 7-8 som gjelder for alle anskaffelser etter forskriften.

8.7.2 Anskaffelser fra eller gjennom innkjøpssentraler

Oppdragsgiver kan enten anskaffe varer og tjenester direkte fra innkjøpssentralen eller anskaffe varer, tjenester og bygge- og anleggsarbeider gjennom innkjøpssentralen hvor innkjøpssentralen opptrer som en mellommann. 

En innkjøpssentral er en oppdragsgiver som foretar samordnede innkjøp og eventuelt utfører tilknyttede innkjøpstjenester jf. definisjonen i § 4-3 bokstav a. Samordnede innkjøp er etter § 4-3 bokstav b aktiviteter som på permanent grunnlag utføres på en av følgende måter: 

• anskaffelser av varer og tjenester til bruk for oppdragsgivere eller 
• tildeling av kontrakter eller inngåelse av rammeavtaler om varer, tjenester eller bygge- og anleggsarbeider for oppdragsgivere 

Innkjøpssentralen kan altså enten kjøpe varer eller tjenesteytelser for andre oppdragsgivere eller inngå kontrakter eller rammeavtaler eller etablere dynamiske innkjøpsordninger for andre oppdragsgivere. I førstnevnte tilfellet foretar innkjøpssentralen et innkjøp i eget navn og for egen regning med tanke på å videreselge varene eller tjenestene til en annen oppdragsgiver. I det andre tilfellet inngår innkjøpssentralen derimot en kontrakt eller en rammeavtale på vegne av en oppdragsgiver, som oppdragsgiver kan bruke.((91^Caranta, R. og Sanchez-Graells, A. (2021) kapittel 37.11 (Comba) ))

Oppdragsgiver må være identifisert i kunngjøringen av kontrakten eller rammeavtalen som blir inngått eller den dynamiske innkjøpsordningen som blir etablert.((92^Jf. §§ 26-1 og 26-4))

Dersom en oppdragsgiver har foretatt innkjøp fra eller gjennom en innkjøpssentral anses oppdragsgiver for å ha overholdt reglene i forskriften.((93^Jf. § 7-8 andre ledd første punktum)) Oppdragsgivere som benytter en innkjøpssentral, trenger med andre ord ikke selv å sørge for at anskaffelsesregelverket følges. 

Dersom oppdragsgiver selv inngår kontrakter under innkjøpssentralens rammeavtale eller dynamiske innkjøpsordning er oppdragsgiver likevel ansvarlig for å overholde anskaffelsesregelverket for de delene av anskaffelsen som gjennomføres av oppdragsgiver selv.((94^Jf. § 7-8 andre ledd andre punktum)) Et praktisk eksempel er tildeling av kontrakt under en rammeavtale. KOFA har i flere saker fastslått at et avrop som ikke kan forankres i rammeavtalen vil kunne være en ulovlig direkteanskaffelse.((95^Se f.eks. KOFA-sak 2018/568 avsnitt 118 og KOFA-sak 2022/290 avsnitt 36.))

Innkjøpssentralen kan også utføre tilknyttede innkjøpstjenester. Tilknyttede innkjøpstjenester er etter § 4-3 bokstav c støtte til innkjøpsaktiviteter, særlig i form av å stille til rådighet teknisk infrastruktur som gjør det mulig for oppdragsgivere å inngå kontrakter, å gi råd om gjennomføringen eller utformingen av anskaffelser, å forberede og gjennomføre anskaffelser på vegne av oppdragsgivere. 

Oppdragsgiver kan inngå kontrakter om samordnede innkjøpsaktiviteter med en innkjøpssentral uten å følge forskriften. Slike kontrakter kan også inkludere tilknyttede innkjøpstjenester.((96^Se nærmere om dette i Caranta, R. og Sanchez-Graells, A. (2021) kapittel 37.27 (Comba). ))

Det er gitt nærmere omtale av anskaffelser fra innkjøpssentraler i andre EØS-stater og anskaffelser foretatt i fellesskap av oppdragsgivere fra forskjellige EØS-stater i kapittel 43. 

8.8 Klima- og miljøhensyn i offentlige anskaffelser

8.8.1 Innledning

Dette kapittelet omhandler klima- og miljøhensyn som er regulert i anskaffelsesforskriften § 7-9.((97^For veiledning om de tilsvarende klima- og miljøbestemmelsene i forsyningsforskriften § 7-9 og konsesjonskontraksforskriften § 7-6, se DFØs veileder til klima- og miljøhensyn i offentlige anskaffelser kapittel 4 og kapittel 5.)) Det er også omtale av bærekraft, klima og miljø i kapitlene som omtaler de ulike delene av anskaffelsesdokumentene.((98^Se blant annet omtale om klima- og miljøkrav i kapittel om kravspesifikasjoner, jf. punkt 20.3.3, og i kapittel om tildelingskriterier, herunder punkt 26.2.4 om tilknytningskravet og 26.2.7 om dokumentasjon.))

Det ble innført nye regler for å ivareta klima- og miljøhensyn i offentlige anskaffelser fra og med 1. januar 2024. De nye reglene kom i form av en endring av § 7-9. Formålet med reglene i § 7-9 er at de krav og kriterier som stilles, skal redusere anskaffelsens samlede klimaavtrykk eller miljøbelastning.((99^Jf. § 7-9 første ledd))

For å oppnå dette formålet bør oppdragsgiver ha oversikt over hvilke klimaavtrykk og miljøbelastninger den aktuelle anskaffelsen kan ha, og hvilke klima- og miljøhensyn som vil være aktuelle å stille i den konkrete konkurransen.

Nedenfor redegjøres det for plikten til å vekte klima- og miljøhensyn i de ulike delene av anskaffelsesforskriften, vilkårene for å kunne stille krav i stedet for kriterier og vilkårene for unntak fra plikten, samt kravene til begrunnelser for bruk av unntakene.

For å få nærmere informasjon om hvilke klima- og miljøkrav og -kriterier som kan egne seg innenfor ulike innkjøpskategorier, se DFØs veileder til regler om klima- og miljøhensyn i offentlige anskaffelser. 

8.8.2 Plikt til å ivareta klima og miljø

8.8.2.1 Innledning

Ettersom § 7-9 er plassert under kapittelet om fellesbestemmelser i forskriftens del I, gjelder den i utgangspunktet alle anskaffelser med en verdi over 100 000 kroner ekskl. mva. Bestemmelsen inneholder flere ulike regler, og disse får ulikt utslag avhengig av hvilken del av forskriften man befinner seg i. Bestemmelsen er lagt opp slik at forpliktelsene knytter seg til hvordan tildelingskriteriene i konkurransen oppstilles, noe prosedyrereglene for de ulike delene legger føringer for hvordan kan gjøres.

Se tabellen nedenfor for en oversikt over hvordan reglene får utslag på konkurranser etter de ulike delene av anskaffelsesforskriften.((100^For reglene om særlige tjenester, se punkt 5.2.3 og DFØs veileder til klima- og miljøhensyn i offentlige anskaffelser punkt 3.5. Les mer om hvilke anskaffelser som er omfattet av de ulike delene av forskriften i kapittel 5.))

8.8.2.2 Hovedregel om at klima og miljø skal vektes med minimum 30 prosent

Hovedregelen er at klima- og miljøhensyn skal vektes med minimum 30 prosent av totalen i tildelingskriteriene.((101^Jf. § 7-9 andre ledd))

I anskaffelsesforskriften del III skal oppdragsgiver angi tildelingskriterienes relative vekt ved valg av tilbud på grunnlag av det beste forholdet mellom pris eller kostnad og kvalitet.((102^Jf. § 18-1 sjette ledd)) Hovedregelen om at klima- og miljø skal vektes med minimum 30 prosent, kommer derfor til anvendelse på anskaffelser som omfattes av del III.

Hovedregelen om 30 prosent vekting må sees i sammenheng med regelen i § 18-1 første ledd, som innebærer at oppdragsgiver som hovedregel skal velge tilbud på grunnlag av det beste forholdet mellom pris og kvalitet eller kostnad og kvalitet. Muligheten for oppdragsgiver til å velge tilbud på grunnlag av den laveste prisen eller den laveste kostnaden reserveres til konkurranser hvor klima- og miljøhensyn ikke brukes som tildelingskriterium etter hovedregelen i § 7-9 andre ledd.

Helt unntaksvis, dersom det av objektive grunner ikke er mulig å vekte tildelingskriteriene, skal oppdragsgiver angi tildelingskriteriene i en del III-anskaffelse i prioritert rekkefølge.((103^Jf. § 18-1 sjette ledd tredje punktum)) Anskaffelsen vil da være underlagt reglene om tildelingskriterier i prioritert rekkefølge som omtales nedenfor.((104^Se omtale i punkt 26.2.5.1))

Med «klima- og miljøhensyn» menes i anskaffelsessammenheng en felles betegnelse på de krav og kriterier som oppdragsgiver stiller i anskaffelsesprosessen, både for å redusere skadelig miljøpåvirkning, men også for å fremme klimavennlige løsninger.((105^Les mer om forklaringer av begrepene i DFØs veileder til klima- og miljøhensyn i offentlige anskaffelser punkt 2.1.)) Begrepet ble blant annet tolket i Oslo tingretts sak 24-173447TVI-TOSL/08.

8.8.2.3 Kombinasjon av tildelingskriterier og krav i kravspesifikasjonen

Hvis forpliktelsene etter § 7-9 er oppfylt, kan oppdragsgiver kombinere bruk av krav og kriterier etter eget ønske. Dersom tildelingskriterier knyttet til klima- og miljø er vektet minimum 30 prosent der dette kreves, står altså oppdragsgiver fritt til å stille krav i kravspesifikasjonen i tillegg. Ordlyden i § 7-9 åpner etter DFØs vurdering derimot ikke opp for at oppdragsgiver kan vekte klima- og miljø lavere enn 30 prosent, og avhjelpe dette med å i tillegg stille miljøkrav i kravspesifikasjonen med tanken om at dette til sammen tilsvarer 30 prosent vekt.((107^Dette skiller seg noe fra KOFAs vurdering av tematikken, se omtale av sak 2024/1387 i punkt 8.8.3.2.)) I så fall må kravet oppfylle vilkåret i unntaket i fjerde ledd første punktum. Ordlyden i andre ledd viser kun til en vekting på 30 prosent. Videre henviser ordlyden i fjerde ledd til at oppdragsgiver kan «erstatte» tildelingskriterier som er stilt i henhold til andre ledd med krav på visse vilkår. For eksempel kan oppdragsgiver vekte miljø 10 prosent, dersom det samtidig stilles klima- og miljøkrav i kravspesifikasjonen som det er klart at gir en bedre klima- og miljøeffekt enn tildelingskriterier.

Les mer om reglene for tildelingskriterier i del III i kapittel 26.

8.8.2.4 Tildelingskriterier i prioritert rekkefølge

Der oppdragsgiver angir tildelingskriteriene i prioritert rekkefølge, bør klima- og miljøhensyn angis blant de tre høyest prioriterte tildelingskriteriene.((108^Jf. § 7-9 tredje ledd)) Dersom oppdragsgiver velger å ikke prioritere klima- og miljøhensyn blant de tre høyeste tildelingskriteriene, må det stilles klima- og miljøkrav i kravspesifikasjonen, og avgjørelsen må begrunnes i anskaffelsesdokumentene. Dette vil eksempelvis være dersom klima- og miljøhensyn angis som det fjerde prioriterte tildelingskriteriet. Se punkt 8.8.3.3 for nærmere omtale.

For anskaffelser som er omfattet av reglene i anskaffelsesforskriften del II, skal oppdragsgiver angi tildelingskriterier i prioritert rekkefølge.((109^Jf. § 8-11 første ledd)) Dermed vil bør-regelen om å prioritere klima- og miljøhensyn blant de tre høyeste tildelingskriteriene gjelde for disse anskaffelsene.

Dersom oppdragsgiver i en del II-anskaffelse ønsker å oppgi den relative vekten, er det fremdeles i tråd med regelverket. Oppdragsgiver må i så fall følge reglene om minimum 30 prosent vekting som er omtalt i punkt 8.8.2.2.

Som omtalt ovenfor skal tildelingskriterier i del III-anskaffelser som hovedregel angis i relativ vekt. For del III vil regelen om å oppstille tildelingskriterier i prioritert rekkefølge derfor kun komme til anvendelse for anskaffelser hvor det av objektive grunner ikke er mulig å vekte tildelingskriteriene.((110^Jf. § 18-1 sjette ledd))

8.8.2.4.1 Priskonkurranse

Selv om det ikke fremgår direkte av anskaffelsesforskriften at rene priskonkurranser ikke kan gjennomføres i del II, er det DFØs vurdering at regelverkets systematikk legger opp til en slik løsning.

Begrunnelsen for dette er at det er angitt at oppdragsgiver bør prioritere klima- og miljøhensyn blant de tre høyst prioriterte tildelingskriteriene, og at dersom det ikke prioriteres tilstrekkelig høyt, må det stilles krav til klima og miljø i kravspesifikasjonen, jf. § 7-9 fjerde ledd andre punktum. Gjennom denne systematikken legges det opp til at oppdragsgiver oppstiller flere tildelingskriterier, og at tildelingskriterier om klima- og miljøhensyn inngår i disse. Oppdragsgiver kan selv bestemme hvor høyt det skal prioriteres, men dersom det angis lavere enn blant de tre høyeste prioriterte, må det i tillegg stilles krav. Dersom oppdragsgiver uten videre kan velge å evaluere kun på pris, vil dette åpne for omgåelse av disse reglene. 

DFØs vurdering er derfor at rene priskonkurranser i del II må begrenses til de anskaffelsene hvor oppdragsgiver er unntatt reglene om å ivareta klima- og miljøhensyn i tildelingskriteriene, eksempelvis dersom det er klart at det gir en bedre klima- og miljøeffekt å stille krav i kravspesifikasjonen, jf. fjerde ledd første punktum, eller dersom anskaffelsen etter sin art har uvesentlig klima- og miljøbelastning og dermed kan unntas etter femte ledd.

8.8.2.5 Reglene for de øvrige delene av regelverket

8.8.2.5.1 Anskaffelser etterforskriftens del I

For anskaffelser som kun omfattes av del I, altså mellom 100 000 kroner og nasjonal terskelverdi, er det DFØs vurdering at oppdragsgiver ikke er forpliktet til å verken vekte klima- og miljøhensyn med 30 prosent, eller til å oppgi klima- og miljøhensyn blant de tre høyeste prioriterte, etter reglene i § 7-9 andre og tredje ledd.

Bakgrunnen er at det ikke stilles prosedyreregler i del I. Oppdragsgiver gis dermed et stort handlingsrom til å organisere konkurransen på den måten oppdragsgiver selv mener er hensiktsmessig, og frihet til å velge om det skal oppstilles tildelingskriterier eller krav til ytelsen.

Selv om oppdragsgiver har større grad av valgfrihet til å organisere anskaffelsen i del I, vil reglene om å ivareta klima- og miljøhensyn i § 7-9 likevel gjelde hvis oppdragsgiver velger å oppgi tildelingskriterier med relativ vekt eller i prioritert rekkefølge. Det vil si at oppdragsgiver i så fall må følge reglene om minimum 30 prosent vekting eller å angi klima- og miljøhensyn blant de tre høyeste prioriterte. Dersom man velger å oppstille tildelingskriterier på en av disse måtene, er det viktig å huske at unntakene etter fjerde ledd om å stille klima- og miljøkrav i kravspesifikasjonen gjelder tilsvarende.

DFØ vurderer at det for del I-anskaffelser fortsatt vil være mulig å gjennomføre rene priskonkurranser (eller kostnadskonkurranser), og at det ikke foreligger plikt til å vekte eller prioritere klima- og miljøhensyn for disse anskaffelsene.

Det understrekes at de forpliktelsene som gjelder til å innrette sin anskaffelsespraksis slik at den bidrar til å redusere skadelig miljøpåvirkning, og fremme klimavennlige løsninger der dette er relevant etter anskaffelsesloven § 5 fortsatt vil gjelde. 

8.8.2.5.2 Anskaffelser etter forskriftens del IV

Når det gjelder anskaffelser av helse- og sosialtjenester etter del IV vil oppdragsgivers forpliktelse til å stille krav og kriterier etter § 7-9 i praksis følge samme system som anskaffelser etter del I. Se omtale av del I i punkt 8.8.2.5.1.

Anskaffelser av helse- og sosialtjenester over EØS-terskelverdi reguleres av egne regler i forskriftens del IV.((111^Jf. § 5-1 fjerde ledd. Disse reglene fremgår av anskaffelsesforskriften kapittel 30.)) I tillegg til bestemmelsene i del IV gjelder også forskriftens del I. Ved gjennomføring av anskaffelser etter del IV stilles det dermed begrensede prosesskrav sammenliknet med de anskaffelsene som omfattes av reglene i del II og III.

Anskaffelser av helse- og sosialtjenester under EØS-terskelverdi reguleres kun av reglene i del I.

8.8.2.5.3 Anskaffelser etter forskriftens del V

Når det gjelder anskaffelser av plan- og designkonkurranser etter del V vil oppdragsgivers forpliktelse til å stille krav og kriterier etter § 7-9 i praksis følge samme system som anskaffelser etter del I. Se omtale av del I i punkt 8.8.2.5.1.

Anskaffelser av plan- og designkonkurranser reguleres av egne regler i forskriftens del V.((112^Jf. § 5-1 femte ledd. Disse reglene fremgår av anskaffelsesforskriften kapittel 31.)) I tillegg til bestemmelsene i del V gjelder også forskriftens del I. Ved gjennomføring av anskaffelser etter del V stilles det dermed begrensede prosesskrav sammenliknet med de anskaffelsene som omfattes av reglene i del II og III.

8.8.3 Unntak – klima- og miljøkrav i kravspesifikasjonen

8.8.3.1 Innledning

I § 7-9 fjerde ledd er det to ulike regler om å stille klima- og miljøkrav i kravspesifikasjonen. I leddets første punktum fremgår det en mulighet for oppdragsgiver til å stille krav i kravspesifikasjonen dersom det er klart at dette vil gi bedre klima- og miljøeffekt enn å bruke tildelingskriterier etter andre eller tredje ledd. Denne regelen er aktuell dersom oppdragsgiver er forpliktet til å ivareta klima- og miljøhensyn gjennom tildelingskriteriene (i form av vekting eller prioritering), men ønsker å erstatte disse med krav i kravspesifikasjonen. Denne regelen omtales nærmere i 8.8.3.2.

Av fjerde ledd andre punktum er det en regel som supplerer regelen om prioritering i tredje ledd. Den pålegger oppdragsgiver å stille klima- og miljøkrav i kravspesifikasjonen dersom det ikke prioriteres i tråd med tredje ledd. Les mer om denne regelen i punkt 8.8.3.3. 

8.8.3.2 Dersom det er klart at det gir en bedre klima- og miljøeffekt

Oppdragsgiver kan erstatte klima- og miljøhensyn i tildelingskriteriene med klima- og miljøkrav i kravspesifikasjonen, dersom det er klart at dette gir bedre klima- og miljøeffekt. Det må begrunnes i anskaffelsesdokumentene.((113^Jf. § 7-9 fjerde ledd første punktum))

Etter regelen kan krav brukes til å erstatte kriterier etter både andre og tredje ledd. Det vil si kriterier som enten skulle vært vektet 30 prosent, eller burde vært prioritert som en av de tre høyeste prioriterte.

For å bruke unntaket kreves det at oppdragsgiver må kunne begrunne at det å stille krav har en bedre klima- og miljøeffekt. Det stilles ikke nærmere krav til hvor mye bedre effekten må være. Altså vil det være tilstrekkelig dersom det å stille klima- og miljøkrav i kravspesifikasjonen vil gi en marginalt bedre effekt, enn å ivareta klima- og miljøhensyn i tildelingskriteriene.

Hva som må til for at det er klart, vil bero på en konkret vurdering av hver enkel anskaffelse. For å kunne identifisere om det er klart at det vil være bedre å stille klima- og miljøkrav i kravspesifikasjonen, er det sentralt at oppdragsgiver under planleggingen av anskaffelsen kartlegger hvilke klimaavtrykk og miljøbelastninger anskaffelsen har og hvilke klima- og miljøhensyn som vil ha effekt på disse.

Dette gir oppdragsgiver mulighet til å sammenlikne de ulike tiltakene, og vurdere om det gir bedre klima- og miljøeffekt å bruke klima- og miljøkrav, i stedet for å ivareta hensynene i tildelingskriteriene.

Merk at det er den samlede klima- og miljøeffekten som skal vurderes og som klart må gi en bedre klima- og miljøeffekt. Det er altså slik at det eller de krav som tas inn i kravspesifikasjonen, skal gi en bedre effekt enn den kombinasjonen av tildelingskriterier som gir den beste effekten.

Det stilles i tråd med forholdsmessighetsprinsippet strengere krav til vurderinger som foretas for en anskaffelse med veldig høy verdi, enn en med lavere, eller til en anskaffelse hvor klima- og miljøbelastningen er veldig høy sammenliknet med en anskaffelse med begrenset klima- og miljøbelastning.

Et vurderingstema som kan inngå i den konkrete vurderingen av om vilkåret er oppfylt, vil kunne være at kriterier i sin karakter er relative, mens krav vil være absolutte. Dermed vil det å stille krav være den eneste måten å sikre at et gitt klima- og miljøhensyn oppnås, forutsatt at markedet kan levere (se også omtale av KOFA-sak 2024/1387 nedenfor). I noen anskaffelser kan klima- og miljøbelastningen i betydelig grad reduseres gjennom krav, og det å stille krav kan eksempelvis sikre at alle produkter i en anskaffelse har en god miljøstandard. I et modent marked, der mange leverandører vil kunne oppfylle bestemte krav til kvalitet, vil det ikke nødvendigvis være egnet å bruke tildelingskriterier for å skille leverandørene, ettersom alle typisk vil oppnå samme score, og effekten av kriteriet utlignes.((114^Dette poenget ble fremhevet også av KOFA i sak 2024/1387 avsnitt 23.))

Et annet vurderingstema kan være at det å stille krav i stedet for tildelingskriterier i konkrete tilfeller kan sikre og stimulere til investering i klima- og miljøvennlig teknologi, hvor vekting av klima- og miljøhensyn ikke vil sikre at man oppnår de samme klima- og miljøvennlige løsningene i markedet.

Se også omtale av eventuell kombinasjon av krav i kravspesifikasjonen og tildelingskriterier i punkt 8.8.2.3.

Les om reglene om kravspesifikasjoner etter del III i kapittel 20.

8.8.3.3 Dersom klima og miljø ikke prioriteres blant de tre høyeste tildelingskriteriene

I anskaffelser hvor tildelingskriteriene angis i prioritert rekkefølge, bør oppdragsgiver prioritere klima- og miljøhensyn blant de tre høyest prioriterte tildelingskriteriene.((119^Jf. § 7-9 tredje ledd. Les mer om dette i punkt 8.8.2.4)) Disse tildelingskriteriene kan erstattes med klima- og miljøkrav i kravspesifikasjonen dersom det er klart at det gir bedre klima- og miljøeffekt.

Dersom oppdragsgiver velger å ikke prioritere klima- og miljøhensyn i tråd med § 7-9 tredje ledd, kreves det at man oppstiller klima- og miljøkrav i kravspesifikasjonen.((120^Jf. § 7-9 fjerde ledd andre punktum)) Det vil si at selv om oppdragsgiver ikke er pålagt å prioritere blant de tre høyeste etter regelen i tredje ledd, foreligger det en minimumsplikt til å stille krav i kravspesifikasjonen dersom klima- og miljøhensyn ikke er blant de tre høyest prioriterte tildelingskriteriene. Et praktisk eksempel på når denne regelen vil komme til anvendelse, vil være dersom oppdragsgiver angir klima- og miljøhensyn som det fjerde prioriterte tildelingskriteriet.

I de tilfellene hvor oppdragsgiver stiller klima- og miljøkrav etter denne regelen gjelder det ikke krav om at det er klart at dette gir en bedre effekt enn å prioritere klima- og miljøhensyn blant de tre høyest prioriterte tildelingskriteriene. Det vil si at oppdragsgiver for eksempel kan prioritere klima- og miljøhensyn som nummer fire, og i tillegg stille krav i kravspesifikasjonen uten å foreta noen øvrige vurderinger.

Selv om det ikke oppstilles en terskel for når denne regelen kan brukes, må valget om å stille krav i kravspesifikasjonen i stedet for å prioritere tildelingskriterier i tråd med tredje ledd likevel begrunnes i anskaffelsesdokumentene. Det følger av bestemmelsens oppbygging at begrunnelsen for bruk av denne regelen går ut på å forklare hvorfor oppdragsgiver har tatt dette valget.

8.8.4 Unntak – anskaffelser som etter sin art har uvesentlig klimaavtrykk og miljøbelastning

Dersom anskaffelsen etter sin art har et klimaavtrykk og en miljøbelastning som er uvesentlig, og dette begrunnes i anskaffelsesdokumentene, vil ikke forpliktelsene til å stille krav eller kriterier etter bestemmelsen gjelde.((121^Jf. § 7-9 femte ledd)) For at unntaket skal være oppfylt, kreves det at både klima- og miljøbelastningen er uvesentlig etter anskaffelsens art. Det vil dermed ikke være tilstrekkelig at kun klimaavtrykket eller kun miljøbelastningen er uvesentlig.

Selv om vilkåret for unntaket i femte ledd er oppfylt, er det likevel mange tilfeller hvor oppdragsgiver bør vurdere å oppstille krav og/eller kriterier knyttet til klima og miljø, selv om det ikke foreligger plikt til å gjøre dette. Hvis det ikke foreligger plikt, men oppdragsgiver likevel velger å oppstille tildelingskriterium knyttet til miljø, kan oppdragsgiver selv velge hvor mye vekt som skal tillegges.

Bruken av begrepet etter sin art tilsier at det ikke vil være den konkrete anskaffelsens klimaavtrykk og miljøbelastning som er relevant for vurderingen, men derimot klimaavtrykket og miljøbelastning til arten av det som skal anskaffes. Begrepet art sikter til den vare-, tjeneste- eller bygg- og anleggsarbeidskategorien oppdragsgiver skal anskaffe innenfor. Anskaffelsens art kan for eksempel være innkjøpskategori, eller med utgangspunkt i en underkategori av anskaffelser som skal dekke samme funksjon.

At en anskaffelse etter sin art har et klimaavtrykk og en miljøbelastning som er uvesentlig, vil si at denne kategorien normalt sett har et klimaavtrykk og en miljøbelastning som har marginal betydning. Oppdragsgiver må derfor vurdere om den aktuelle typen vare eller tjeneste har et uvesentlig klimaavtrykk og en uvesentlig miljøbelastning. Dette må gjøres på et generelt grunnlag for kategorien og den aktuelle typen vare eller tjeneste. Vurderingen av uvesentlighet påvirkes altså ikke av de faktiske forholdene eller volumet på den konkrete anskaffelsen. Bestemmelsen legger derfor opp til en toleddet vurdering av hva som er anskaffelsens art, og om anskaffelser av denne arten har en uvesentlig klima- og miljøbelastning.

Les mer om eksempler på vurderinger om anskaffelsens art og uvesentlighet for utvalgte innkjøpskategorier i DFØs veileder til regler om klima- og miljøhensyn i offentlige anskaffelser, kapittel 7.

8.8.5 Krav til begrunnelse

8.8.5.1 Innledning

Gjennomgående for de nye klima- og miljøreglene er at unntak må begrunnes etter «følg eller forklar»-prinsippet. Det vil si at oppdragsgiver gjennom sin begrunnelse må forklare hvorfor de benytter seg av andre regler enn hovedregelen. Bruken av unntakene må begrunnes i anskaffelsesdokumentene. Med anskaffelsesdokumentene menes en fellesbetegnelse for kunngjøringen, konkurransegrunnlaget og det europeiske egenerklæringsskjemaet.((124^Jf. § 4-2 bokstav b))

Begrunnelsen har også en viktig funksjon i å ivareta prinsippet om etterprøvbarhet. Derfor er det viktig at begrunnelsen er detaljert nok til å få frem hvilket faktagrunnlag og eventuelle vurderinger oppdragsgiver har basert bruken av unntaket på.

DFØ anbefaler at begrunnelsen legges i kunngjøringsskjemaet. Se punkt 8.4 i DFØs veileder om klima- og miljøhensyn i offentlige anskaffelser for veiledning om kunngjøringsskjemaene.

8.8.5.2 Begrunnelse ved unntak for krav som gir bedre klima- og miljøeffekt

Denne begrunnelsen skal gjøre leverandører i stand til å vurdere om vilkåret om at det er klart at krav gir en bedre klima- og miljøeffekt er oppfylt. Dette innebærer at begrunnelsen må være detaljert nok til at denne vurderingen kan gjøres. Hvor detaljert begrunnelsen må være, vil variere fra anskaffelse til anskaffelse. Det kan ikke stilles så strenge krav til begrunnelsen at oppdragsgivere unngår å benytte seg av unntaket når det gir den beste klima- og miljøeffekten. Det skal heller ikke være uforholdsmessig ressurskrevende å utforme begrunnelsen.

Oppdragsgiver trenger dermed ikke nødvendigvis å framlegge vitenskapelig dokumentasjon som underbygger sitt valg. På den annen side vil det ikke være nok å vise til at det er vurdert, og at konklusjonen er at det er klart at det gir en bedre effekt å stille krav.

Begrunnelsen må inneholde oppdragsgivers konkrete vurderinger om fordelene ved å velge krav framfor kriterium. I tillegg kan det være relevant å legge ved informasjon om oppdragsgivers kartlegging, sammenlikninger, vurderinger eller øvrig relevant dokumentasjon.

I mange anskaffelser vil det være stor usikkerhet rundt hva leverandørene kan levere på miljøkriterier. Å stille krav vil i slike tilfeller garantere en effekt, mens man ved bruk av kriterier kan risikere å få lav oppnåelse og liten miljøeffekt. Dette vil i seg selv være et argument for å bruke krav framfor kriterier. Hvorvidt det i seg selv kan begrunne bruk av krav framfor kriterium må imidlertid vurderes konkret.

Hvor omfattende begrunnelsen må være, vil variere avhengig av den konkrete anskaffelsen, herunder dens art, omfang, verdi og kompleksitet, men også hvor enkelt eller komplisert det er å sannsynliggjøre at det er klart at det er bedre. 

8.8.5.3 Begrunnelse ved unntak for anskaffelser som etter sin art har uvesentlig klimaavtrykk og miljøbelastning

Unntaket for femte ledd er utformet slik at det er anskaffelsens art som skal vurderes og ikke den konkrete anskaffelsen. Dette har betydning for hvordan begrunnelsen utformes. Oppdragsgiver må først begrunne vurderingen av anskaffelsens art, og deretter hvorfor anskaffelser av denne arten på generelt grunnlag har en uvesentlig klima- og miljøbelastning.

Det kan ikke kreves at oppdragsgiver legger fram vitenskapelig dokumentasjon som underbygger sitt valg. På den annen side vil det ikke uten videre være nok å vise til at anskaffelsen etter sin art har uvesentlig klimaavtrykk og miljøbelastning uten noe ytterligere informasjon som underbygger denne påstanden. Det kan være relevant å legge ved informasjon om oppdragsgivers kartlegging, sammenlikninger, vurderinger eller øvrig relevant informasjon.

Fotnoter

¹Jf. § 7-1

²Bestemmelsene i § 7-3 og § 7-4 gjennomfører anskaffelsesdirektivet artikkel 18 nr. 1 om gjennomsiktighet, artikkel 83 nr. 6 om oppbevaring av kontrakt og artikkel 21 om fortrolighet

³NOU 2003:30 s. 195 og anskaffelsesdirektivets fortale premiss 12.

⁴Se sak C-324/98 Telaustria avsnitt 62.

⁵Jf. lov 19. mai 2006 nr. 16 om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (offentleglova) § 4 andre ledd

⁶Jf. offentleglova § 3

⁷Lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven)

⁸Se EU-domstolens sak C-54/21 Antea Polska avsnitt 49 med videre henvisninger.

⁹Jf. offentleglova § 3

¹⁰Jf. offentleglova § 11.

¹¹Jf. offentleglova § 13

¹²Jf. offentleglova § 13 tredje ledd jf. forvaltningsloven § 11

¹³Forskrift 17. oktober 2008 nr. 119 til offentleglova (offentlegforskrifta).

¹⁴I 2026 er terskelverdien 11,6 millioner kroner ekskl. mva. for vare- og tjenestekontrakter og 96 millioner kroner ekskl. mva. for bygge- og anleggskontrakter. Se oversikt over gjeldende terskelverdier for offentlige anskaffelser (komplett oversikt).

¹⁵Denne bestemmelsen er en gjennomføring av anskaffelsesdirektivet artikkel 83 nr. 6

¹⁶Jf. anskaffelsesloven § 4 og anskaffelsesdirektivet artikkel 18 nr. 1

¹⁷Sak C-54/21 Antea Polska avsnitt 50

¹⁸Jf. § 7-3 tredje punktum

¹⁹Resten av dokumentet er i utgangspunktet offentlig, med mindre ett av vilkårene i offentleglova § 12 er oppfylt.

²⁰Jf. anskaffelsesdirektivet 2014/24/EU artikkel 50 nr.4 og 55 nr. 3

²¹Se særlig avsnittene 60 til 63

²²Se avsnitt 64 til 65

²³Se avsnittene 73 til 80 om innsyn i kvalifikasjonsdokumentene og avsnittene 81-85 om innsyn i besvarelsen om tildelingskriterier

²⁴Lov om rett til miljøinformasjon og deltakelse i offentlige beslutningsprosesser av betydning for miljøet (miljøinformasjonsloven)

²⁵Etter miljøinformasjonsloven § 10 har «enhver rett til å få miljøinformasjon fra et offentlig organ, så framt informasjonen foreligger hos vedkommende organ eller omfattes av organets kunnskapsplikt etter §§ 8 eller 9, og det ikke er gjort unntak fra informasjonsretten etter loven her.»

²⁶Miljøinformasjonsloven § 12 og § 17 andre ledd

²⁷Miljøinformasjon er definert i miljøinformasjonsloven § 2

²⁸Lov om virksomheters åpenhet og arbeid med grunnleggende menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold (åpenhetsloven)

²⁹Se sak C-54/21 Antea Polska avsnitt 65

³⁰Jf. § 7-4 første ledd første punktum

³¹Jf. § 7-4 første ledd andre punktum

³²Jf. fvl. § 13 første ledd nr. 2

³³Jf. KOFA-sak 2020/666 avsnitt 35 og KOFA-sak 2012/9 avsnitt 49

³⁴Jf. offentleglova § 12 bokstav a til c

³⁵Se KOFA-sak 2012/9, KOFA-sak 2011/326 og uttalelsen fra Justisdepartementets lovavdeling av 8. mars 2011

³⁶Håndhevelsesutvalget har omtalt utfordringene ved innsyn i tilbud og protokoller i karensperioden i kapittel 13 i NOU 2010: 2

³⁷Se uttalelsen fra Justisdepartementets lovavdeling av 20. januar 2011

³⁸Se sak C-450/06 Varec avsnitt 34–35.

³⁹Jf. fvl. § 13 første ledd nr. 2

⁴⁰Jf. Rettleiar til offentleglova, s. 85-86, Innsynsguiden fra Sivilombudet, s. 29-30 og veilederen til å vurdere regler om taushetsplikt, opplysningsrett og opplysningsplikt fra Justis- og beredskapsdepartementet, s. 23.

⁴¹Graver (2019) s. 373

⁴²Jf. Rettleiar til offentleglova s. 87

⁴³Se Sivilombudsmannens uttalelse i sak 2009/2220

⁴⁴Jf. Rettleiar til offentleglova s.87 og uttalelsen fra Justisdepartementets lovavdeling av 27. februar 2020.

⁴⁵Lov 27. mars 2020 nr. 15 om vern av forretningshemmeligheter (forretningshemmelighetsloven).

⁴⁶Loven gjennomfører direktiv 2016/943/EU 

⁴⁷Jf. forretningshemmelighetsloven § 2 første ledd bokstav a, b og c

⁴⁸Se Prop. 5 LS (2019-2020) punkt 5.1.7

⁴⁹Graver (2019) s. 374

⁵⁰Se uttalelsen fra Justisdepartementets lovavdeling av 20. januar 2011.

⁵¹Jf. HR-2010-562-A avsnitt 50 og Sivilombudets uttalelse i sak 2023/2295 avsnitt 13

⁵²Se Sivilombudsmannens uttalelse i sak 2019/3993.

⁵³Jf. Rettleiar til offentleglova s. 84–85

⁵⁴Se som eksempel Sivilombudets uttalelse i sak 2019/3993 hvor opplysninger om tilbydernes minimumsleie og omsetningsbaserte leie var taushetsbelagte selv 5 år etter anskaffelsen.

⁵⁵Jf. fvl. § 13 a nr. 3. Se også Rettleiar til offentleglova s. 90, Innsynsguiden fra Sivilombudet s. 32 og Sivilombudets uttalelse i sak 2023/2295.

⁵⁶Se uttalelsen fra Justisdepartementets lovavdeling av 20. januar 2011.

⁵⁷Se Sivilombudsmannens uttalelse i sak 2009/1960.

⁵⁸Se KOFA-sak 2020/666 avsnitt 36 med henvisning til KOFA-sak 2015/143.

⁵⁹Dragsten (2020) s. 270

⁶⁰Se KOFA-sak 2020/666

⁶¹Se eksempelvis KOFA-sak 2011/326 som det er henvist til i KOFA-sak 2020/666.

⁶²Dragsten (2020) side 269

⁶³Se Sivilombudsmannens uttalelse i sak 2010/65.

⁶⁴Se Ot.prp.nr. 102 (2004-2005) s. 144-145 og Sivilombudsmannens uttalelse i sak 2019/4197 og 2008/571.

⁶⁵Jf. Sivilombudsmannens uttalelse i sak 2021/2532 og 2008/571

⁶⁶Paragraf 7-5 gjennomfører anskaffelsesdirektivet artikkel 24 om interessekonflikt.

⁶⁷Jf. § 7-5 første ledd

⁶⁸Lov av 22.06.2018 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven)

⁶⁹Anskaffelsesforskriften § 7-5 henviser til den tidligere kommuneloven § 40 nr. 3 på nåværende tidspunkt (mars 2025).

⁷⁰Rt. 1998 s. 1398 Torghatten. Utgangspunktet ble videreført i Rt. 2007 s. 983 SB Transport avsnitt 82.

⁷¹KOFA-sak 2024/1803 avsnitt 63

⁷²KOFA-sak 2018/76 avsnitt 49

⁷³Jf. avsnitt 68 og 69

⁷⁴Jf. avsnitt 70

⁷⁵Jf. avsnitt 73

⁷⁶Jf. avsnitt 74

⁷⁷Jf. avsnitt 75 og 76

⁷⁸Jf. avsnitt 75 og 76

⁷⁹Jf. KOFA-sak 2022/1152 avsnitt 43

⁸⁰Jf. § 7-5 andre ledd

⁸¹Jf. § 9-5 første ledd bokstav b og § 24-2 første ledd bokstav b

⁸²Jf. forskrift om tidsfrister i EØS-avtalen artikkel 3 tredje ledd

⁸³I kapittel 31 er det redegjort for enkelte unntak fra denne hovedregelen.

⁸⁴Jf. §§ 20-2 til 20-5

⁸⁵Jf. § 8-14

⁸⁶Jf. forskrift om tidsfrister i EØS-avtalen artikkel 3 første ledd. Operatøren av Doffin har arbeidstid alle virkedager. På hjemmesiden til Doffin fremkommer det at frivillige kunngjøringer publiseres innen førstkommende arbeidsdag, og kunngjøringer etter anskaffelsesforskriften del II (nasjonal kunngjøring) innen 2 arbeidsdager.

⁸⁷Jf. forskrift om tidsfrister i EØS-avtalen artikkel 3 første ledd

⁸⁸Jf. forskrift om tidsfrister i EØS-avtalen artikkel 3 andre ledd

⁸⁹Se NOU 2023: 26 punkt 24.25.1.

⁹⁰Se direktiv 2014/24/EU artikkel 37 og fortalen premiss 69-72.

⁹¹Caranta, R. og Sanchez-Graells, A. (2021) kapittel 37.11 (Comba)

⁹²Jf. §§ 26-1 og 26-4

⁹³Jf. § 7-8 andre ledd første punktum

⁹⁴Jf. § 7-8 andre ledd andre punktum

⁹⁵Se f.eks. KOFA-sak 2018/568 avsnitt 118 og KOFA-sak 2022/290 avsnitt 36.

⁹⁶Se nærmere om dette i Caranta, R. og Sanchez-Graells, A. (2021) kapittel 37.27 (Comba).

⁹⁷For veiledning om de tilsvarende klima- og miljøbestemmelsene i forsyningsforskriften § 7-9 og konsesjonskontraksforskriften § 7-6, se DFØs veileder til klima- og miljøhensyn i offentlige anskaffelser kapittel 4 og kapittel 5.

⁹⁸Se blant annet omtale om klima- og miljøkrav i kapittel om kravspesifikasjoner, jf. punkt 20.3.3, og i kapittel om tildelingskriterier, herunder punkt 26.2.4 om tilknytningskravet og 26.2.7 om dokumentasjon.

⁹⁹Jf. § 7-9 første ledd

¹⁰⁰For reglene om særlige tjenester, se punkt 5.2.3 og DFØs veileder til klima- og miljøhensyn i offentlige anskaffelser punkt 3.5. Les mer om hvilke anskaffelser som er omfattet av de ulike delene av forskriften i kapittel 5.

¹⁰¹Jf. § 7-9 andre ledd

¹⁰²Jf. § 18-1 sjette ledd

¹⁰³Jf. § 18-1 sjette ledd tredje punktum

¹⁰⁴Se omtale i punkt 26.2.5.1

¹⁰⁵Les mer om forklaringer av begrepene i DFØs veileder til klima- og miljøhensyn i offentlige anskaffelser punkt 2.1.

¹⁰⁶Saken gjaldt forsyningsforskriften, men må anses å ha overføringsverdi, da ordlyden i anskaffelsesforskriften § 7-9 og forsyningsforskriften § 7-9 er lik.

¹⁰⁷Dette skiller seg noe fra KOFAs vurdering av tematikken, se omtale av sak 2024/1387 i punkt 8.8.3.2.

¹⁰⁸Jf. § 7-9 tredje ledd

¹⁰⁹Jf. § 8-11 første ledd

¹¹⁰Jf. § 18-1 sjette ledd

¹¹¹Jf. § 5-1 fjerde ledd. Disse reglene fremgår av anskaffelsesforskriften kapittel 30.

¹¹²Jf. § 5-1 femte ledd. Disse reglene fremgår av anskaffelsesforskriften kapittel 31.

¹¹³Jf. § 7-9 fjerde ledd første punktum

¹¹⁴Dette poenget ble fremhevet også av KOFA i sak 2024/1387 avsnitt 23.

¹¹⁵Avsnitt 23

¹¹⁶Avsnitt 26

¹¹⁷Avsnitt 32

¹¹⁸Avsnitt 30. Dette poenget skiller seg fra DFØs veiledning, se punkt 8.8.3.2

¹¹⁹Jf. § 7-9 tredje ledd. Les mer om dette i punkt 8.8.2.4

¹²⁰Jf. § 7-9 fjerde ledd andre punktum

¹²¹Jf. § 7-9 femte ledd

¹²²Avsnitt 34

¹²³Avsnitt 35

¹²⁴Jf. § 4-2 bokstav b

¹²⁵Avsnitt 41

¹²⁶Se nærmere omtale av saken i tekstboks under punkt 8.8.4.

¹²⁷Avsnitt 45

9.1 Innledning

Alle kontrakter med en verdi mellom 100 000 kroner og 1,3 millioner kroner ekskl. mva. omfattes av forskriften del I, og kan gjennomføres uten å følge detaljerte prosedyreregler.

Oppdragsgiver kan velge å lyse ut en konkurranse i Doffin etter forskriften del I ved en frivillig kunngjøring. En slik kunngjøring kan være nyttig dersom oppdragsgiver ikke kjenner det aktuelle markedet eller ønsker å nå ut til et større marked. Oppdragsgiver kan også velge å publisere en frivillig intensjonskunngjøring. Det gir de som mener at oppdragsgiver ikke har hjemmel til å inngå kontrakt etter del I en mulighet til å gripe inn i prosessen. Oppdragsgiver kan også publisere en frivillig kunngjøring av kontraktsinngåelsen for å skape åpenhet om anskaffelsen. 

Tabellen nedenfor viser hvilke kunngjøringer (form) oppdragsgiver kan benytte ved kunngjøring etter forskriften del I. 

9.2 Hvilke regler gjelder ved del I-anskaffelser

For anskaffelser under nasjonal terskelverdi i forskriften gjelder bare formålsparagrafen og de grunnleggende prinsippene i anskaffelsesloven, og reglene i forskriftens del I. Loven og forskriften del I inneholder ingen prosedyreregler, og oppdragsgiver gis et stort handlingsrom til å organisere konkurransen på en hensiktsmessig måte. 

For å overholde de grunnleggende prinsippene i anskaffelsesloven § 4 må oppdragsgiver ha et bevisst forhold til hva prinsippene innebærer og foreta sine valg sett hen til disse. Selv om prinsippene ikke oppstiller spesifikke krav til hvordan en anskaffelse skal gjennomføres, så gir de viktige føringer på hva oppdragsgiver må passe på og hvordan oppdragsgiver kan opptre. Veiledning til de grunnleggende prinsippene finnes i kapittel 7. 

9.3 De grunnleggende prinsippenes betydning ved gjennomføringen av del I-anskaffelser

9.3.1 Forholdsmessighetsprinsippet

Forholdsmessighetsprinsippet har særlig betydning ved 

• alle fasene i anskaffelsen, da det påvirker betydningen av de andre prinsippene 

Forholdsmessighetsprinsippet, som også omtales som proporsjonalitetsprinsippet, er særlig viktig ved gjennomføringen av del I-anskaffelser. Anskaffelsesregelverket skal blant annet fremme effektiv ressursbruk, og regelverket legger til rette for at oppdragsgiver skal kunne gjennomføre anskaffelser i tråd med anskaffelseslovens formål om effektiv bruk av samfunnets ressurser. Oppdragsgiver skal ikke legge ned mer arbeid i anskaffelsen enn det anskaffelsens art, omfang, kompleksitet og verdi tilsier. 

At oppdragsgiver skal gjennomføre konkurransen på en måte som står i forhold til anskaffelsens art, omfang, verdi og kompleksitet, er også essensen i forholdsmessighetsprinsippet. Prinsippet får derfor betydning for gjennomslagskraften til de andre grunnleggende prinsippene om etterprøvbarhet, likebehandling, forutberegnelighet og konkurranse. Det vil si at oppdragsgiver må se hen til forholdsmessighetsprinsippet ved alle sine valg og vurderinger for hvordan en anskaffelse etter anskaffelsesforskriftens del I skal gjennomføres. Prinsippet vil dermed inngå som en del av vurderingstemaet for oppdragsgiver i alle ledd av anskaffelsesprosessen, i avgrensningen av ytelsen, spesifiseringen av hva det skal konkurreres om, i fastsettelsen av frister, i forbindelse med en eventuell vurdering om hvor mange leverandører som bør kontaktes, ved vurderingen av den enkelte leverandørs egnethet osv. 

9.3.2 Prinsippet om konkurranse

Prinsippet om konkurranse har særlig betydning ved

• innhenting av tilbud/utlysning av konkurransen 

Oppdragsgiver skal sørge for at det er konkurranse om kontrakten. Kravet innebærer at oppdragsgiver må gjøre anskaffelsen kjent for et rimelig antall leverandører. Formålet er å oppnå best mulig pris og kvalitet i det relevante markedet.((1^Se blant annet KOFA-sak 2007/79 avsnitt 20.))

Oppdragsgiver kan skape konkurranse om kontrakten ved å henvende seg direkte til flere leverandører eller ved å kunngjøre konkurransen. Dersom oppdragsgiver velger å lyse ut konkurransen kan dette gjøres gjennom en forenklet frivillig kunngjøring i Doffin. Ved en frivillig kunngjøring kan oppdragsgiver nå ut til et større marked. En slik kunngjøring kan derfor være formålstjenlig, selv om det ikke er plikt til dette ved del I-anskaffelser. Etter formålet om effektiv ressursbruk og forholdsmessighetsprinsippet bør oppdragsgiver særlig vurdere å anvende en frivillig kunngjøring i de anskaffelser som ligger nær terskelverdien på 1,3 millioner. 

Oppdragsgiver kan også skape konkurranse ved å henvende seg direkte til flere leverandører og innhente tilbud fra dem. Oppdragsgiver kan innhente tilbud fra så mange leverandører som han selv ønsker og som han anser formålstjenlig for å få det beste tilbudet. Hvor mange leverandører oppdragsgiver må innhente tilbud fra vil etter forholdsmessighetsprinsippet variere. 

Antallet leverandører som bør kontaktes varierer av verdien og omfanget av kontrakten og kompleksiteten og arten av anskaffelsen. Den nasjonale terskelverdien var tidligere 500 000 kroner, og da la KOFA til grunn at «oppdragsgiver som hovedregel bør kontakte minst tre leverandører, men at dette ikke kan gjelde absolutt. Det avgjørende blir derfor en konkret vurdering i det enkelte tilfelle, hvor blant annet arten, verdien og betydningen av anskaffelsen, samt eventuelle mothensyn mot å kontakte mer enn bare en leverandør, vil ha betydning».((2^Jf. KOFA-sak 2009/6 avsnitt 18)) KOFA har vist til denne begrunnelsen også i avgjørelser avsagt etter at den nasjonale terskelverdien ble hevet.((3^Jf. KOFA-sak 2019/497 avsnitt 29))

Forholdsmessighetsprinsippet tilsier at dersom anskaffelsens verdi ligger nærme terskelverdien for kunngjøringsplikt etter anskaffelsesforskriftens del II, må det innhentes tilbud fra flere enn tre leverandører. Det er ikke en klar grense for hvor mange leverandører som oppdragsgiver bør spørre, og det vil alltid være en konkret vurdering basert på det aktuelle markedet. Normalt sett ved en anskaffelse i en slik størrelsesorden, bør oppdragsgiver be om tilbud fra minst 4–5 leverandører. Dersom oppdragsgiver må innhente tilbud fra mange leverandører for å oppfylle kravene som settes av de grunnleggende prinsippene bør det vurderes å lyse ut konkurransen gjennom en frivillig kunngjøring. 

En oppdragsgiver som jevnlig gjennomfører konkurranser av samme art og kompleksitet må passe på at det faktisk skaper konkurranse om kontrakten hver gang. Dersom oppdragsgiver henvender seg til det samme fåtallet leverandører hver gang, risikerer oppdragsgiver at det ikke blir en reell konkurranse fordi leverandørene for eksempel etter hvert vil kunne vite hvor «listen ligger» og dermed ikke må gi sitt beste tilbud. Selv om det ikke er noe forbud mot at oppdragsgiver bruker en eller flere av de samme leverandørene på mange av sine kontrakter, så bør oppdragsgiver vurdere å variere både hvor mange og hvilke leverandører han henvender seg til. 

Kravet til konkurranse gjelder så langt det er mulig. Kun unntaksvis vil oppdragsgiver derfor kunne tildele en kontrakt direkte til en leverandør uten konkurranse. Avvik fra prinsippet kan for eksempel være tillatt der det kun foreligger én leverandør i markedet og oppdragsgiver kan anskaffe ytelsen direkte fra leverandøren.((4^Jf. for eksempel KOFA-sak 2009/16))

9.3.3 Prinsippet om forutberegnelighet

Prinsippet om forutberegnelighet har særlig betydning ved: 

• Planleggingen av anskaffelsen. 
• Beskrivelsen av anskaffelsen. Dette gjelder både hva som skal anskaffes, hvordan konkurransen skal gjennomføres og hva som vil vektlegges i evalueringen av tilbudene. 
• Gjennomføringen av konkurransen. Oppdragsgiver skal gjennomføre konkurransen i henhold til hva som er angitt i anskaffelsesdokumentene. 

Oppdragsgiver har et stort handlingsrom ved gjennomføringen av del I-anskaffelser. Dette gjelder selv for de anskaffelser som ligger helt opp til nasjonal terskelverdi. Oppdragsgiver kan utforme egne regler for gjennomføringen av konkurransen eller ta utgangspunkt i reglene i andre deler av forskriften. 

Forutberegnelighetsprinsippet innebærer at når oppdragsgiver har angitt hvordan anskaffelsen skal gjennomføres i anskaffelsesdokumentene, så må oppdragsgiver også passe på å følge det som er angitt. Dersom oppdragsgiver ved innhenting av tilbud eller kunngjøring for eksempel har satt absolutte krav til tilbudets innhold, kan ikke oppdragsgiver fravike disse kravene etter tilbudsfristens utløp. Oppdragsgiver bør derfor tenke nøye igjennom hvilke absolutte krav som stilles i konkurransen. Dersom de endelige tilbudene ikke oppfyller de absolutte kravene som oppdragsgiver har satt i konkurransen, kan oppdragsgiver ikke velge det aktuelle tilbudet. Oppdragsgiver kan imidlertid ha dialog med leverandørene med det formål å få de inngitte tilbudene til å samsvare med kravene i konkurransen. 

Oppdragsgiver må ved kunngjøring eller innhenting av tilbud opplyse leverandørene om hva som skal anskaffes og omfang og lengde på kontrakten. Det vil også være sentralt å vite hvilke kriterier som legges til grunn for valget av leverandør, hvordan konkurransen skal gjennomføres og hvilke krav til leverandøren som skal gjelde. Oppdragsgiver må også sette frister i konkurransen som er tilstrekkelig til at leverandørene kan sette seg inn i anskaffelsesdokumentene og inngi tilbud. Hva prinsippet om forutberegnelighet innebærer nøyaktig, vil etter forholdsmessighetsprinsippet variere etter anskaffelsens verdi, omfang, art og kompleksitet. 

Oppdragsgiver kan stille krav til leverandørenes kvalifikasjoner, men oppdragsgiver er ikke forpliktet til dette. Dersom oppdragsgiver faktisk fastsetter kvalifikasjonskrav, må imidlertid disse kravene oppfylles av leverandørene. Dersom kvalifikasjonskravene ikke er oppfylte, må oppdragsgiver avvise leverandørene i tråd med det som er angitt i anskaffelsesdokumentene. 

Når det gjelder hva som skal anskaffes, må leverandørene som et minimum få informasjon om hva oppdragsgiver skal anskaffe. Hvor detaljert informasjonen om dette skal være vil variere. Oppdragsgiver er for eksempel ikke pliktig til å utarbeide et eget konkurransegrunnlag, men har anledning til det og bør vurdere det ut fra anskaffelsens omfang, verdi, art og kompleksitet. 

Når det gjelder hva som vil vektlegges ved valget av leverandør, må oppdragsgiver opplyse på forhånd hva som vil vektlegges ved vurderingen av tilbudene. Når kontrakten skal tildeles kan det ved mindre anskaffelser (nærmere 100 000 kroner) være tilstrekkelig å si noe helt overordnet om hva som vil vektlegges når kontrakten skal tildeles. Ved større anskaffelser stilles det strengere krav til oppdragsgivers beskrivelse av hvordan evalueringen av tilbudene skal foregå. Ved slike anskaffelser vil ofte flere momenter være relevante når det avgjøres hvem som skal tildeles kontrakten. Oppdragsgiver må da gi tilstrekkelige opplysninger om alle momentene som skal vektlegges.

Når det gjelder hvordan konkurransen vil gjennomføres, kan oppdragsgiver ved mindre anskaffelser (nærmere 100 000 kroner) be om tilbud fra aktuelle leverandører uten å gi noen nærmere beskrivelse av konkurransens forløp. Ved større anskaffelser bør oppdragsgiver vurdere å gi en mer detaljert beskrivelse av hvordan konkurransen skal gjennomføres, eksempelvis om oppdragsgiver har planlagt en dialog med leverandørene eller ikke. 

Selv om anskaffelsesforskriften § 8-12 om kontraktsvilkår ikke gjelder for del I-anskaffelser bør oppdragsgiver også opplyse leverandørene om kontraktsvilkår. Der det finnes fremforhandlede og balanserte kontraktstandarder, bør oppdragsgiver som hovedregel bruke disse. 

9.3.4 Likebehandlingsprinsippet

Likebehandlingsprinsippet har særlig betydning ved 

• vurderingen av eventuelle kvalifikasjonskrav 
• evalueringen av tilbudene 
• gjennomføringen av eventuelle forhandlinger 

Oppdragsgiver skal sørge for å overholde kravet til likebehandling. Likebehandlingsprinsippet dekker både diskriminering på grunnlag av nasjonalitet og usaklig forskjellsbehandling på annet grunnlag. Prinsippet er ikke et generelt forbud mot forskjellsbehandling, men skal sikre at alle potensielle leverandører gis like muligheter. Dette oppnås gjennom at like tilfeller skal behandles likt, og ulike tilfeller behandles ulikt, med mindre noe annet er saklig og objektivt begrunnet. 

Oppdragsgiver må passe på å behandle alle leverandørene som deltar i konkurransen likt. Dette innebærer at dersom oppdragsgiver gir en av leverandørene informasjon om hva som skal anskaffes og hva som vil vektlegges, må oppdragsgiver gi den samme informasjon til de andre leverandørene samtidig. Oppdragsgiver må også passe på å gi alle leverandørene like muligheter til å forbedre eller justere sine tilbud når oppdragsgiver snakker med dem. Tilsvarende må oppdragsgiver under evaluering av tilbudene vektlegge både dårlige og positive egenskaper ved de enkelte tilbudene likt og ikke trekke noen leverandører for forhold som andre leverandører med samme forhold ikke blir trukket for.((5^Jf. for eksempel KOFA-sak 2006/14))

9.3.5 Prinsippet om etterprøvbarhet

Prinsippet om etterprøvbarhet har særlig betydning ved 

• begrunnelsen 
• oppfølgingen av dokumentasjonsplikten 

Oppdragsgiver må sørge for at kravet til etterprøvbarhet overholdes. Det vil si at oppdragsgiver, også for anskaffelser etter forskriften del I, må sørge for at viktige beslutninger i anskaffelsesprosessen begrunnes og dokumenteres. Både leverandører og andre skal kunne etterprøve at også en del I-anskaffelse har vært gjennomført korrekt i henhold til regelverket. 

Kravet til å dokumentere viktige beslutninger følger uttrykkelig av en egen bestemmelse om dokumentasjonsplikten i forskriftens § 7-1. Dette omtales nærmere i punkt 8.2. 

Anskaffelseslovens krav om etterprøvbarhet «innebærer at oppdragsgiver må gi en begrunnelse for valg av leverandør som gjør det mulig å bedømme om tildelingen er foretatt i samsvar med reglene fastsatt for konkurransen».((6^Jf. for eksempel KOFA-sak 2008/153 avsnitt 60)) Det nærmere innholdet i en slik begrunnelse må stå i forhold til verdien av anskaffelsen, og vil kunne variere etter forholdene ved den enkelte anskaffelse jf. forholdsmessighetsprinsippet. 

Fotnoter

¹Se blant annet KOFA-sak 2007/79 avsnitt 20.

²Jf. KOFA-sak 2009/6 avsnitt 18

³Jf. KOFA-sak 2019/497 avsnitt 29

⁴Jf. for eksempel KOFA-sak 2009/16

⁵Jf. for eksempel KOFA-sak 2006/14

⁶Jf. for eksempel KOFA-sak 2008/153 avsnitt 60

10.1 Innledning

Paragraf 5-2 første ledd fastsetter at forskriften del II ikke gjelder for kontrakter som

• oppdragsgiver bare kan inngå med en bestemt leverandør i markedet
• oppdragsgiver kan inngå på grunnlag av et usedvanlig fordelaktig tilbud
• oppdragsgiver på grunn av uforutsette omstendigheter ikke kan utsette inngåelsen av
• gjelder tilleggsytelser som er strengt nødvendige på grunn av uforutsette omstendigheter
• oppdragsgiver inngår etter en mislykket åpen eller begrenset tilbudskonkurranse
• gjelder varer eller tjenester som kjøpes på børs, råvarebørs eller lignende marked
• gjelder nødvendige dekningskjøp

At denne typen anskaffelser er unntatt fra forskriften del II, innebærer at oppdragsgiver er fritatt fra å følge alle reglene i del II. Oppdragsgiver er imidlertid ikke fritatt fra å følge forskriftens del I og anskaffelsesloven. Oppdragsgiver må derfor følge de grunnleggende prinsippene om likebehandling, forutberegnelighet, konkurranse, etterprøvbarhet og forholdsmessighet i anskaffelsesprosessen. Konkurranseprinsippet gjelder bare så langt det er mulig. Det er ikke hensikten å pålegge oppdragsgiver å gjennomføre en konkurranse der det kun finnes én leverandør i markedet.

Kontrakter som er omfattet av de tilsvarende unntakene i §§ 13-3 og 13-4 vil også falle inn under § 5-2, og det er derfor mulig å se hen til veiledningen om disse unntakene i kapittel 18. Anvendelsesområdet til unntakstilfellene i § 5-2 er imidlertid videre enn de tilsvarende unntakene i §§ 13-3 og 13-4 og kan også omfatte tilfeller som ikke faller inn under denne bestemmelsen.((1^Se NOU 2014: 4 kapittel 12.5.1)) Unntak fra forskriftens del II for kontrakter som omfattes av § 5-2, behandles i punkt 10.2. Paragraf 5-2 andre ledd fastsetter at disse unntakene ikke gjelder for kontrakter om særlige tjenester som overstiger EØS-terskelverdien i § 5-3 andre ledd.((2^I 2026 er denne terskelverdien 8,7 millioner kroner ekskl. mva. Se oversikt over de gjeldende terskelverdiene.)) Unntak fra kunngjøringsplikten for kontrakter om særlige tjenester som overstiger EØS-terskelverdien, behandles i punkt 10.3.

10.2 Unntak fra del II for tilfeller som er omfattet av § 5-2

10.2.1 Oppdragsgiver kan bare inngå kontrakt med en bestemt leverandør

Oppdragsgiver er fritatt fra reglene i forskriften del II ved kontrakter som bare kan inngås med en bestemt leverandør i markedet.((3^Jf. § 5-2 første ledd bokstav a)) Det er oppdragsgiver som har bevisbyrden for at vilkåret er oppfylt, og det er en høy terskel for å bruke unntaket.

Det må foreligge objektive årsaker til at kun én leverandør kan oppfylle ytelsen. Dette vil eksempelvis være tilfellet hvor det kun er én leverandør som har den nødvendige tekniske kompetansen til å utføre oppdraget eller som produserer det ønskede produktet. Andre aktuelle tilfeller er der det av kunstneriske grunner kun finnes én leverandør eller der en leverandør har enerett på ytelsen.

KOFA har tidligere uttalt at vilkåret kan være oppfylt «der det kun er én leverandør som har produkter som er kompatible med produkter oppdragsgiver allerede har».((4^KOFA-sak 2014/31 avsnitt 23)) Det skal mye til for at oppdragsgiver skal klare å sannsynliggjøre at andre leverandører, herunder grupper av leverandører, ikke kan eller ikke vil kunne bli i stand til å levere den aktuelle ytelsen.

Når det gjelder omfanget av de undersøkelser som oppdragsgiver må foreta, så er det ikke tilstrekkelig å bare hevde at kun finnes én leverandør kan oppfylle behovet eller at de kun vet om én leverandør fordi de mangler kunnskap om markedet. Det er heller ikke tilstrekkelig å bevise at én leverandør kan levere ytelsen mer effektivt enn andre. Unntaket gjelder heller ikke når det foreligger rimelige alternativer og den manglende konkurransen skyldes at oppdragsgiver har tilpasset anskaffelsesdokumentene til en bestemt leverandør.

Ettersom forskriften del II gjelder anskaffelser under EØS-terskelverdi vil det som et utgangspunkt være tilstrekkelig å godtgjøre at det kun er én leverandør i det norske markedet. Oppdragsgiver må imidlertid foreta en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle, da markedet vil kunne variere med anskaffelsens art og verdi. Kravene til forholdsmessighet, konkurranse og ikke-diskriminering kan tale for at oppdragsgiver i visse tilfeller også må undersøke markedet i EØS-området for å godtgjøre at vilkåret er oppfylt.

10.2.2 Oppdragsgiver kan inngå kontrakt på grunnlag av et usedvanlig fordelaktig tilbud

Oppdragsgiver er fritatt fra reglene i forskriften del II der det kan inngås kontrakt på grunnlag av et usedvanlig fordelaktig tilbud som gjør det mulig å anskaffe ytelsene til en pris som er vesentlig under markedspris.((5^Jf. § 5-2 første ledd bokstav b)) Det er en høy terskel for å benytte unntaket.

Når det skal vurderes hva som er usedvanlig fordelaktige vilkår, er det forholdet mellom tilbudet og de normale markedsprisene for tilsvarende ytelser som skal legges til grunn. Hvor mye en pris må ligge under markedspris for at den skal være «vesentlig under markedspris» må avgjøres etter en konkret helhetsvurdering.

For å avgjøre om tilbudet er usedvanlig fordelaktig, må oppdragsgiver ha kunnskap om det aktuelle markedet. Det kreves meget god kjennskap til det aktuelle markedet hvor ytelsen kan anskaffes. Som utgangspunkt stilles det derfor relativt strenge krav. Hvor strenge disse kravene er, må avgjøres ut fra omstendighetene i den enkelte anskaffelsen og vil blant annet avhenge av anskaffelsens størrelse.  

10.2.3 Uforutsette omstendigheter gjør at anskaffelsen ikke kan utsettes

Oppdragsgiver er fritatt fra reglene i forskriften del II der han på grunn av uforutsette omstendigheter ikke kan utsette inngåelsen av kontrakten i den tidsperioden det vil ta for å få gjennomført en åpen eller begrenset tilbudskonkurranse.((6^Jf. § 5-2 første ledd bokstav c))

For å falle inn under bestemmelsen må det

• ha oppstått uforutsette omstendigheter
• ikke være mulig å utsette anskaffelsen i den tiden det tar å gjennomføre en konkurranse
• det må være årsakssammenheng mellom de uforutsette omstendighetene og det at det ikke er tid til å gjennomføre en konkurranse

Vilkåret uforutsette omstendigheter viser til force majeure-lignende forhold som jordskjelv, pandemi, oversvømmelser, brann og lignende. Bestemmelsen dekker også andre tilfeller som oppdragsgiver objektivt sett ikke kunne ha forutsett, for eksempel at eksisterende leverandør går konkurs eller at oppdragsgiver må heve kontrakten på grunn av et vesentlig kontraktsbrudd.((7^NOU 2014: 4 punkt 12.5.2.4)) Dårlig planlegging kan ikke begrunne bruk av bestemmelsen.

Det er videre et vilkår at anskaffelsen ikke kan utsettes i den perioden det tar å gjennomføre anskaffelsen. Dette beror på en konkret vurdering. Det må eksempelvis vurderes om liv eller helse står på spill eller om det er eiendom eller andre verdier som kan bli ødelagt dersom anskaffelsen utsettes. Det vil ha betydning i denne vurderingen at man i del II ikke har minimumsfrister slik at en konkurranse etter del II vil kunne gjennomføres forholdsvis raskt.

Til sist er det et vilkår om årsakssammenheng mellom de uforutsette omstendighetene og det forhold at det ikke er tid til å gjennomføre konkurranse. Dette innebærer at unntaket ikke kommer til anvendelse dersom det er andre grunner til at det er nødvendig med en hasteanskaffelse.

Formålet bak bestemmelsen tilsier at det ikke skal inngås kontrakter med en varighet som er lengre enn det som er nødvendig for å forberede og gjennomføre en ny anskaffelse etter reglene i forskriften del II. 

10.2.4 Uforutsette omstendigheter gjør det strengt nødvendig å anskaffe tilleggsytelser fra samme leverandør

Oppdragsgiver er fritatt fra reglene i forskriftens del II der kontrakten gjelder tilleggsytelser som på grunn av uforutsette omstendigheter er strengt nødvendige for å få fullført en kontrakt.((8^Jf. § 5-2 første ledd bokstav d)) Forutsetningen er at oppdragsgiver inngår kontrakten om tilleggsytelsene med samme leverandør.

For at unntaket skal komme til anvendelse må anskaffelsen gjelde tilleggsytelser til en annen ytelse. Ytelsene må ha samme formål og en naturlig sammenheng. Unntaket hviler på en presumsjon om at det klart mest økonomisk effektive for oppdragsgiver er å tildele kontrakten om tilleggsytelser til den leverandøren som utførte den opprinnelige ytelsen.

Tilsvarende som i unntaket etter bokstav c, er uforutsette omstendigheter forhold som oppdragsgiver etter en objektiv vurdering ikke kunne forutse. Dårlig planlegging fra oppdragsgivers side er ikke omfattet av bestemmelsen. Det vises til omtalen av uforutsette omstendigheter i punkt 10.2.3.   

Tilleggsytelsene skal være strengt nødvendige for fullføringen av den opprinnelige ytelsen. At det er strengt nødvendig, kan eksempelvis være tilfelle i anskaffelser hvor det vedtas nye rettslige krav som stiller andre krav til arbeidet enn forutsatt.

10.2.5 Oppdragsgiver inngår kontrakt etter en mislykket åpen eller begrenset tilbudskonkurranse

Oppdragsgiver er fritatt fra reglene i forskriftens del II der kontrakten inngås etter en mislykket åpen eller begrenset tilbudskonkurranse.((9^Jf. § 5-2 første ledd bokstav e)) Forutsetningen er at oppdragsgiver ikke foretar vesentlige endringer i anskaffelsesdokumentene.

En mislykket åpen eller begrenset anbudskonkurranse vil blant annet foreligge der det ikke foreligger tilbud, der de mottatte tilbudene skal eller kan avvises etter § 9-5 eller der de mottatte tilbudene er uakseptable, for eksempel ved at de ikke oppfyller oppdragsgivers behov. Det er en objektiv vurdering som må legges til grunn når det skal avgjøres om et tilbud er uakseptabelt.

De tilfellene som faller inn under § 13-3 vil også være omfattet av denne bestemmelsen, og man kan se hen til nærmere veiledning om disse reglene i punkt 18.2. Paragraf 13-3 henviser til § 13-2 bokstav e, som lister opp de vanligste eller typiske tilfellene som kan gjøre at et tilbud ikke kan aksepteres. Listen er ikke uttømmende og det åpnes også for at andre avvisningsgrunner eller lignede forhold enn de som er listet opp, kan gjøre tilbudet uakseptabelt. For det nærmere innholdet i tilfellene som listes opp i § 13-2 bokstav e og vurderingen av hva som utgjør et uakseptabelt tilbud, vises det til veiledningen om denne bestemmelsen i punkt 17.7.

10.2.6 Gjelder varer eller tjenester som kjøpes på børs, råvarebørs eller lignende marked

Oppdragsgiver er fritatt fra reglene i forskriftens del II der kontrakten gjelder varer eller tjenester som kjøpes på børs, råvarebørs eller lignende marked.((10^Jf. § 5-2 første ledd bokstav f))

Denne typen markedsplasser sikrer at prisen tilsvarer det markedet til enhver tid er interessert i å kjøpe varen eller tjenesten for. De sikrer derfor både effektiv ressursbruk og konkurranse om disse varene uten at det er nødvendig å gjennomføre en konkurranse etter del II.

Typiske varer som omsettes på denne typen markedsplasser er kaffe, te, korn, metall og elektrisitet.

10.2.7 Gjelder dekningskjøp som er nødvendige

Oppdragsgiver er fritatt fra reglene i forskriftens del II der kontrakten gjelder dekningskjøp som er nødvendige fordi en konkurranse må avlyses, eller fordi det har oppstått en tvist som forsinker en kontraktsinngåelse.((11^Jf. § 5-2 første ledd bokstav g))

Et dekningskjøp er et kjøp som dekker oppdragsgivers behov i tidsrommet det tar å få gjennomført en alminnelig anskaffelse.

Forutsetningen for at unntaket kommer til anvendelse er at oppdragsgiver ikke inngår kontrakten for en lengre periode enn det som er nødvendig for å få gjennomført en åpen eller begrenset tilbudskonkurranse.

Det kan være mange grunner til at en konkurranse må avlyses, eksempelvis fordi det er brukt ulovlige tildelingskriterier. En kontraktsinngåelse kan også bli forsinket dersom oppdragsgiver avventer kontraktsinngåelse i påvente av utfallet av nemnds- eller domstolsbehandling.

Felles for de nevnte tilfellene er at oppdragsgiver har en risiko for ikke å få dekket et nødvendig anskaffelsesbehov. For eksempel der en stans i leveransene vil kunne få alvorlige konsekvenser for de oppgaver det offentlige er pålagt å utføre.

10.3 Unntak fra del II for anskaffelser av særlige tjenester

Paragraf 5-2 andre ledd fastsetter at unntakene angitt i bestemmelsens første ledd ikke gjelder for kontrakter om særlige tjenester som overstiger EØS-terskelverdien i § 5-3 andre ledd.((12^I 2026 er denne terskelverdien 8,7 millioner kroner ekskl. mva. Se oversikt over terskelverdiene.))

Disse kontraktene kan imidlertid være unntatt fra kunngjøringsplikten etter § 8-17 femte ledd. Kunngjøringsplikten gjelder ikke for disse kontraktene når oppdragsgiver inngår en «tjenestekontrakt med vinneren eller en av vinnerne av en plan og designkonkurranse, forutsatt at alle vinnerne av plan- og designkonkurransen blir invitert til å gi tilbud». Kunngjøringsplikten gjelder heller ikke for disse kontraktene «når vilkårene i § 13-3 eller § 13-4 er oppfylt». Se nærmere omtale av disse unntakene i kapittel 18.

Fotnoter

¹Se NOU 2014: 4 kapittel 12.5.1

²I 2026 er denne terskelverdien 8,7 millioner kroner ekskl. mva. Se oversikt over de gjeldende terskelverdiene.

³Jf. § 5-2 første ledd bokstav a

⁴KOFA-sak 2014/31 avsnitt 23

⁵Jf. § 5-2 første ledd bokstav b

⁶Jf. § 5-2 første ledd bokstav c

⁷NOU 2014: 4 punkt 12.5.2.4

⁸Jf. § 5-2 første ledd bokstav d

⁹Jf. § 5-2 første ledd bokstav e

¹⁰Jf. § 5-2 første ledd bokstav f

¹¹Jf. § 5-2 første ledd bokstav g

¹²I 2026 er denne terskelverdien 8,7 millioner kroner ekskl. mva. Se oversikt over terskelverdiene.

11.1 Dialog med markedet

Bestemmelsene om forberedende undersøkelser og dialog med leverandører før konkurransen er like i forskriftens del II og III. Det henvises derfor til omtalen av disse reglene i kapittel 15.

11.2 Konkurransegrunnlaget

11.2.1 Hva er konkurransegrunnlaget?

Konkurransegrunnlaget omfatter alle dokumenter som oppdragsgiver utformer eller henviser til for å beskrive eller fastlegge elementene i anskaffelsen eller konkurransen, unntatt kunngjøringen og det europeiske egenerklæringsskjemaet.((1^Jf. § 4-2 bokstav a)) Dette inkluderer «dokumenter som beskriver hva som skal anskaffes, kontraktsvilkårene og hvordan oppdragsgiver skal gjennomføre konkurransen, kvalifikasjonsgrunnlag og eventuelle supplerende dokumenter og tilleggsopplysninger».   

Konkurransegrunnlaget er en del av anskaffelsesdokumentene. Anskaffelsesdokumentene er i forskriften definert til å være en «fellesbetegnelse for kunngjøringen, konkurransegrunnlaget og det europeiske egenerklæringsskjemaet».((2^Jf. § 4-2 bokstav b))

Formålet med et konkurransegrunnlag er å sette leverandørene i stand til å vurdere hva oppdragsgiver etterspør og på hvilke vilkår. Konkurransegrunnlaget skal angi rammene for konkurransen og inneholde alle opplysninger som er av betydning for leverandørenes utarbeidelse av tilbud. Oppdragsgiver skal gjennom konkurransegrunnlaget sikre at alle interesserte leverandører får tilgang til den samme informasjonen om den aktuelle anskaffelsen. På den måten skal konkurransegrunnlaget sørge for at kravene til likebehandling, forutberegnelighet og etterprøvbarhet ivaretas. Dette innebærer at dersom en leverandør har informasjon om anskaffelsen eller konkurransen, på bakgrunn av eksisterende avtaleforhold eller markedsdialog forut for kunngjøring, må oppdragsgiver sørge for at den tilsvarende informasjonen også blir gjort tilgjengelig for de øvrige leverandørene, og at leverandørene får tilstrekkelig med tid til å sette seg inn i informasjonen.

Hvor omfattende konkurransegrunnlaget skal være og hvilke krav som stilles til dette vil variere ut fra anskaffelsens verdi, størrelse, art og kompleksitet. Det overordnede kravet til et klart konkurransegrunnlag vil være det samme både under og over EØS-terskelverdi og behandles nærmere i punkt 19.2.

11.2.2 Konkurransegrunnlagets innhold

Oppdragsgiver skal utarbeide et konkurransegrunnlag, med mindre kunngjøringen inneholder opplysningene som skal inkluderes i konkurransegrunnlaget.((3^Jf. § 8-4 første ledd, jf. andre ledd))

Oppdragsgiver skal angi de opplysningene som er av betydning for utarbeidelsen av en forespørsel om å delta i konkurransen eller et tilbud i konkurransegrunnlaget.((4^Jf. § 8-4 andre ledd)) Dette innebærer at oppdragsgiver alltid skal gjøre en selvstendig vurdering av hvilke konkrete opplysninger som vil være av betydning for leverandørenes utarbeidelse av tilbud, og som derfor skal inntas i konkurransegrunnlaget.

Noen opplysninger skal alltid inkluderes i konkurransegrunnlaget med mindre de er tilstrekkelig beskrevet i kunngjøringen. Konkurransegrunnlaget skal for det første inneholde opplysninger som hva som skal anskaffes.((5^Jf. § 8-4 andre ledd)) Avhengig av hva som skal anskaffes og hvilken prosedyreform oppdragsgiver velger, kan dette for eksempel gjøres ved at oppdragsgiver angir sine behov, hvilke funksjoner eller krav som skal oppfylles eller hvilke tekniske spesifikasjoner som kreves.

Utover dette gir ikke bestemmelsen noen føringer på hvilken annen informasjon som skal inkluderes. Bestemmelsen må tolkes i samsvar med de grunnleggende prinsippene i anskaffelsesloven § 4, særlig prinsippet om forutberegnelighet. Verdien på anskaffelsen og omfanget av anskaffelsen er sentral informasjon. På den måten får leverandør et bedre inntrykk av hva de kan forvente av fortjeneste, og hvor omfattende avtalen er. Dersom oppdragsgiver eksempelvis skal kjøpe inn kontormøbler, er antallet på de ulike møblene man har behov for eller arealet som skal møbleres relevant informasjon.

Oppdragsgiver skal også informere om hvordan konkurransen skal gjennomføres. Dette innebærer at oppdragsgiver skal angi om man skal bruke åpen eller begrenset tilbudskonkurranse og hvordan man planlegger å gjennomføre den valgte prosedyren. Prosedyrene åpner for at oppdragsgiver har dialog med leverandørene, men oppdragsgivers valg om å gjennomføre dialog eller ikke kan utsettes til etter at tilbudsfristen er løpt ut. Av hensyn til prinsippet om forutberegnelighet skal oppdragsgiver likevel gi opplysninger om hvorvidt det planlegges å ha dialog eller ikke. Dette skal angis i konkurransegrunnlaget. Dersom det planlegges å gjennomføre dialog, skal oppdragsgiver også angi hvor omfattende denne er planlagt å være, eksempelvis om den kun vil gjelde avklaringer av uklarheter eller om det er planlagt å gjennomføre fulle forhandlinger.((6^Jf. § 9-3 tredje ledd)) Det er gitt nærmere informasjon om hvordan dette kan angis i punkt 12.1.3.

Oppdragsgiver skal også angi hvilke frister som gjelder i konkurransen. Les mer om frister i punkt 11.12.

Dersom oppdragsgiver stiller krav til leverandørens kvalifikasjoner, skal det angis hvilke kvalifikasjonskrav som gjelder i konkurransen.

Dersom oppdragsgiver ønsker å begrense antall leverandører som skal delta i konkurransen, skal kriterier eller regler for utvelgelsen (utvelgelseskriterier) angis.

Det vil også alltid være av betydning for utarbeidelsen av tilbudet hvilke tildelingskriterier som gjelder i konkurransen og oppdragsgiver må derfor angi disse i konkurransegrunnlaget.

Det skal dessuten informeres om hvilken type avtaler som tenkes inngått. Dersom oppdragsgiver skal inngå en rammeavtale må konkurransegrunnlaget også inneholde informasjon om dette.((7^Jf. § 11-1 andre ledd)) Videre må det angis hvorvidt oppdragsgiver skal inngå én kontrakt eller flere delkontrakter.

Konkurransegrunnlaget skal angi hvilke kontraktsvilkår som gjelder for oppdraget.((8^Jf. § 8-4 andre ledd bokstav b)) Der det finnes fremforhandlede og balanserte kontraktstandarder, skal disse som hovedregel brukes.((9^Jf. § 8-12 første ledd, siste setning))

Oppdragsgiver må være oppmerksom på at anskaffelsesregelverket inneholder krav om kontraktsvilkår som må inntas i visse kontrakter. I bygge- og anleggskontrakter og kontrakter om renholdstjenester over visse verdier skal kontrakten inneholde krav til begrensning av antall ledd i leverandørkjeden, samt krav om betaling av lønn via bank eller foretak med rett til å drive betalingsformidling.((10^Jf. § 8-12 bokstav a)) Oppdragsgiver må videre stille krav til lønns- og arbeidsvilkår etter forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter.((11^Forskrift 8. februar 2008 nr. 112 om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter (forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter) )). Forskriften får anvendelse på tildeling av tjenestekontrakter og bygge- og anleggskontrakter som overstiger 1,3 million kroner ekskl. mva. for statlige myndigheter og 2 millioner kroner ekskl. mva. for andre oppdragsgivere.)) Oppdragsgiver skal videre stille krav om bruk av lærlinger etter forskrift om plikt til å stille krav om bruk av lærlinger i offentlige kontrakter.((12^Forskrift 17. desember 2016 nr. 1708 om plikt til å stille krav om bruk av lærlinger i offentlige kontrakter (forskrift om plikt til bruk av lærlinger i offentlige kontrakter). Forskriften får anvendelse på tildeling av tjenestekontrakter og bygge- og anleggskontrakter som overstiger 1,3 million kroner ekskl. mva. for statlige myndigheter og 2 millioner kroner ekskl. mva. for andre oppdragsgivere.))

Videre skal det fremgå hvilke krav som gjelder for innholdet i og utformingen av en forespørsel om å delta i konkurransen eller et tilbud. For eksempel kan det være hensiktsmessig at oppdragsgiver lager en oversikt eller mal over hvordan tilbudet skal settes opp slik at det blir lettere å evaluere og sammenligne tilbudene.

DFØ har utarbeidet maler til konkurransegrunnlag som kan anvendes eller tas utgangspunkt i når oppdragsgiver skal utarbeide konkurransegrunnlaget. 

11.2.3 Når skal konkurransegrunnlaget gjøres tilgjengelig

I motsetning til reglene om konkurransegrunnlaget i forskriften del III, så inneholder ikke del II en eksplisitt frist for å gjøre konkurransegrunnlaget tilgjengelig for leverandørene.

Ved bruk av begrenset tilbudskonkurranse kan oppdragsgiver selv vurdere om man ønsker å gjøre hele konkurransegrunnlaget tilgjengelig på kunngjøringstidspunktet, eller om man ønsker å vente med å gjøre tilgjengelig de delene av konkurransegrunnlaget som gjelder tilbudsfasen til utsendelsen av invitasjonen til å levere tilbud. Det er imidlertid en god ordensregel at oppdragsgiver har mest mulig av konkurransegrunnlaget klart på kunngjøringstidspunktet, uavhengig av hvilken anskaffelsesprosedyre som brukes.

Oppdragsgiver skal sørge for at det er tilstrekkelig tid for leverandørene til å gi tilbud fra det tidspunktet som konkurransegrunnlaget gjøres tilgjengelig. Ved fastsettelse av tilbudsfristen, skal det tas hensyn til kontraktens kompleksitet og tiden det tar for leverandørene å utarbeide tilbud.((13^Jf. § 8-14))

11.2.4 Rettelser, suppleringer eller endringer av konkurransegrunnlaget

Oppdragsgiver står ikke fritt til å gjøre endringer i konkurransegrunnlaget underveis i konkurransen, men kan foreta endringer av konkurransegrunnlaget som ikke er vesentlige frem til signering av kontrakten.((14^Jf. § 8-4 fjerde ledd))

Hva som utgjør en vesentlig endring, må avgjøres ut fra en konkret vurdering hvor blant annet omfanget og tidspunktet for endringen er relevant.((15^Se KOFA-sak 2011/242 avsnitt 44.)) ((16^Se NOU 2014: 4 pkt. 19.5.2.)) Et sentralt element i vurderingen vil være hensynet til potensielle leverandører. Det er klart at det ikke kan foretas endringer som er av en slik karakter at de kan påvirke potensielle leverandørers ønske om eller mulighet til delta i konkurransen.((17^Se NOU 2014: 4 pkt. 19.5.1.))

Dersom oppdragsgiver må endre konkurransegrunnlaget og dette ikke kan gjøres uten at det foretas vesentlige endringer, vil det foreligge en plikt for oppdragsgiver til å avlyse konkurransen.

11.2.4.1 Kan oppdragsgiver gjøre endringer i krav som er absolutte?

Et særlig spørsmål i forbindelse med adgangen til å gjøre endringer i konkurransegrunnlaget er adgangen til å gjøre endringer i absolutte krav.

Absolutte krav er krav som det er obligatorisk for tilbudet å oppfylle for å kunne bli bedømt i konkurransen. Det avgjørende er ikke om kravet er betegnet som «absolutt», «obligatorisk», «grunnleggende» eller som et «minstekrav», men hva som må legges til grunn etter en naturlig fortolkning av konkurransegrunnlaget.

Det avgjørende for om det er adgang til å gjøre endringer i absolutte krav er hvorvidt en endring i kravet vil kunne være avgjørende for potensielle leverandørers valg om å delta i konkurransen. Hvis endringen har som konsekvens at andre leverandører ville kunne hatt interesse av å levere inn tilbud i konkurransen, vil den som utgangspunkt være vesentlig.((19^Se NOU 2014: 4 pkt. 19.5.1.))

11.3 Kravspesifikasjoner

Bestemmelsen i § 8-5 angir hvilke krav som stilles til kravspesifikasjoner for anskaffelser i del II. Kravspesifikasjonene skal angi kravene som stilles til leveransens egenskaper.((20^Jf. § 8-5 første ledd)) Disse kan på samme måte som ved anskaffelser etter forskriften del III angis som ytelses- eller funksjonskrav eller tekniske spesifikasjoner med henvisning til standarder eller ved en kombinasjon av disse.

Bestemmelsen i del II inneholder ikke noe krav om bruk av standarder i prioritert rekkefølge. Oppdragsgiver står derfor fritt til å henvise til hensiktsmessige standarder sett i lys av den konkrete anskaffelsen.

De angitte kravspesifikasjonene skal ha tilknytning til leveransen og stå i forhold til anskaffelsens formål og verdi.((21^Jf. § 8-5 andre ledd)) Dette kravet er tilsvarende det kravet som gjelder etter forskriften del III, og oppdragsgiver kan i samme utstrekning vise til alle sider av og trinn i leveransens livssyklus, inkludert når slike faktorer ikke påvirker leveransens egenskaper. For omtale av tilknytningskravet, se punkt 20.3.2. 

At kravspesifikasjonene må stå i forhold til anskaffelsens formål og verdi, betyr at oppdragsgiver må vurdere hvilke krav det er forholdsmessig å stille i den konkrete anskaffelsen. Behovet for detaljregulering av leveransens egenskaper må vurderes opp mot hvor krevende det vil være for leverandørene å oppfylle kravene, inkludert arbeid med innhenting og utforming av dokumentasjon mv. Dersom anskaffelsen har en begrenset verdi, må oppdragsgiver vurdere om det ut ifra anskaffelsens formål er tilstrekkelig med en mer åpen kravspesifikasjon, som for eksempel kombinerer enkelte absolutte krav med ytelses- eller funksjonsbeskrivelser.

Paragraf 8-5 tredje ledd inneholder et forbud mot henvisning til bestemte fabrikater, en bestemt opprinnelse eller liknende som fører til at visse leverandører eller produkter favoriseres eller utelukkes. Forbudet er begrunnet i konkurransehensyn og hensynet til fri bevegelse. Forbudet mot henvisning til bestemte fabrikater eller en bestemt opprinnelse er nærmere beskrevet i punkt 20.3.7.

11.4 Merkeordninger

Oppdragsgiver kan stille krav om merkeordninger i anskaffelser etter forskriftens del II.((22^Jf. § 8-6)) Oppdragsgiver kan på samme måte som ved anskaffelser etter del III kreve en bestemt merkeordning som dokumentasjon for at varene, tjenestene eller bygge- og anleggsarbeidene har bestemte miljømessige, sosiale eller andre egenskaper.

Merkeordningen må oppfylle kravene som gjelder for del III.((23^Som angitt i § 15-3)) Det betyr at merkeordningen blant annet må ha tilknytning til og være egnet til å beskrive leveransen. Se nærmere omtale av disse kravene i kapittel 21.

På samme måte som ved anskaffelser etter del III gjelder oppdragsgivers plikt til å godta annen dokumentasjon også for anskaffelser etter del II. Det vil si at oppdragsgiver må godta dokumentasjon for andre merkeordninger som bekrefter at leveransen oppfyller tilsvarende merkekrav. Samtidig må oppdragsgiver godta annen dokumentasjon dersom en leverandør ikke har mulighet til å delta i merkeordningen innen fristen og dette ikke skyldes leverandøren selv.

For mer informasjon om merkeordninger, se DFØs veiledning om temaet merkeordninger.

11.5 Kvalifikasjonskrav og dokumentasjon

11.5.1 Hva er kvalifikasjonskrav?

Kvalifikasjonskrav er minimumskrav som knytter seg til leverandørens egnethet til å levere den aktuelle anskaffelsen. Formålet med kvalifikasjonskrav er å sikre at leverandøren har de nødvendige organisatoriske, tekniske, faglige, økonomiske og finansielle evnene til å gjennomføre kontrakten. Kvalifikasjonskrav retter seg altså mot selve leverandøren, ikke til tilbudet som leveres.

11.5.2 Hvilke kvalifikasjonskrav kan oppdragsgiver stille?

Ved anskaffelser etter del II angir § 8-7 første ledd at oppdragsgiver kan stille krav til leverandørenes kvalifikasjoner, inkludert krav til økonomisk og finansiell kapasitet og tekniske og faglige kvalifikasjoner. Opplistingen av hvilke kvalifikasjonskrav som kan benyttes er ikke uttømmende.  Oppdragsgiver skal angi eventuelle kvalifikasjonskrav sammen med de tilhørende dokumentasjonskravene, i anskaffelsesdokumentene.((24^Jf. § 8-7 tredje ledd))

Oppdragsgiver har en betydelig skjønnsfrihet knyttet til hvilke kvalifikasjonskrav som ønskes benyttet. Kravene må likevel være i tråd med de føringene som gis i forskriften. Innenfor disse rammene er det opp til oppdragsgiver å avgjøre om det skal stilles kvalifikasjonskrav, og i så fall hvilke krav som skal stilles.

Det følger av § 8-7 andre ledd at kvalifikasjonskravene må ha tilknytning til og stå i forhold til leveransen, samtidig må de være relevante for å sikre at leverandøren har kvalifikasjonene til å utføre kontrakten. Dette innebærer krav til tilknytning, forholdsmessighet og relevans. Eksempelvis vil strenge krav til økonomisk kapasitet kunne være uforholdsmessig i en konkurranse hvor det er knyttet lav risiko til gjennomføringen av kontrakten. På samme måte vil det være lite relevant å stille krav om høye faglige kvalifikasjoner hos leverandøren dersom leveransen er av lite kompleks karakter. Kravet til tilknytning og relevans vil ofte være overlappende.

Det er viktig for oppdragsgiver å være bevisst på at bruk av strenge kvalifikasjonskrav kan begrense konkurransen og føre til at ellers gode leverandører utelukkes. Det er derfor viktig at oppdragsgiver vurderer hvilke kvalifikasjonskrav som er nødvendig for den aktuelle anskaffelsen. Det gjelder også et diskrimineringsforbud for kvalifikasjonskrav, noe som innebærer at oppdragsgiver for eksempel ikke kan stille et kvalifikasjonskrav som krever at leverandørene må være norske selskaper. Les mer om diskrimineringsforbudet i punkt 7.4.1. 

Kvalifikasjonskrav omtales nærmere i kapittel 22. Omtalen gjelden for anskaffelser etter del III, men vil også gi veiledning for hvordan kvalifikasjonskrav etter del II skal tolkes. Oppdragsgiver må imidlertid være oppmerksom på at reglene i del II er mindre strenge enn i del III, og at oppdragsgiver vil ha et større handlingsrom ved en tolkning av kvalifikasjonskrav etter del II.

Utgangspunktet er at kvalifikasjonskravet skal være oppfylt ved tilbudstidspunktet, med mindre noe annet fremgår av konkurransegrunnlaget.((26^Jf. LG-2016-13394)) Ved gjennomføring av begrenset tilbudskonkurranse skal derimot oppdragsgiver vurdere om leverandørene oppfyller kvalifikasjonskravene i prekvalifiseringen. Les mer om dette i punkt 12.1.1.

Adgangen til å benytte dialog om kvalifikasjonskrav etter tilbudsfristen er omtalt i punkt 12.1.5.

11.5.3 Dokumentasjon for kvalifikasjonskrav

Oppdragsgiver skal angi kvalifikasjonskravene, sammen med de tilhørende dokumentasjonskravene, i anskaffelsesdokumentene.((27^Jf. § 8-7 tredje ledd)) Dokumentasjonskravene må på samme må som kvalifikasjonskravene ha tilknytning til og stå i forhold til leveransen. Dokumentasjonen skal brukes for å verifisere at en leverandør har oppfylt kvalifikasjonskravet som er stilt, og dermed bekrefte at leverandøren har den eller de kvalifikasjonene oppdragsgiver har etterspurt.

For del III-anskaffelser setter forskriften noen rammer for hvilken dokumentasjon oppdragsgiver kan kreve. Reglene kan brukes som inspirasjon for å stille dokumentasjonskrav også i del II. Les mer om dokumentasjon for kvalifikasjonskrav i forskriftens del III i punkt 22.3.

11.5.3.1 Attester utstedt av uavhengige organer som dokumentasjon

Av § 8-7 fjerde ledd fremgår det at oppdragsgiver kan kreve fremlagt attester utstedt av uavhengige organer som dokumentasjon for at leverandøren oppfyller visse kvalitetssikringsstandarder, miljøledelsessystemer eller -standarder på de vilkår som fremgår av § 16-7. Leverandøren må da enten ha et slikt system eller oppfylle vilkårene for unntak i § 16-7 tredje ledd for å være kvalifisert til å delta i konkurransen. Vilkårene for § 16-7 er omtalt i punkt 22.3.5.

Del II-anskaffelser har lavere verdi enn del III-anskaffelser, men kostnadene leverandøren vil ha ved å skaffe seg kvalitetssikringsstandard, miljøledelsessystem eller miljøledelsesstandard er den samme. Et alternativ kan derfor være å stille krav om at leverandøren skal ha ulike miljøtiltak eller interne systemer og rutiner for oppfølging av miljø. Slik kan oppdragsgiver åpne for ulike måter å dokumentere oppfyllelse på. De som har miljøledelsessystem eller- standard kan levere attest, mens de som ikke har det for eksempel kan dokumentere dette ved en beskrivelse av systemet og interne rutiner for å følge opp miljøtiltakene. På den måten kan flere leverandører få tilgang til konkurransen.

Les mer om kvalifikasjonskrav og dokumentasjon for del III i kapittel 22.

11.5.4 Forholdet mellom kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier

For anskaffelser etter forskriftens del II foreligger det ingen begrensning i adgangen til å benytte samme vurderingstema som kvalifikasjonskrav og tildelingskriterium. Oppdragsgiver kan for eksempel bruke ett og samme krav til kompetanse i både kvalifikasjons- og tildelingsvurderingen. Forutsetningen er at vurderingstemaet har tilknytning til leveransen.((28^Jf. § 8-11 tredje ledd)) Se nærmere informasjon om dette i punkt 11.9.

Ved anskaffelser etter forskriftens del III stiller dette seg annerledes, jf. punkt 22.5.

11.5.5 Støtte fra andre virksomheter

Leverandører har mulighet til å støtte seg på andre virksomheters kvalifikasjoner for å oppfylle kvalifikasjonskrav. Muligheten er ikke uttrykkelig inntatt i forskriften del II, men det er lagt til grunn i KOFA-praksis at denne muligheten eksisterer også etter del II. Denne tilnærmingen er også støttet opp om av flertallet i Forenklingsutvalget.((29^NOU 2014: 4 punkt 7.2)) For anskaffelser etter del II er det sentrale at leverandøren må kunne vise at den faktisk rår over den støttende virksomhetens kvalifikasjoner. Dette kan dokumenteres gjennom for eksempel støtteerklæringer.((30^Lagmannsretten har lagt til grunn at regelen om forpliktelseserklæring ikke gjelder tilsvarende for del II. I LB-2014-58107 konkluderte retten med at oppdragsgiver ikke gjorde en feil ved å la en leverandør kvalifisere seg ved hjelp av støtte fra en annen virksomhet, selv om det ikke var dokumentert at oppdragsgiver rådet over disse ressursene.))

Muligheten for støtte fra andre virksomheter er omtalt nærmere i punkt 22.5.

11.6 Reserverte kontrakter

Forskriften § 8-8 åpner for at oppdragsgiver kan reservere retten til å delta i konkurransen for bestemte virksomheter på nærmere angitte vilkår. Reglene om reserverte kontrakter er like i forskriftens del II og del III. Det vises derfor til veiledningen om reserverte kontrakter i kapittel 23.

11.7 Utvelgelse av leverandører

I anskaffelsesprosedyren begrenset tilbudskonkurranse har oppdragsgiver muligheten til å fastsette at bare et begrenset antall tilbydere kan gi tilbud i konkurransen.((31^Jf. § 8-9)) Oppdragsgiver kan da foreta en utvelgelse blant leverandørene som oppfyller kvalifikasjonskravene. Det er bare de utvalgte leverandørene som får delta i tilbudsfasen. Dersom oppdragsgiver angir en nedre eller øvre grense for antall tilbydere i konkurransen, skal dette angis i anskaffelsesdokumentene. Videre skal kriteriene for utvelgelse av leverandørene være objektive og ikke-diskriminerende, og kriteriene skal også angis i anskaffelsesdokumentene.((32^Jf. § 8-9 andre ledd))

Oppdragsgiver plikter å velge ut et antall deltakere som sikrer reell konkurranse.((33^Jf. § 8-9 tredje ledd)) Ved anskaffelser etter forskriften del II skal oppdragsgiver ikke velge ut færre enn tre leverandører.

Reglene om utvelgelse av leverandører i forskriften del II og del III er tilnærmet like. Det vises derfor til veiledningen om reglene om utvelgelse av leverandører i kapittel 24.

11.8 Egenerklæring

Oppdragsgiver kan kreve at leverandørene benytter seg av en egenerklæring som foreløpig dokumentasjon for oppfyllelse av kvalifikasjonskravene, fravær av avvisningsgrunner og oppfyllelse av eventuelle utvelgelseskriterier.((34^Jf. § 8-10 første ledd)) Egenerklæringen skal leveres sammen med forespørselen om å delta i konkurransen eller sammen med tilbudet.

Oppdragsgiver kan utarbeide et eget egenerklæringsskjema eller bruke det europeiske egenerklæringsskjemaet (se nærmere omtale av det europeiske egenerklæringsskjemaet i kapittel 25).

Bruk av egenerklæring kan lette arbeidsbyrden for både oppdragsgiver og leverandørene.

Av forskriftens § 8-10 andre ledd følger det at oppdragsgiver før tildeling av kontrakten skal kreve at den valgte leverandøren straks leverer oppdaterte dokumentasjonsbevis.((35^Se KOFA-sak 2019/342 hvor oppdragsgiver hadde stilt krav om at dokumentasjon av kvalifikasjonskravet skulle leveres før signering av kontrakt, og dokumentasjon ble levert etter kontrakten var tildelt. KOFA kom til at dette var i strid med § 8-10.)) Dette gjelder kun den valgte leverandøren.

Egenerklæringen kan også brukes som endelig dokumentasjonsbevis, dersom dette er angitt i anskaffelsesdokumentene.((36^Jf. § 8-10 tredje ledd))

11.9 Tildelingskriterier

Tildelingskriterier er konkurransekriteriene som oppdragsgiver skal vurdere tilbudene etter. Tilbudene fra de kvalifiserte leverandørene evalueres opp mot tildelingskriteriene, og tilbudet som samlet sett scorer best vinner konkurransen. Tildelingskriteriene skal være objektive og saklige og i samsvar med de grunnleggende prinsippene. Kravene til tildelingskriterier i forskriften del II følger av bestemmelsen i § 8-11.

Tildelingskriteriene skal angis på en klar og tydelig måte i anskaffelsesdokumentene, slik at det er forutberegnelig for leverandørene hva oppdragsgiver vil vektlegge ved valget av tilbud. Samtidig må kriteriene ikke utformes på en slik måte at de er egnet til å favorisere en eller flere bestemte leverandører. 

Oppdragsgiver skal bruke objektive tildelingskriterier som skal angis i prioritert rekkefølge.((37^Jf. § 8-11 første ledd)) Objektive kriterier må forstås som kriterier som dekker oppdragsgivers behov på en objektiv og ikke-diskriminerende måte, basert på oppdragsgivers innkjøpsfaglige skjønn. Plikten til å angi kriteriene i prioritert rekkefølge betyr at oppdragsgiver forut for konkurransen må ta stilling til rangeringen av tildelingskriteriene og angi denne i anskaffelsesdokumentene. Det er ikke nødvendig å angi tildelingskriterienes relative vekt.

Tildelingskriteriene må ha tilknytning til leveransen. Slike kriterier kan for eksempel være pris, kvalitet, miljø, sosiale hensyn og innovasjon. Tildelingskriteriene skal ikke være så skjønnspregede at de gir oppdragsgiver en ubegrenset valgfrihet.((38^Jf. § 8-11 andre ledd))

Det følger av § 8-11 tredje ledd at oppdragsgiver kan bruke det samme vurderingstemaet både som kvalifikasjonskrav og tildelingskriterium. Det vil si at det som utgangspunkt er lov for oppdragsgiver å benytte samme vurderingstema to ganger. For eksempel kan den utførende leverandørens erfaring og kompetanse stilles både som et kvalifikasjonskrav og vektlegges som et tildelingskriterium. Det er likevel en forutsetning at vurderingen har nødvendig tilknytning til leveransen. Det betyr at kriteriene må ha betydning for den konkrete leveransen som etterspørres i anskaffelsen. For eksempel vil et krav om kjønnsbalanse i selskapets styre anses å ha manglende tilknytning.((39^Se KOFA-sak 2010/134, hvor et slikt kriterium ble ansett som et brudd på forskriften)) Best mulig kjønnsbalanse hos den utførende bemanningen i en tjenesteanskaffelse kan derimot være et tillatt kriterium.

Det følger av § 8-11 fjerde ledd at oppdragsgiver skal angi krav til dokumentasjon for hvert tildelingskriterium.

11.10 Kontraktsvilkår

Det følger av anskaffelsesforskriften § 8-12 at oppdragsgiver kan fastsette kontraktsvilkår, for eksempel om økonomi, innovasjon, miljø, sysselsetting og sosiale hensyn. Kontraktsvilkårene må imidlertid ha tilknytning til leveransen og fremgå av anskaffelsesdokumentene. Videre følger det av bestemmelsen at dersom det finnes fremforhandlede og balanserte kontraktsstandarder, skal oppdragsgiver som hovedregel bruke disse. I bestemmelsens andre ledd omtales endringsklausuler.

Anskaffelsesforskriften § 8-12 i forskriftens del II, tilsvarer anskaffelsesforskriften § 19-1 i forskriftens del III. Det vises derfor til veiledningens kapitler som behandler anskaffelsesforskriften del III, henholdsvis kapittel 27 om kontraktsvilkår og kapittel 41.2.1 om endringsklausuler.  

11.11 Begrensning av antallet ledd i leverandørkjeden

I anskaffelsesforskriften er det innført regler om å begrense antallet ledd i leverandørkjeden i bransjer der det er særlige utfordringer med arbeidslivskriminalitet. En begrensning i antall ledd vil kunne gjøre det lettere å føre kontroll og ha kommunikasjon med de enkelte ledd i kjeden. Formålet med bestemmelsen er at det skal være et nyttig virkemiddel i arbeidet med å motvirke arbeidslivskriminalitet.

Etter § 8-13 skal oppdragsgiver stille krav om at leverandørene maksimalt kan ha to ledd i leverandørkjeden under seg når leverandøren skal utføre bygge- og anleggsarbeider. Dette innebærer at oppdragsgiver skal stille krav om maksimalt tre ledd i leverandørkjeden. Det vil si en hovedleverandør med maksimalt to ledd under seg.

Bestemmelsen åpner for at oppdragsgiver kan godta flere ledd i leverandørkjeden hvis det er nødvendig for å sikre tilstrekkelig konkurranse eller for å få gjennomført en kontrakt.

Reglene om begrensing av antallet ledd i leverandørkjeden er like både i forskriften del II og del III. Det vises derfor til veiledningen kapittel 29 om de tilsvarende reglene i forskriften del III, samt veiledning på anskaffelser.no.

11.12 Frister

11.12.1 Frister for mottak av forespørsler om å delta i konkurransen og tilbud

Det er ikke fastsatt noen minimumsfrister i forskriftens del II for mottak av forespørsler om å delta i konkurransen eller mottak av tilbud. Hovedregelen om fastsettelse av frister er nedfelt i § 8-14, hvor det fremgår at oppdragsgiver skal ta hensyn til kontraktens kompleksitet og tiden det tar for leverandørene å utarbeide forespørsler og tilbud.

Hvor lang fristen bør være vil bero på en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle. Det må blant annet tas hensyn til at de grunnleggende kravene prinsippene. I tråd med forholdsmessighetsprinsippet bør fristen være lenger jo mer omfattende og kompleks anskaffelsen er.

Nedenfor følger noen momenter oppdragsgiver bør ta hensyn til ved fastsettelsen av frister:((40^Listen er ikke uttømmende.))

• anskaffelsens art, størrelse og kompleksitet

Tilbudsfristen kan være kortere dersom det skal anskaffes «hyllevarer» enn ved mer komplekse anskaffelser, som for eksempel store bygg- og anleggsarbeider og kompliserte IKT-kontrakter, der leverandørene har behov for å gjøre grundigere undersøkelser for å kunne utarbeide et tilbud.

• hvor omfattende tilbud eller forespørsel som skal leveres

Det har betydning for fristens lengde hvor omfattende krav som stilles til utformingen av forespørselen om å delta i konkurransen eller tilbudet i konkurransegrunnlaget, og hvor omfattende dokumentasjon som kreves fremlagt.

• særlige forhold som tilsier at det er behov for en rask gjennomføring av anskaffelsen

Det kan være adgang til å fastsette kortere frister dersom det foreligger særlige forhold utenfor oppdragsgivers kontroll, som medfører behov for en rask gjennomføring av anskaffelsen. Dersom årsaken til at det haster skyldes oppdragsgivers dårlige planlegging, kan ikke dette begrunne at det settes en kort frist.

• hvor mange virkedager fristen vil gi

Dersom fristen settes i en periode med mange helligdager/fridager, som jul, påske eller sommerferien, bør oppdragsgiver sette en lenger frist enn om den løper i en periode hvor det ikke er noen helligdager.

11.12.2 Frist for begjæring om midlertidig forføyning

I en begrenset tilbudskonkurranse kan oppdragsgiver fastsette en frist for når en begjæring om midlertidig forføyning mot oppdragsgivers beslutning om å avvise en forespørsel om å delta i konkurransen eller ikke velge ut en leverandør, må settes frem for tingretten.((41^Jf. § 8-16 første ledd))

Fristen skal være minst 15 dager regnet fra dagen etter at oppdragsgiver sendte meddelelse.((42^Jf. § 8-16 andre ledd))

Det er opp til oppdragsgiver å vurdere om det er hensiktsmessig å sette en slik frist for midlertidig forføyning i den spesifikke anskaffelsen. Oppdragsgiver må veie sikkerheten en slik frist gir mot eventuelle forsinkelser dette kan føre til.

Reglene om frist for begjæring om midlertidig forføyning er like de tilsvarende reglene i forskriftens del III. Det er gitt nærmere veiledning til disse reglene i punkt 45.6.1.

11.12.3 Når kan fristene forkortes?

I noen tilfeller vil det være mulig for oppdragsgiver å gjennomføre en anskaffelse med kortere frister enn det som kreves etter kapittel 8. I § 5-2 første ledd oppstilles det flere unntak fra forskriftens del II, herunder unntak fra både kunngjøring og reglene om å oppstille frister. Unntaket i § 5-2 første ledd bokstav c omtales gjerne som hasteprosedyre, og er et snevert unntak. Se nærmere omtale om dette i punkt 10.2.3.

11.13 Kunngjøring

11.13.1 Innledning

Kunngjøring regnes som et av de viktigste virkemidlene for å sikre at oppdragsgiver opptrer i samsvar med de grunnleggende prinsippene om konkurranse, likebehandling, forutberegnelighet og etterprøvbarhet. Ved å kunngjøre anskaffelsene har oppdragsgiver mulighet til å nå ut til et stort marked. Markedet vil kunne respondere og alle interesserte leverandører vil kunne inngi tilbud. Dette vil kunne gi oppdragsgiver flere valgmuligheter når det kommer til pris og kvalitet. Den enkelte leverandør vil også være klar over at alle konkurrenter kan inngi tilbud, og dermed tilstrebe å gi det beste tilbudet.

Kunngjøringen skal inneholde tilstrekkelige opplysninger til at potensielle leverandører kan få et inntrykk av anskaffelsens karakter og omfang og ut fra dette vurdere om de vil delta i konkurransen.

Kunngjøringen skal utarbeides digitalt. Disse skjemaene er fastsatt av Nærings- og fiskeridepartementet.

Det er gitt nærmere veiledning om kunngjøring i punkt 32.2 og om bruk av CPV-kode i punkt 32.3.

11.13.2 Når er det kunngjøringsplikt etter del II?

Hovedregelen er at anskaffelser som har en anslått verdi over den nasjonale terskelverdien skal kunngjøres på Doffin. Dette gjelder anskaffelser av varer, tjenester (inkludert særlige tjenester), bygge- og anleggsarbeid, samt plan- og designkonkurranser.

En oversikt over hvilke kunngjøringsskjemaer som skal brukes finnes i tabellen nedenfor i punkt 11.13.5.

Etter § 8-17 skal konkurransen kunngjøres på norsk i Doffin slik at selve kunngjøringsskjemaet sendes til Doffin.

11.13.3 Anskaffelser av særlige tjenester

Ved anskaffelser av særlige tjenester må oppdragsgiver være oppmerksom på at kunngjøringsreglene i forskriften del III skal følges, dersom verdien på anskaffelsen overstiger EØS-terskelverdien for særlige tjenester.((43^Jf. § 8-17 fjerde ledd))((44^Se oversikt over gjeldende terskelverdier for offentlige anskaffelser.)) Dette gjelder også reglene om intensjonskunngjøring og kontraktinngåelse.((45^Jf. §§ 8-18 andre setning og 8-19))

Dette innebærer at ved kunngjøring av særlige tjenester skal det brukes forskjellige kunngjøringsskjemaer for henholdsvis kunngjøring over nasjonal terskelverdi, men som ikke overstiger EØS-terskelverdiene (kunngjøring i Doffin) og over EØS-terskelverdi (kunngjøring i Doffin og TED).

Ved kunngjøring av anskaffelser av særlige tjenester over EØS-terskelverdi må oppdragsgiver være oppmerksom på at fritekstfeltet i kunngjøringsskjemaets punkt IV.1.11 («Hovedelementene i tildelingsprosedyren») må fylles ut. Her kan oppdragsgiver fylle ut om oppdragsgiver skal bruke en åpen eller begrenset tilbudskonkurranse.

11.13.4 Hva er en ulovlig direkte anskaffelse?

Med ulovlig direkte anskaffelse menes en anskaffelse som ikke er kunngjort, selv om det foreligger en kunngjøringsplikt etter regelverket. Begrepet er dermed knyttet opp til brudd på kunngjøringsplikten. Dette regnes som et særlig grovt brudd på regelverket siden det unndrar kontrakten fra åpen konkurranse.

Se punktene 32.4.1 og 45.3.2.3 for nærmere omtale av dette temaet.

11.13.5 Oversikt over kunngjøringstyper for del II

Tabellen nedenfor viser hvilke kunngjøringer oppdragsgiver skal benytte ved kunngjøringer etter forskriften del II.

11.13.5.1 Alminnelig kunngjøring av konkurranse

Alminnelig kunngjøring av konkurranse er den vanligste kunngjøringstypen for del II- anskaffelser. Ved inngåelse av kontrakter om særlige tjenester som overstiger EØS-terskelverdien gjelder i tillegg reglene i § 21-1.

11.13.5.2 Forhåndskunngjøring

Oppdragsgiver har muligheten til å kunngjøre konkurranse ved bruk av en forhåndskunngjøring.((48^Jf. § 8-17 første ledd bokstav b))

Kunngjøringen skal angi at kontrakten vil bli inngått uten annen kunngjøring av konkurransen, og at interesserte leverandører inviteres til å melde sin interesse.((49^Jf. § 8-17 tredje ledd)) Når den konkrete anskaffelsesprosedyren iverksettes skal oppdragsgiver skriftlig og samtidig invitere leverandørene som har meldt sin interesse, til å bekrefte interessen. For nærmere omtale om bruken av forhåndskunngjøring vises til punkt 32.6.2.

11.13.5.3 Intensjonskunngjøring

Bestemmelsen om intensjonskunngjøring er å finne i § 8-18. Ved inngåelse av kontrakter om særlige tjenester som overstiger EØS-terskelverdien gjelder i tillegg § 21-1.

Dersom oppdragsgiver mener å ha hjemmel til å inngå en kontrakt direkte, uten å kunngjøre konkurransen i samsvar med kunngjøringsreglene, kan oppdragsgiver etter at valget av leverandør er besluttet, kunngjøre at kontrakten vil bli inngått ved en intensjonskunngjøring.

Formålet med en intensjonskunngjøring er å gi oppdragsgiver muligheten til å informere markedet om sin intensjon om å inngå en kontrakt. En slik kunngjøring gir de som mener at oppdragsgiver ikke har hjemmel til å inngå kontrakt direkte, en mulighet til å gripe inn i prosessen. Det kan for eksempel skje ved å stille spørsmål til oppdragsgiver om den planlagte kontraktsinngåelsen, eller ta rettslige skritt etter anskaffelsesloven.

For anskaffelser etter forskriften del II vil det være relevant å publisere en intensjonskunngjøring dersom oppdragsgiver mener at kontrakten er unntatt etter § 5-2.

Det vil også være relevant å intensjonskunngjøre dersom oppdragsgiver mener at anskaffelsen ligger utenfor virkeområdet til anskaffelsesregelverket, for eksempel fordi kontrakten gjelder samarbeid i offentlig sektor etter forskriftens kapittel 3 eller fordi en av unntaksbestemmelsene i forskriftens kapittel 2 kommer til anvendelse.

For nærmere omtale om bruken av intensjonskunngjøring og de rettslige virkningene av å publisere en intensjonskunngjøring, inkludert oppdragsgivers aktsomhetskrav, se punkt 32.6.7.

11.13.5.4 Endringskunngjøring

Oppdragsgiver har mulighet til å kunngjøre endringer i en allerede publisert kunngjøring eller komme med tilleggsinformasjon gjennom en endringskunngjøring. Regelverket inneholder ikke bestemmelser som regulerer bruk av denne kunngjøringstypen. Selve kunngjøringsskjemaet inneholder en påminnelse til oppdragsgiver om at dersom rettelser eller endringer i kunngjøringen medfører betydelige endringer i konkurransevilkårene, er det nødvendig å forlenge tidsfristene eller lyse ut konkurransen på nytt.

Fotnoter

¹Jf. § 4-2 bokstav a

²Jf. § 4-2 bokstav b

³Jf. § 8-4 første ledd, jf. andre ledd

⁴Jf. § 8-4 andre ledd

⁵Jf. § 8-4 andre ledd

⁶Jf. § 9-3 tredje ledd

⁷Jf. § 11-1

⁸Jf. § 8-12 første ledd, siste setning

⁹Jf. § 8-12 bokstav a

¹⁰Forskrift 8. februar 2008 nr. 112 om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter (forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter

¹¹Forskrift 8. februar 2008 nr. 112 om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter (forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter

¹²Forskrift 17. desember 2016 nr. 1708 om plikt til å stille krav om bruk av lærlinger i offentlige kontrakter (forskrift om plikt til bruk av lærlinger i offentlige kontrakter). Forskriften får anvendelse på tildeling av tjenestekontrakter og bygge- og anleggskontrakter som overstiger 1,3 million kroner ekskl. mva. for statlige myndigheter og 2 millioner kroner ekskl. mva. for andre oppdragsgivere.

¹³Jf. § 8-14

¹⁴Jf. § 8-4 fjerde ledd

¹⁵Se KOFA-sak 2011/242 avsnitt 44.

¹⁶Se NOU 2014: 4 pkt. 19.5.2.

¹⁷Se NOU 2014: 4 pkt. 19.5.1.

¹⁸Se NOU 2014: 4 pkt. 25.4.5.2.

¹⁹Se NOU 2014: 4 pkt. 19.5.1.

²⁰Jf. § 8-5 første ledd

²¹Jf. § 8-5 andre ledd

²²Jf. § 8-6

²³Som angitt i § 15-3

²⁴Jf. § 8-7 tredje ledd

²⁵Merk at denne saken gjaldt en anskaffelse av formidling av helsepersonell, som er en særlig tjeneste. Verdien på kontrakten var derfor høyere enn andre tjenestekontrakter som reguleres av del II, noe som må tas med i vurderingen av sakens overføringsverdi til andre anskaffelser etter del II.

²⁶Jf. LG-2016-13394

²⁷Jf. § 8-7 tredje ledd

²⁸Jf. § 8-11 tredje ledd

²⁹NOU 2014: 4 punkt 7.2

³⁰Lagmannsretten har lagt til grunn at regelen om forpliktelseserklæring ikke gjelder tilsvarende for del II. I LB-2014-58107 konkluderte retten med at oppdragsgiver ikke gjorde en feil ved å la en leverandør kvalifisere seg ved hjelp av støtte fra en annen virksomhet, selv om det ikke var dokumentert at oppdragsgiver rådet over disse ressursene.

³¹Jf. § 8-9

³²Jf. § 8-9 andre ledd

³³Jf. § 8-9 tredje ledd

³⁴Jf. § 8-10 første ledd

³⁵Se KOFA-sak 2019/342 hvor oppdragsgiver hadde stilt krav om at dokumentasjon av kvalifikasjonskravet skulle leveres før signering av kontrakt, og dokumentasjon ble levert etter kontrakten var tildelt. KOFA kom til at dette var i strid med § 8-10.

³⁶Jf. § 8-10 tredje ledd

³⁷Jf. § 8-11 første ledd

³⁸Jf. § 8-11 andre ledd

³⁹Se KOFA-sak 2010/134, hvor et slikt kriterium ble ansett som et brudd på forskriften

⁴⁰Listen er ikke uttømmende.

⁴¹Jf. § 8-16 første ledd

⁴²Jf. § 8-16 andre ledd

⁴³Jf. § 8-17 fjerde ledd

⁴⁴Se oversikt over gjeldende terskelverdier for offentlige anskaffelser.

⁴⁵Jf. §§ 8-18 andre setning og 8-19

⁴⁶ Samme skjema benyttes for begge kunngjøringstypene

⁴⁷ Kunngjøringsplikt i Doffin/TED, anskaffelsesprosedyren skal følge reglene i forskriften del II

⁴⁸Jf. § 8-17 første ledd bokstav b

⁴⁹Jf. § 8-17 tredje ledd

12.1 Anskaffelsesprosedyrer i del II

12.1.1 Prosedyrene åpen og begrenset tilbudskonkurranse

Ved anskaffelser etter forskriftens del II kan oppdragsgiver etter § 8-3 bruke prosedyrene åpen eller begrenset tilbudskonkurranse. Begge prosedyrene tillater at oppdragsgiver har dialog med leverandørene etter tilbudsfristens utløp. Begrepet dialog omfatter all kommunikasjon mellom oppdragsgiver og leverandørene, det vil si alt fra avklaringer av uklarheter eller retting av avvik til forhandlinger.

Ved en åpen tilbudskonkurranse kan alle interesserte leverandører gi tilbud. En åpen tilbudskonkurranse er en ett-trinns prosedyre. Det innebærer at oppdragsgiver må vurdere og evaluere alle tilbudene som kommer inn.

Ved begrenset tilbudskonkurranse kan alle interesserte leverandører levere forespørsel om å delta i konkurransen. En begrenset tilbudskonkurranse er en to-trinns prosedyre. Oppdragsgiver skal først foreta en prekvalifisering, hvor oppdragsgiver på bakgrunn av de innkomne forespørslene om deltakelse, vurderer om leverandørene oppfyller kvalifikasjonskravene. Bare de leverandørene som oppfyller kravene og deretter blir invitert av oppdragsgiver til å delta i konkurransen kan gi tilbud.

Regler for utvelgelsen av leverandørene i en begrenset tilbudskonkurranse følger av forskriften § 8-9. Se mer om dette i veilederens punkt 11.7.

12.1.2 På hvilket tidspunkt må oppdragsgiver beslutte om han skal ha dialog med leverandørene

Etter prosedyrereglene kan oppdragsgivers valg om å gjennomføre dialog eller ikke, utsettes til etter at tilbudsfristen har løpt ut.((1^Jf. § 9-2 tredje ledd)) Ofte vil det først være på dette tidspunktet at oppdragsgiver har grunnlag for å vurdere hvilket behov han har for å ha dialog med leverandørene.

12.1.3 Planleggingen av dialogen

Oppdragsgivers valg om å gjennomføre dialog kan utsettes til etter at tilbudsfristen har løpt ut. Oppdragsgiver skal av hensyn til prinsippet om forutberegnelighet gi opplysninger i anskaffelsesdokumentene om han planlegger å ha dialog eller om han ikke planlegger å ha dialog.((2^Jf. § 9-3 tredje ledd))

12.1.3.1 Oppdragsgiver planlegger å ha dialog

Dersom oppdragsgiver planlegger å ha dialog skal oppdragsgiver angi dette i anskaffelsesdokumentene.((3^Jf. § 9-3 første ledd)) Det er viktig for leverandørene å vite om det blir dialog og eventuelt hvor omfattende og tidkrevende denne vil bli. Oppdragsgiver må derfor opplyse om han kun planlegger dialog i form av avklaring av uklarheter/retting av avvik, eller om han vil gjennomføre forhandlinger.

Dersom oppdragsgiver planlegger dialog i form av forhandlinger skal oppdragsgiver, så vidt mulig, også beskrive hvordan dialogen vil bli gjennomført. Oppdragsgiver skal eksempelvis gi informasjon om tentativ tidsplan, hvor mange runder med forhandlinger som er planlagt, eventuelle grenser for hvor mange leverandører det vil forhandles med osv.

Oppdragsgiver er kun forpliktet til å opplyse om hvordan dialogen skal gjennomføres dersom dette er bestemt på forhånd.

12.1.3.2 Oppdragsgiver planlegger å ikke ha dialog

Dersom oppdragsgiver planlegger å ikke ha dialog skal han angi dette i anskaffelsesdokumentene. Det er kun dersom oppdragsgiver planlegger å ikke ha noen form for dialog, altså verken avklaringer/rettinger eller forhandlinger, at han skal angi at han ikke har planlagt dialog.

I praksis er det sjelden slik at ingen av de innkomne tilbudene i en konkurranse inneholder uklarheter og/eller avvik. Oppdragsgiver bør derfor i planleggingen av de fleste anskaffelser ta høyde for at det vil være behov for å foreta avklaringer og/eller rettinger.

12.1.3.3 Hvilken adgang har oppdragsgiver til å fravike det oppdragsgiver har planlagt?

Oppdragsgiver har alltid en mulighet til å ombestemme seg og fravike det han har planlagt. Dette er i tråd med hovedregelen om at oppdragsgiver først må bestemme seg for om han skal ha dialog eller ikke, etter tilbudsfristens utløp. Dette innebærer at så lenge det fremgår at det er snakk om planer fra oppdragsgiver sin side, så er det ikke nødvendig for oppdragsgiver å legge inn forbehold om at han kan ombestemme seg.

KOFA-praksis trekker i samme retning, ved nemndas formulering om at «det klare utgangspunktet er at oppdragsgiver ikke blir bundet av hva han «planlegger». Oppdragsgiver «plikter kun å angi hva han «planlegger» å gjøre, og har som hovedregel rett til å ombestemme seg».((4^KOFA-sak 2019/670 avsnitt 29, jf. KOFA-sak 2017/30 avsnitt 25))

Dersom oppdragsgiver fraviker opplysningene i anskaffelsesdokumentene om den planlagte dialogen, skal begrunnelse for dette inkluderes i.((5^Jf. § 10-5 andre ledd bokstav h)) Typiske tilfeller hvor oppdragsgiver fraviker det planlagte kan være:

• Oppdragsgiver har angitt i anskaffelsesdokumentene at han har planlagt å ha dialog, men velger etter tilbudsfristens utløp å ikke ha dialog likevel.
• Oppdragsgiver har angitt i anskaffelsesdokumentene at han planlegger å ikke ha dialog, men velger etter tilbudsfristens utløp likevel å ha dette.
• Oppdragsgiver har angitt at planlagt dialog skal gjennomføres på en viss måte, men velger å gjennomføre dialogen på en annen måte enn beskrevet. Dialogen blir eksempelvis mindre eller større i omfang, med færre eller flere tilbydere eller i færre eller flere faser enn det oppdragsgiver har planlagt.

12.1.4 Oppdragsgiver fraskriver seg muligheten til dialog

En oppdragsgiver som ønsker å fraskrive seg adgangen til dialog allerede i anskaffelsesdokumentene, har mulighet til dette. Oppdragsgiver har ingen plikt til å utsette valget til etter tilbudsfristens utløp. Angivelser som tydelig fastsetter at oppdragsgiver ikke vil ha dialog, i den ene eller andre form, binder oppdragsgiver fordi han ved en slik angivelse går lenger enn å angi «planene» sine. Forutberegnelighetsprinsippet vil her medføre at oppdragsgiver ikke har mulighet til å ombestemme seg.

Oppdragsgiver kan fraskrive seg retten til all type dialog eller bare visse typer dialog som for eksempel forhandlinger.

For å begrense adgangen til å ha dialog etter tilbudsfristens utløp, må oppdragsgiver innta utvetydige formuleringer om dette i anskaffelsesdokumentene. Kun der oppdragsgiver tydelig har angitt at han fraskriver seg muligheten til dialog, mister han muligheten til å ombestemme seg etter tilbudsfristens utløp. Oppdragsgiver må derfor være bevisst på hvilke formuleringer som inntas i anskaffelsesdokumentene.

Det vil etter DFØ sin vurdering ikke være lurt å fraskrive seg adgangen til dialog i form av rettinger og avklaringer i en konkurranse.((6^Departementet ga utrykk for tilsvarende vurdering i tidligere veiledningstekst.)) Oppdragsgiver bør også tenke seg nøye om før han eventuelt fraskriver seg adgangen til dialog i form av forhandlinger. Oppdragsgiver bør i så fall være overbevist om at han ikke vil ha behov for å forhandle med leverandørene. Det kan for eksempel være aktuelt ved kjøp av standardiserte hyllevarer i rene priskonkurranser.

12.1.5 Dialog om kvalifikasjonskrav

Et spørsmål som kan oppstå er om det etter tilbudsfristen er adgang til å endre og supplere tilbudet gjennom dialog, for å oppfylle kvalifikasjonskravene.

Det følger av anskaffelsesforskriften § 9-3 første ledd at dialogen kan gjelde alle sider av tilbudene og andre mottatte dokumenter eller opplysninger og kan blant annet omfatte avklaringer og forhandlinger. Ordlyden åpner for at oppdragsgiver kan gå i dialog med leverandørene om dokumentasjonen som er levert for å vise oppfyllelse av kvalifikasjonskravene.((7^KOFA-sak 2020/515 avsnitt 35)) Hvorvidt ordlyden «alle sider ved tilbudene» også åpner for dialog om et kvalifikasjonskrav for å avhjelpe at et kvalifikasjonskrav ikke var oppfylt på tilbudstidspunktet, fremgår ikke klart av ordlyden.

Praksis fra domstolen og KOFA taler for at det ikke er adgang til å endre og supplere tilbudet gjennom dialog for å oppfylle kvalifikasjonskravene etter tilbudsfristen.

12.1.6 Gjennomføringen av dialogen

12.1.6.1 Innledning

Oppdragsgiver kan ha dialog både i en åpen og en begrenset tilbudskonkurranse. I en begrenset tilbudskonkurranse gjelder dette både i kvalifikasjons- og tildelingsfasen.

Gjennomføringen av dialogen må ta utgangspunkt i de planene som er angitt i anskaffelsesdokumentene. Etter tilbudsfristens utløp må oppdragsgiver gå gjennom tilbudene for å se om det er noen grunn til å gjennomføre dialogen på annen måte enn angitt i anskaffelsesdokumentene. Det er først på dette tidspunktet at oppdragsgivers endelige valg om hvordan dialogen skal gjennomføres må tas. Oppdragsgiver står som utgangspunkt fritt til å velge hva han vil ha dialog om, hvor mange leverandører han vil ha dialog med og hvordan dialogen skal gjennomføres etter tilbudsfristens utløp. De eventuelle begrensninger som kan gjøres i dette utgangspunktet følger av de grunnleggende prinsippene, særlig prinsippene om forutberegnelighet og likebehandling.

Når det gjelder forutberegnelighetsprinsippet kan oppdragsgivers handlingsrom være begrenset av hva han har angitt i anskaffelsesdokumentene. Eksempelvis dersom oppdragsgiver utvetydig har fraskrevet seg muligheten til å ha dialog, jf. punkt 12.1.4. Oppdragsgiver kan ikke senere gå bort fra dette uten å bryte prinsippet.

Når det gjelder likebehandlingsprinsippet setter dette visse krav til hvordan dialogen kan gjennomføres. Oppdragsgiver kan i gjennomføringen av dialogen ikke forskjellsbehandle leverandørene, med mindre det foreligger forhold som gjør at han kan gi en saklig begrunnelse for det. Kravene til oppdragsgivers handlemåte vil for det første avhenge av hva oppdragsgiver velger å ha dialog om, for eksempel om han har dialog kun for å avklare uklarheter/rette avvik eller dialog om tilbudets innhold (forhandlinger). For det andre vil kravene avhenge av hvorvidt oppdragsgiver velger å ha dialog med samtlige leverandører eller ønsker å rangere tilbudene og dermed kun velge ut noen til videre dialog.

12.1.6.2 Hva kan oppdragsgiver ha dialog om?

Oppdragsgiver kan ha dialog med leverandørene om alle sider ved tilbudet og andre mottatte dokumenter eller opplysninger.((9^Jf. § 9-3 første ledd)) Dialogen kan gjelde alt fra avklaringer av uklarheter og retting av avvik, til enkle eller mer omfattende forhandlinger med en eller flere leverandører. Dialogen kan også benyttes til å få ettersendt dokumenter og lignende.

En uklarhet vil typisk være en opplysning som er vanskelig å forstå, ikke gir tilstrekkelig informasjon eller som kan tolkes på flere ulike måter.

Begrepet avvik dekker både de situasjoner hvor tilbudet innholdsmessig ikke er i overensstemmelse med anskaffelsesdokumentene og de situasjoner hvor leverandøren i sitt tilbud har tatt forbehold som ikke stemmer med kravene i disse.

Forhandlinger skal legge til rette for forbedringer av tilbudene og betingelsene for dette. Formålet med forhandlingene vil være å få gode og tilpassede tilbud for oppdragsgivers behov.

12.1.6.3 Hvordan skal de ulike typene dialog gjennomføres?

12.1.6.3.1 Dialog kun for å foreta avklaringer av tilbud med uklarheter/rette avvik

Oppdragsgiver har anledning til å velge ut en eller flere av leverandørene til dialog, men utvelgelsen må skje «i samsvar med likebehandlingsprinsippet».((10^Jf. § 9-3 andre ledd))

Oppdragsgiver kan velge å gå i dialog med alle tilbudene som inneholder uklarheter eller avvik. Oppdragsgiver kan også velge å gå i dialog med kun de tilbudene som inneholder uklarheter eller kun de tilbudene som inneholder avvik. Det kan derimot være vanskelig å skille mellom hva som er en uklarhet og hva som er et avvik. Dersom oppdragsgiver er usikker på hva som utgjør et avvik og hva som utgjør en uklarhet bør han vurdere å gå i dialog med både tilbudene som inneholder avvik og tilbudene som inneholder uklarheter for å overholde likebehandlingsprinsippet.

Dersom oppdragsgiver kun velger å ha dialog om avklaringer av uklarheter og retting av avvik må oppdragsgiver i utgangspunktet holde seg til en dialog som kun omhandler dette. Ved uklarheter har oppdragsgiver da kun anledning til å henvende seg til leverandøren for å spørre hvordan tilbudet skal forstås. Ved avvik kan oppdragsgiver kun foreta en retting som medfører at tilbudet vil være i overenstemmelse med kravene i anskaffelsesdokumentene. I all hovedsak vil dette innebære at leverandøren fjerner avviket eller forbeholdet fra tilbudet.

Dersom det i dialogen åpnes for at leverandøren kan gi tilleggsopplysninger og komme med korrigeringer eller tilpasninger i tilbudet sitt utover uklarheten eller avviket, har dialogen gått over i forhandlinger. Oppdragsgiver har da ikke lenger muligheten til å begrense kretsen av leverandører han gjennomfører dialog med til kun de leverandørene som har levert tilbud med uklarheter eller avvik. Dersom likebehandlingsprinsippet skal overholdes må da også leverandørene som ikke hadde tilbud med uklarheter og/eller avvik få de samme mulighetene til å ha dialog i form av forhandlinger med oppdragsgiver.

Dialog kun for å avklare uklarheter

Dersom oppdragsgiver ønsker å gå i dialog med kun de leverandørene som har gitt tilbud med uklarheter, har han mulighet til dette. Selv om dialog ikke må gjelde alle tilbud, følger det av likebehandlingsprinsippet at dialogen må gjennomføres med alle leverandørene som har gitt tilbud som inneholder uklarheter. Oppdragsgiver må også sørge for at alle har like muligheter i den dialogen som gjennomføres.

At oppdragsgiver kun må gå i dialog med de leverandørene som har gitt tilbud med uklarheter gjelder selv om avklaringene kan medføre en endring i rangeringen av tilbudene, for eksempel der uklarheten gjelder et forhold som forstått på en måte medfører at leverandøren ville blitt rangert som nr. 5, mens forstått på en annen måte medfører at leverandøren ville blitt rangert som nr. 2.

Dersom oppdragsgiver velger å rangere tilbudene først og kun har dialog for å avklare uklarheter, må han respektere rangeringen av tilbudene. Likebehandlingsprinsippet innebærer at dersom oppdragsgiver kun velger å gå i dialog med noen av leverandørene om uklarheter, må han velge de tilbudene med uklarheter som er rangert best, der det er mulig å rangere tilbudene. Hvilke leverandører som kan utvelges til dialogen, vil dermed være ulikt avhengig av om tilbudene er rangert før eller etter at utvelgelsen skjer.

Dialog for å foreta retting av avvik

Dersom oppdragsgiver ønsker å gå i dialog kun med de tilbudene som inneholder avvik, har han anledning til dette. Avvikene kan både være av mindre og vesentlig karakter. Selv om oppdragsgiver i utgangspunktet skal avvise tilbud som inneholder vesentlige avvik fra anskaffelsesdokumentene etter § 9-6, kan han utsette avgjørelsen om avvisning til etter at han har gjennomført dialog med leverandørene.((11^Jf. § 9-7 andre ledd)) Oppdragsgiver kan derfor gjennomføre dialog med leverandøren om det vesentlige avviket, og må kun avvise tilbud hvor man i dialogen ikke har lykkes med å rette opp i dette.

At oppdragsgiver kun må gå i dialog med de leverandørene som har inngitt tilbud med avvik endres ikke av at rettingen kan påvirke rangeringen av tilbudene. Dersom oppdragsgiver går i dialog for å rette avvik, må dialogen gjennomføres med alle leverandører som har levert tilbud som inneholder avvik. Oppdragsgiver må også sørge for at alle har like muligheter i den dialogen som gjennomføres.

Dersom oppdragsgiver har foretatt en rangering av tilbudene må ikke oppdragsgiver gjennomføre dialog om avvik med alle tilbud som inneholder avvik, men kan avgrense seg til de tilbudene med avvik som er rangert høyest, der det er mulig å rangere tilbudene.

Hvorvidt tilbudene er rangert eller ikke, har altså betydning for hvilke leverandører som kan velges ut til gjennomføring av dialog.

Praksis fra KOFA tyder på at selv om oppdragsgiver har inngått i dialog med leverandørene om retting av avvik, plikter ikke oppdragsgiver å fortsette dialogen til alle avvik hos den enkelte leverandør er rettet.((12^KOFA-sak 2020/528 avsnitt 39)) Likebehandlingsprinsippet må imidlertid overholdes.

12.1.6.3.2 Dialog om tilbudets innhold (forhandlinger)

Dersom oppdragsgiver velger å ha dialog i form av forhandlinger kan dialogen både inneholde avklaringer av uklarheter og avvik, ettersending av dokumentasjon og forhandlinger om alle sider ved tilbudene som for eksempel pris, kvaliteten på det som tilbys, leveringstid eller lignende.

Forhandlingene kan gjøres korte og enkle eller mer omfattende avhengig av anskaffelsens verdi, omfang, art og kompleksitet. Oppdragsgiver kan eksempelvis velge å gjennomføre ett eller flere forhandlingsmøter ansikt til ansikt, eller han kan velge å kun ha et kort nettmøte eller ta en telefon til leverandørene. Oppdragsgiver kan forhandle om hele tilbudet og betingelsene for dette eller konsentrere seg om kun utvalgte deler av tilbudet som han ønsker å få forbedret.

Dersom oppdragsgiver velger å gå i forhandlinger med samtlige leverandører trenger han ikke å rangere tilbudene før han gjennomfører dialog og han trenger ikke skille mellom hva som er dialog i form av avklaringer og hva som er dialog i form av forhandlinger. Både avklaringer og forhandlinger kan gjøres samlet i den dialogen som oppdragsgiver velger å gjennomføre med leverandørene.

Dersom oppdragsgiver kun vil forhandle med noen av leverandørene, må han foreta en utvelgelse på bakgrunn av en rangering av tilbudene slik de foreligger ved tilbudsfristens utløp. Utvelgelsen skal skje i henhold til de fastsatte tildelingskriteriene. Velger oppdragsgiver å gå i dialog med tre, fem eller ti leverandører, må han gå i dialog med de tre, fem eller ti leverandørene som har gitt det beste tilbudet etter rangeringen. Ønsker oppdragsgiver å ha dialog med kun én enkelt leverandør, må dette bli den leverandøren som har gitt det beste tilbudet i henhold til tildelingskriteriene. Dersom noen av tilbudene inneholder uklarheter eller avvik som gjør det vanskelig å rangere tilbudene må oppdragsgiver vurdere om disse kan prissettes og dermed rangeres.

Oppdragsgiver kan også velge å avklare uklarhetene og avvikene, før han foretar en rangering og utvelgelse av tilbudene han vil forhandle med. Dialogen må i så fall deles opp i to faser. I første fase foretas dialog i form av avklaringer og i andre fase gjennomføres forhandlinger. Det er viktig at oppdragsgiver i første fase kun holder seg til å avklare uklarhetene eller avvikene. Dersom oppdragsgiver begynner å forhandle om forhold som går ut over avviket og uklarheter vil dette være i strid med likebehandlingsprinsippet.

Leverandørene har ikke krav på å få endret andre forhold ved sitt tilbud enn de forholdene som oppdragsgiver har valgt å gå i dialog om. Dette følger av at leverandøren bærer risikoen for tilbudets innhold.((14^Jf. § 9-1 andre ledd))

Det følger av KOFA-praksis og forarbeider at oppdragsgiver i forhandlingene ikke har noen alminnelig veiledningsplikt overfor leverandørene.((15^KOFA-sak 2017/157 avsnitt 37 og NOU 2014: 4 kapittel 16.3.1.2))

12.1.6.4 Hvem kan oppdragsgiver ha dialog med?

Oppdragsgiver kan velge å ha dialog med en eller med flere leverandører.((16^Jf. § 9-3 andre ledd)) Oppdragsgiver kan velge å gå i dialog med samtlige leverandører som har levert tilbud og vil da ikke måtte foreta en utvelgelse. Dersom oppdragsgiver ikke vil gå i dialog med alle leverandører må han foreta en utvelgelse. Utvelgelsen må skje i tråd med likebehandlingsprinsippet slik at dersom oppdragsgiver velger å gå i dialog i med tre, fem eller ti leverandører, må han gå i dialog med de tre, fem eller ti leverandørene som har gitt det beste tilbudet etter rangeringen.

Oppdragsgiver har også muligheten til å starte dialogen med én eller flere leverandører, og så trekke inn flere leverandører senere dersom han ikke oppnår ønskede resultater med denne eller disse leverandørene. Omvendt har oppdragsgiver også mulighet til å starte forhandlingene med flere leverandør og så redusere antallet etter hvert.

12.1.6.5 Fortrolige opplysninger

Av forskriften § 9-3 femte ledd følger det at oppdragsgiver ikke skal gi de øvrige leverandørene tilgang på «løsninger eller andre fortrolige opplysninger» som en annen leverandør har gitt, med mindre leverandøren samtykker til dette.

12.1.7 Dialog etter tildelingsbeslutningen er truffet

Dersom oppdragsgiver skal foreta dialog med den valgte leverandøren etter at tildelingsbeslutningen er tatt, må det etter endt dialog foretas en ny evaluering hvor den valgte leverandørens rettede tilbud sammenliknes med tilbudet fra den eller de nærmeste konkurrentene, og evalueringen må være etterprøvbar.((17^LB-2019-145192)) Videre må de grunnleggende prinsippene om likebehandling og forutberegnelighet overholdes.

I lagmannsrettssaken LB-2019-145192 ble konklusjonen at dialog med den valgte leverandøren etter tildelingsbeslutningen var truffet, var i strid med likebehandlingsprinsippet. Bakgrunnen for dette var at avviket hos den valgte leverandøren, som dialogen omhandlet, gjaldt et sentralt krav i konkurransen. Retten uttalte at «I mange tilfeller vil det [dialog med valgt tilbyder etter tildelingsbeslutning] være ubetenkelig i forhold til likebehandlingsprinsippet, men når avviket som skal rettes, er så sentralt som i dette tilfellet, vil det i ettertid være vanskelig å fastslå at tilbyderne ikke er blitt forskjellsbehandlet».

12.2 Avvisning

12.2.1 Avvisning på grunn av formalfeil

Reglene om avvisning på grunn av formalfeil i forskriften del II er helt like reglene i del III. Det vises derfor til veiledningen om disse reglene i punkt 36.2.

12.2.2 Avvisning på grunn av forhold ved leverandøren

12.2.2.1 Innledning

Anskaffelsesforskriften § 9-5 gjelder avvisningsgrunner knyttet til forhold ved leverandøren. I bestemmelsen finnes det både avvisningsgrunner som gir avvisningsplikt og avvisningsrett for oppdragsgiver.

Avvisning kan skje for handlinger eller unnlatelser som er foretatt både før og under konkurransen.((17^ Jf. § 9-5 femte ledd))

Det er videre angitt i § 9-5 sjette ledd at reglene om identifikasjon i § 24-3, utskiftning av leverandører i § 24-4, tiltak for å unngå avvisning i § 24-5, avvisningsperiode i § 24-6 og dokumentasjon for fravær av avvisningsgrunner i § 24-7 gjelder tilsvarende. Det vises derfor til veiledningen om disse reglene i punktene 36.4 til 36.8.

12.2.2.2 Obligatoriske avvisningsgrunner

Det følger av forskriften § 9-5 første ledd at oppdragsgiver skal avvise en leverandør i følgende tilfeller:

• leverandøren oppfyller ikke kvalifikasjonskravene
• det foreligger inhabilitet som oppdragsgiveren ikke kan avhjelpe med mindre inngripende tiltak
• leverandøren har deltatt i forberedelsen av konkurransen og med dette oppnådd en urimelig konkurransefordel som ikke kan avhjelpes med mindre inngripende tiltak. Før leverandøren avvises, skal oppdragsgiver gi ham mulighet til å sannsynliggjøre at deltakelsen i forberedelsene ikke medfører konkurransevridning.

Videre følger det av andre ledd at oppdragsgiver skal avvise en leverandør når oppdragsgiver er kjent med at leverandøren er rettskraftig dømt eller har vedtatt et forelegg for følgende straffbare forhold:

• deltakelse i en kriminell organisasjon
• korrupsjon
• bedrageri
• terrorhandlinger eller straffbare handlinger i forbindelse med terroraktivitet
• hvitvasking av penger eller finansiering av terrorisme
• barnearbeid og andre former for menneskehandel

Dersom avvisningsgrunnene i første eller andre ledd er oppfylt har oppdragsgiver plikt til å avvise leverandøren.

De obligatoriske avvisningsgrunnene i § 9-5 første og andre ledd er, med ett unntak, like de tilsvarende avvisningsgrunnene i § 24-2 første og andre ledd, som gjelder for anskaffelser etter del III i forskriften. Det vises derfor til veiledningen om disse reglene i punkt 36.3.2.

Forskjellen mellom de obligatoriske avvisningsgrunnene i § 9-5 og i § 24-2 er at den obligatoriske avvisningsgrunnen i § 24-2 første ledd bokstav b (manglende oppfyllelse av plikten til å betale skatter, avgifter og trygdeavgifter) ikke gjelder for del II anskaffelser. I forskriften del II er dette kun en frivillig avvisningsgrunn.((18^ Jf. § 9-5 tredje ledd bokstav a))

Av forskriften § 9-5 fjerde ledd følger det at oppdragsgiver kan unnlate å avvise en leverandør etter første ledd bokstav b eller c eller andre ledd når allmenne hensyn gjør det nødvendig å inngå kontrakten med leverandøren. Merk at første ledd bokstav a ikke er omfattet (manglende oppfyllelse av kvalifikasjonskrav). Denne formuleringen er tilsvarende i § 24-2 fjerde ledd. Det vises til veiledning i punkt 36.3.2.2.3.

12.2.2.3 Frivillige avvisningsgrunner

De frivillige avvisningsgrunnene følger av § 9-5 tredje ledd bokstav a og b. Ordlyden «kan» viser til at oppdragsgiver har rett til å avvise leverandøren dersom avvisningsgrunnen er oppfylt, men ingen avvisningsplikt.

12.2.2.3.1 Betaling av skatter, avgifter og trygdeavgifter

I forskriften § 9-5 tredje ledd bokstav a fremgår det at oppdragsgiver kan avvise en leverandør «når oppdragsgiveren er kjent med at leverandøren ikke har oppfylt sine forpliktelser til å betale skatter, avgifter og trygdeavgifter i den stat han er etablert, eller i Norge, med mindre avvisning vil være klart uforholdsmessig». Ordlyden er for det aller meste identisk med ordlyden i § 24-2 tredje ledd bokstav a.

Etter ordlyden i bestemmelsen må oppdragsgiver være «kjent med» at leverandøren ikke har oppfylt sine betalingsforpliktelser.((19^ Jf. § 9-5 tredje ledd bokstav a )) Ordlyden viser til at oppdragsgiver må ha positiv kunnskap om forholdet. Det er ikke krav om at det foreligger en rettskraftig dom eller endelig forvaltningsvedtak. Oppdragsgiver kan for eksempel velge å avvise en leverandør, som er i en uavklart tvist med skattemyndighetene. Det er tilstrekkelig at oppdragsgiver sannsynliggjør med alminnelig sannsynlighetsovervekt at leverandøren ikke har oppfylt sine betalingsforpliktelser.((20^ Jf. Dragsten (2020) s. 416 ))

Det er ikke anledning til å avvise leverandøren dersom avvisningen vil være «klart uforholdsmessig».((21^ Jf. forskriften § 9-5 tredje ledd bokstav a )) I forskriften § 24-2 tredje ledd er ordlyden «uforholdsmessig», til forskjell fra § 9-5 tredje ledd bokstav a hvor ordlyden er «klart uforholdsmessig». Etter ordlyden i bestemmelsene vil det være større rom for oppdragsgiver til å avvise en leverandør grunnet brudd på betalingsforpliktelser etter del II enn etter del III.

Oppdragsgiver må foreta en konkret vurdering av leverandørens brudd på betalingsforpliktelsene. For eksempel kan avvisning av en leverandør grunnet svært små restanser bryte med forholdsmessighetsprinsippet.

For ytterligere omtale av avvisningsgrunnen, vises det til veiledningens punkt 36.3.3.1, hvor den liknende bestemmelsen i anskaffelsesforskriften del III omtales.

12.2.2.3.2 Leverandørens integritet og evne til å gjennomføre kontrakten

I forskriften § 9-5 tredje ledd bokstav b fremgår det at oppdragsgiver kan avvise en leverandør «som mangler den nødvendige integritet som kontraktspart, eller ikke kan forventes å gjennomføre kontrakten med tilfredsstillende kvalitet, på en hensiktsmessig og forsvarlig måte eller til rett tid».

Hensynet bak bestemmelsen er at oppdragsgiver får anledning til å avvise en leverandør som ikke viser den nødvendige integritet som kontraktspart eller som ikke kan forventes å gjennomføre kontrakten slik beskrevet i kontraktsvilkårene.((22^ Jf. LH-2024-66756 )) Bestemmelsen ivaretar hensynet til gjennomføring av kontrakten og tilliten til det offentlige.

Avvisningsbestemmelsen er ment å dekke alle avvisningsgrunnene som fremgår av forskriften § 24-2 tredje ledd (frivillige avvisningsbestemmelser etter del III), og er i tillegg ment å dekke flere forhold enn anskaffelsesforskriften og direktivets avvisningsbestemmelser. Dette omfatter blant annet når leverandøren er i alvorlige økonomiske vanskeligheter, når leverandøren er dømt for andre straffbare forhold som angår den yrkesmessige vandel, ved manglende oppfyllelse av forpliktelser vedrørende innbetaling av skatter, avgifter og trygdeavgifter, ved brudd på konkurransereglene, ved alvorlige og gjentatte kontraktsbrudd og ved manglende opplysninger.((23^ Jf. NOU 2014: 4 kapittel 1.2.17 ))

Bestemmelsen kan også omfatte andre forhold som kan skape tvil om leverandørens integritet eller evne til å gjennomføre kontrakten. Eksempelvis kan bestemmelsen tenkes å dekke andre økonomiske vanskeligheter og andre typer av kontraktsbrudd enn de som omfattes av direktivbestemmelsen.((24^Jf. NOU 2014: 4 kapittel 1.2.17)) Forhold som faller utenfor avvisningsgrunnene i forskriftens § 24-2 tredje ledd, kan være en gyldig avvisningsgrunn etter § 9-5 tredje ledd bokstav b.((25^Jf. LH-2024-66756. Se også omtale av bestemmelsen i NOU 2014: 4 kapittel 1.2.17.)) Oppdragsgiver har altså et større rom for å avvise etter § 9-5 tredje ledd bokstav b enn etter avvisningsreglene i del III.

Oppdragsgiver må foreta en konkret vurdering av om forholdet medfører at leverandøren mangler den nødvendige integritet som kontraktspart eller om forholdet skaper tvil om leverandørens evne til å gjennomføre kontrakten som avtalt.((26^ Jf. LH-2024-66756. Se også omtale av bestemmelsen i NOU 2014: 4 kapittel 1.2.17. )) Det legges til grunn i KOFA-praksis at det er en relativt høy terskel for å anse en leverandør for å mangle «den nødvendige integritet».((27^ Jf. KOFA-sak 2024/1137 avsnitt 25 ))

Leverandøren kan ikke avvises dersom avvisningen er uforholdsmessig, jf. forholdsmessighetsprinsippet. Leverandøren kan heller ikke avvises grunnet oppdragsgivers motvilje mot leverandøren. Bestemmelsen skal ikke forstås slik at oppdragsgiver har en fri adgang til avvisning. Oppdragsgiver har bevisbyrden for at det foreligger en avvisningsgrunn.((28^ Jf. LH-2024-66756 ))

12.2.3 Avvisning på grunn av forhold ved tilbudet

Oppdragsgivers avvisningsrett og -plikt på grunn av forhold ved tilbudet er inntatt i anskaffelsesforskriften § 9-6. Reglene om avvisning av tilbud på grunn av forhold ved tilbudet er i stor grad like for del II- og del III-anskaffelser, jf. nærmere i punkt 36.9.

Oppdragsgiver har plikt til å avvise tilbud i to tilfeller, jf. forskriftens § 9-6 første ledd:

• Når tilbudet ikke kan anses bindende, jf. bokstav a
• Når tilbudet inneholder vesentlige avvik fra anskaffelsesdokumentene, jf. bokstav b.

Disse to bestemmelsene er identiske med bestemmelsene i forskriftens § 24-8 første ledd bokstav a og b. Det vises derfor til omtalen i henholdsvis punkt 36.9.2.1 og 36.9.2.2.

Når det gjelder oppdragsgivers avvisningsrett, fremgår det av forskriftens § 9-6 andre ledd, at oppdragsgiver kan avvise et tilbud av grunner som er nevnt i § 24-8 andre ledd. Det vises derfor til punkt 36.9.3 for en nærmere gjennomgang av bestemmelsene om avvisningsrett. 

På et punkt skiller imidlertid reguleringen i del II seg fra reguleringen i del III. For anskaffelser som følger forskriftens del II, har oppdragsgiver ingen plikt til å avvise tilbud som er unormalt lave som følge av manglende oppfyllelse av bestemmelser om miljø, arbeidsforhold og sosiale forhold.((29^ Se til sammenligning forskriftens § 24-8 første ledd bokstav c, jf. punkt 36.9.2.3 )) Det er imidlertid klart at oppdragsgiver har rett til å avvise slike tilbud også etter forskriftens del II.

12.2.4 Fremgangsmåten ved avvisning

Reglene om fremgangsmåte ved avvisning i § 9-7 er med et unntak like reglene i § 24-10 i forskriften del III. Det vises derfor til veiledningen om disse reglene i punkt 36.10.

Reglene i andre ledd i § 9-7 og § 24-10 er utformet forskjellig. Bakgrunnen for forskjellen er at adgangen til dialog etter del II styres av tilbudsprosedyrene åpen og begrenset tilbudskonkurranse, mens avklaringsadgangen etter del III styres av bestemmelsen om ettersending og avklaring i § 23-5. Dette innebærer at oppdragsgiver kan utsette avgjørelsen om avvisning ved anskaffelser etter del II til oppdragsgiver har gjennomført en dialog med leverandøren.

Fotnoter

¹Jf. § 9-2 tredje ledd

²Jf. § 9-3 tredje ledd

³Jf. § 9-3 første ledd

⁴KOFA-sak 2019/670 avsnitt 29, jf. KOFA-sak 2017/30 avsnitt 25

⁵Jf. § 10-5 andre ledd bokstav h

⁶Departementet ga utrykk for tilsvarende vurdering i tidligere veiledningstekst.

⁷KOFA-sak 2020/515 avsnitt 35

⁸NOU 2014:4 punkt 20.4.3, KOFA-sak 2017/75 og KOFA-sak 2020/515

⁹Jf. § 9-3 første ledd

¹⁰Jf. § 9-3 andre ledd

¹¹Jf. § 9-7 andre ledd

¹²KOFA-sak 2020/528 avsnitt 39

¹³KOFA-sak 2020/528 avsnitt 39

¹⁴Jf. § 9-1 andre ledd

¹⁵KOFA-sak 2017/157 avsnitt 37 og NOU 2014: 4 kapittel 16.3.1.2

¹⁶Jf. § 9-3 andre ledd

¹⁷LB-2019-145192

¹⁷Jf. § 9-5 femte ledd

¹⁸Jf. § 9-5 tredje ledd bokstav a

¹⁹Jf. § 9-5 tredje ledd bokstav a

²⁰Jf. Dragsten (2020) s. 416

²¹Jf. forskriften § 9-5 tredje ledd bokstav a

²²Jf. LH-2024-66756

²³Jf. NOU 2014: 4 kapittel 1.2.17

²⁴Jf. NOU 2014: 4 kapittel 1.2.17

²⁵Jf. LH-2024-66756. Se også omtale av bestemmelsen i NOU 2014: 4 kapittel 1.2.17.

²⁶Jf. LH-2024-66756. Se også omtale av bestemmelsen i NOU 2014: 4 kapittel 1.2.17.

²⁷Jf. KOFA-sak 2024/1137 avsnitt 25

²⁸Jf. LH-2024-66756

²⁹Se til sammenligning forskriftens § 24-8 første ledd bokstav c, jf. punkt 36.9.2.3

13.1 Meddelelse om valg av leverandør og begrunnelse

Reglene om meddelelse om valg av leverandør og begrunnelse i § 10-1 er hovedsakelig like reglene i § 25-1 i forskriften del III. Det vises derfor til veiledningen om disse reglene i kapittel 37.1.

13.2 Karensperiode før inngåelse av kontrakt

Oppdragsgiver skal i meddelelsen om valg av leverandør angi en karensperiode.((1^Jf. § 10-1 første ledd)) En karensperiode er tidsrommet mellom meddelelsen om valg av leverandør og det tidspunkt oppdragsgiver tidligst kan inngå kontrakt.((2^Jf. definisjonen i § 4-5 bokstav g)) Kontrakten med valgt leverandør kan først inngås etter at karensperioden er utløpt.((3^Jf. § 10-2))

Forskriftens del II angir ikke noen spesifikk karensfrist på grunn av fleksible prosedyrekrav.((4^Dette i motsetning til fristen på 10/15 dager for anskaffelser etter del III, jf. § 25-2)) Det er kun krav om at kontrakten tidligst kan inngås etter utløpet av en «rimelig karensperiode».

Hva som utgjør en «rimelig karensperiode» må fastsettes etter en konkret vurdering av den aktuelle anskaffelse, herunder anskaffelsens kompleksitet, omfang og verdi, og hvilke tildelingskriterier som er stilt. Ved ukompliserte anskaffelser av mindre verdi eller av hyllevarer, ved bruk av tildelingskriteriet «lavest pris» og ved anskaffelser som haster, vil det kunne fastsettes en kortere karensperiode enn ved mer kompliserte anskaffelser av større verdi.

Karensperioden som gis må uansett være tilstrekkelig lang til at leverandørene får reell mulighet til å vurdere om det er grunnlag for å etterprøve anskaffelsesprosessen ved å klage og/eller begjære midlertidig forføyning.

Dersom oppdragsgiver tar utgangspunkt i minimumsperioden på 10/15 dager, jf. kravene i forskriftens del III,((5^Jf. § 25-2)) vil dette alltid måtte anses som «rimelig tid». Oppdragsgiver kan etter omstendighetene vurdere det som hensiktsmessig med en lengre karensperiode.

Kravet om karensperiode gjelder ikke når oppdragsgiver ikke har plikt til å kunngjøre konkurransen.((6^Jf. § 8-17 femte ledd)) Dette gjelder for det første når oppdragsgiver inngår en tjenestekontrakt med vinneren eller en av vinnerne av en plan- og designkonkurranse, så lenge alle vinnerne av plan- og designkonkurransen blir invitert til å gi tilbud. For det andre gjelder det ved inngåelse av kontrakter om særlige tjenester som overstiger EØS-terskelverdiene etter unntakene i §§ 13-3 og 13-4. 

Kravet til karensperiode får heller ikke anvendelse når den valgte leverandør er den eneste berørte og når oppdragsgiver tildeler kontrakter under en rammeavtale.

For anskaffelser av særlige tjenester over EØS-terskelverdien i § 5-3 andre ledd gjelder reglene om karensperiode i § 25-2.

For nærmere informasjon om karensperiode, vises det til veiledningen til de tilsvarende bestemmelsene i forskriften del III i kapittel 37.2.

13.3 Suspensjon av oppdragsgivers adgang til å inngå kontrakt om særlige tjenester

Ved anskaffelser av særlige tjenester over EØS-terskelverdi i § 5-3 tredje ledd suspenderes oppdragsgivers adgang til å inngå en kontrakt dersom en leverandør begjærer midlertidig forføyning etter oppdragsgivers valg av leverandør.((7^Jf. § 10-3)) Ved slik suspensjon får reglene i § 25-3 anvendelse.((8^Jf. § 10-3 andre ledd)) Se veiledningen til disse reglene i kapittel 37.3.

13.4 Avlysning av konkurransen

Det følger av anskaffelsesforskriften § 10-4 første ledd at oppdragsgiver kan avlyse konkurransen dersom det foreligger en saklig grunn. Dette kan være aktuelt dersom det oppstår situasjoner som gjør at oppdragsgiver ikke kan, eller ikke ønsker, å gjennomføre konkurransen som opprinnelig tenkt. Avlysning innebærer at konkurransen avsluttes uten at kontrakt blir inngått. Avlysningen gjelder med øyeblikkelig virkning.

Oppdragsgiver har ingen kontraheringsplikt, det vil si ingen plikt til å inngå avtale.((9^Se NOU 2024: 9 punkt 35.1 og E-16/16 Fosen-Linjen I avsnitt 105)) Dermed kan konkurransen avlyses frem til kontrakt er inngått. Å avlyse en konkurranse uten at det er grunnlag for det, kan imidlertid føre til at oppdragsgiver blir erstatningsansvarlig.((10^Oppdragsgiver vil da kunne risikere erstatningsansvar nåde for positiv kontraktsinteresse (fortjenestetap) og negativ kontraktsinteresse (kostnader knyttet til deltakelse i konkurransen).))

Selv om det ikke reguleres direkte av bestemmelsen, kan oppdragsgiver også ha en plikt til å avlyse. Det skilles derfor i praksis mellom oppdragsgivers avlysningsrett og avlysningsplikt. Skillet fremkommer ikke i forskriften, men er forankret i KOFA- og rettspraksis.

Oppdragsgiver skal snarest mulig gi leverandørene en skriftlig meddelelse om avlysningen.((11^Jf. § 10-4 andre ledd)) Meddelelsen skal inneholde

• en kort begrunnelse
• eventuelle opplysninger om at oppdragsgiver vil gjennomføre en ny konkurranse om den samme anskaffelsen

Reglene om avlysning er regulert med likelydende bestemmelser i anskaffelsesforskriften del II og del III. Les mer om avlysning i omtalen for del III i punkt 37.4.

13.5 Anskaffelsesprotokoll

Anskaffelsesforskriften § 10-5 regulerer oppdragsgivers plikt til å føre protokoll for del II-anskaffelser. Reglene om føring av anskaffelsesprotokoll i § 10-5 i forskriftens del II og § 25-5 i forskriftens del III er svært like. Det vises derfor til veiledningen om disse reglene i kapitel 37.5. 

Fotnoter

¹Jf. § 10-1 første ledd

²Jf. definisjonen i § 4-5 bokstav g

³Jf. § 10-2

⁴Dette i motsetning til fristen på 10/15 dager for anskaffelser etter del III, jf. § 25-2

⁵Jf. § 25-2

⁶Jf. § 8-17 femte ledd

⁷Jf. § 10-3

⁸Jf. § 10-3 andre ledd

⁹Se NOU 2024: 9 punkt 35.1 og E-16/16 Fosen-Linjen I avsnitt 105

¹⁰Oppdragsgiver vil da kunne risikere erstatningsansvar nåde for positiv kontraktsinteresse (fortjenestetap) og negativ kontraktsinteresse (kostnader knyttet til deltakelse i konkurransen).

¹¹Jf. § 10-4 andre ledd

14.1 Rammeavtaler

Inngåelse av rammeavtaler etter del II skal overholde kravene i § 11-1.

Reglene for inngåelse av rammeavtaler etter del II er enklere enn reglene som gjelder etter del III. Det er likevel mange av kravene som gjelder for del III-rammeavtaler som også vil være relevante ved inngåelse av del II-rammeavtaler. Det henvises derfor generelt til kapittel 38 for følgende temaer:

• Rammeavtalens anvendelsesområde (punkt 38.2)
• Partene i rammeavtalen (punkt 38.3)
• Varighet (punkt 38.4)
• Sondringen mellom rammeavtaler og enkeltstående kontrakter (punkt 38.8)

Oppdragsgiver skal ved inngåelse av selve rammeavtalen følge forskriften, jf. § 11-1 første ledd. Det betyr blant annet at oppdragsgiver skal benytte prosedyren åpen eller begrenset tilbudskonkurranse ved inngåelse av rammeavtaler.((1^ Jf. § 8-3. Se nærmere omtale i veilederens punkt 12.1 )) Det betyr videre at de vanlige reglene i forskriftens del II om planlegging og kunngjøring i kapittel 8, gjennomføring av konkurransen i kapittel 9 og avslutning av konkurransen i kapittel 10 også gjelder ved inngåelse av rammeavtalen.  

Til forskjell fra reglene etter forskriften del III, skiller ikke bestemmelsen i § 11-1 mellom rammeavtaler med én eller med flere leverandører. Bestemmelsen regulerer heller ikke valget av fremgangsmåte (fordelingsnøkkel eller minikonkurranse) og har ikke detaljerte regler for tildeling av kontrakter under rammeavtalen. Oppdragsgiver har derfor større fleksibilitet ved inngåelse av rammeavtaler etter del II, og det avgjørende er at kontraktene tildeles i tråd med de grunnleggende prinsippene, jf. anskaffelsesloven § 4.((2^ Se forenklingsutvalgets vurderinger i NOU 2014: 4 punkt 15.4.4 ))

Det følger av § 11-1 andre ledd, at oppdragsgiver skal tildele kontrakter under en rammeavtale på grunnlag av objektive regler som sikrer likebehandling av leverandørene, og at disse regler skal angis i anskaffelsesdokumentene. Det betyr at oppdragsgiver på forhånd må ta stilling til hvordan kontraktene skal tildeles og beskrive dette i anskaffelsesdokumentene.

Der reglene for tildeling av kontrakter innebærer at konkurransen skal gjenåpnes gjelder også bestemmelsen i § 11-1 tredje ledd. Dette innebærer for det første at oppdragsgiver må fastsette en tilstrekkelig frist for mottak av tilbud. For det andre innebærer det at kontrakt skal tildeles den leverandøren som har gitt det beste tilbudet på grunnlag av tildelingskriteriene angitt i anskaffelsesdokumentene for rammeavtalen.

Selve inngåelse av rammeavtalen skal protokollføres i henhold til § 10-5. For inngåelse av kontrakter under en rammeavtale gjelder det imidlertid bare en plikt til å føre prokoll der tildeling skjer etter gjenåpning av konkurransen, jf. § 10-5 tredje ledd.

14.2 Endringer i kontrakten

I løpet av kontraktsperioden kan det oppstå flere situasjoner hvor det kan være aktuelt for oppdragsgiver å gjøre endringer i en inngått kontrakt. Det kan for eksempel være at oppdragsgivers behov har endret seg over tid, at oppdragsgiver ønsker å øke mengden av varer som skal leveres eller at oppdragsgiver ønsker å forlenge kontrakten. Det kan også oppstå spørsmål om adgangen til å endre prisen, hvem som er parter i avtalen eller andre kontraktsvilkår. Spørsmål om endring i kontakt vil særlig være aktuelt for langvarige og komplekse kontrakter.

Endringer i kontrakt for anskaffelser etter forskriften del II reguleres i § 11-2. Bestemmelsen åpner opp for at oppdragsgiver kan foreta endringer som ikke er vesentlige uten å gjennomføre en ny konkurranse etter forskriften. Det legges opp til en friere vurdering ved endring i kontrakt etter del II, enn etter den tilsvarende bestemmelsen i del III. Adgangen til å gjøre endringer er altså noe større i del II.((1^Dette er lagt til grunn i KOFA-praksis og av utvalgets flertall i NOU 2014: 4 punkt 15.5.4)) 

Oppdragsgiver må foreta en konkret helhetsvurdering av hva som utgjør en «vesentlig» endring. En endring er vesentlig dersom den fører til at innholdet i kontrakten blir vesentlig forskjellig fra den opprinnelige kontrakten. I vurderingen skal det ses hen til om endringen medfører at kontraktens overordnede karakter endres. Det vil da ha betydning om kontrakten går over til å bli «noe annet» enn det som opprinnelig var avtalt, og om det derfor i realiteten er tale om en ny anskaffelse. Her kan momentene angitt i § 28-2 i forskriften del III være relevante for vurderingen. Det må da blant annet tas hensyn til om endringen ville ha ført til at andre leverandører potensielt kunne ha deltatt i konkurransen, eller at oppdragsgiver kunne ha tildelt kontrakten til en annen leverandør. På samme måte kan det også ha betydning om den økonomiske balansen i kontrakten endres til fordel for leverandøren.

Selv om vurderingen av hva som er en «vesentlig endring» etter forskriften del II må vurderes konkret, vil det være av betydning om endringen er å anse som ikke-vesentlig etter bestemmelsene i del III. En endring som ikke er vesentlig etter del III, vil i all hovedsak heller ikke utgjøre en vesentlig endring etter del II. Det vises derfor til veiledningen om reglene i § 28-2 i kapittel 41.

Fotnoter

¹Jf. § 8-3. Se nærmere omtale i veilederens punkt 12.1

²Se forenklingsutvalgets vurderinger i NOU 2014:4 "Enklere regler – bedre anskaffelser", punkt 15.4.4

¹Dette er lagt til grunn i KOFA-praksis og av utvalgets flertall i NOU 2014: 4 punkt 15.5.4

15.1 Innledning

Forskriften inneholder bestemmelser som regulerer oppdragsgivers mulighet til å gjennomføre undersøkelser for å forberede anskaffelsen og ha dialog med leverandører før konkurransen.

Oppdragsgiver har mulighet til å gjennomføre dialog med markedet før en anskaffelsesprosess iverksettes så lenge det ikke har en konkurransevridende effekt eller strider mot prinsippet om likebehandling.((1^Jf. § 12-1 andre ledd)) Det er derfor viktig å sørge for at opplysninger som utveksles forut for konkurransen, ikke fører til at noen leverandører får konkurransefordeler i den etterfølgende konkurransen.

15.2 Nærmere om bestemmelsene

Det er like bestemmelser i forskriften del II og III. Forskriftens §§ 8-1 og 12-1 regulerer forberedende undersøkelser og §§ 8-2 og 12-2 har bestemmelser om dialog med leverandører før konkurransen.((2^Bestemmelsene i §§ 12-1 og 12-2 gjennomfører artikkel 40 og 41 i anskaffelsesdirektivet.))

15.2.1 Hvilke muligheter har oppdragsgiver for dialog før konkurransen?

Ifølge §§ 8-1 og 12-1 første ledd kan oppdragsgiver, før man setter i gang en anskaffelsesprosess, gjennomføre markedsundersøkelser for å forberede anskaffelsen og gi informasjon til leverandørene om sine planer og behov. For dette formålet kan oppdragsgiver søke eller motta råd fra uavhengige eksperter, myndigheter, leverandører eller andre markedsaktører. Rådene kan benyttes i planleggingen og gjennomføringen av anskaffelsesprosedyren, men det er en forutsetning at rådene ikke har som effekt at konkurransen blir vridd og ikke fører til brudd på likebehandlingsprinsippet.((3^Jf. § 12-1 andre ledd siste punktum))

Dialog mellom oppdragsgivere og leverandører kan være et godt redskap i forberedelsen av en anskaffelse for å skape en best mulig konkurranse.

Eksempler på tilfeller hvor dialog er hensiktsmessig:

• Oppdragsgiver kan ha dialog med leverandørene for å avdekke hva markedet kan levere i forbindelse med utformingen av en anskaffelse/konkurransegrunnlaget.
• Oppdragsgiver kan ha behov for dialog med en eller flere leverandører for å få en oversikt over hvilke produkter, tjenester eller bygge- og anleggsarbeider som finnes på et bestemt marked. Det kan for eksempel være for å få nye ideer til løsning av en bestemt oppgave.
• Oppdragsgiver kan ha behov for å kontakte leverandøren som allerede har/har hatt et konkret oppdrag for å få faktiske opplysninger om de oppgavene som er utført.
• Oppdragsgiver kan også ha behov for å kontakte konkurrenter for å få inntrykk av om det kan ha oppstått nye måter å løse en oppgave på siden man gjennomførte siste anskaffelse.

Eksempler på ulike måter å gå i dialog med markedet:

• invitere til dialogmøter og konferanser
• delta på messer og andre steder hvor fagmiljøer møtes
• aktivt søke råd i markedet
• motta råd uoppfordret fra for eksempel leverandører, bransjer og rådgivere
• bruke innleide konsulenter
• legge hele eller deler av konkurransegrunnlaget, kravspesifikasjonen og kontraktsvilkår ut på «høring» til leverandørene

Det må vurderes for hver enkelt anskaffelse hvilke dialogaktiviteter som er best egnet.

15.2.2 Nærmere om konkurransevridning og likebehandling

Reglene om forberedende undersøkelser og dialog er et utslag av det grunnleggende prinsippet om likebehandling. Leverandører skal ha lik mulighet til å delta i konkurranser om offentlige anskaffelser. En forutsetning for dette er at leverandørene har blitt gitt det samme informasjonsgrunnlaget for utarbeidelse av tilbudet sitt.

Det er naturlig at en oppdragsgiver utarbeider konkurransegrunnlaget basert på dialog med markedet. Resultatet kan være at oppdragsgiver kan basere sine tekniske krav, eller konkurransegrunnlaget generelt, på opplysninger fra en enkelt eller noen få leverandører. Et annet resultat kan være at en leverandør har fått tilgang til mer informasjon om anskaffelsen og oppdragsgivers behov enn andre, og at dette gjør leverandøren bedre i stand til å utforme sitt tilbud. På denne måten kan det oppstå en risiko for at enkelte leverandører får en konkurransefordel.

Oppdragsgiver skal derfor være særlig oppmerksom på om en leverandør via det forberedende arbeidet får en fordel. Det følger av §§ 8-2 og 12-2 at oppdragsgiver skal treffe egnede tiltak for å sikre at en leverandør ikke får en urimelig konkurransefordel. Det kan også være en fordel at dialogen foregår med flere leverandører på markedet for å unngå favorisering.

Oppdragsgiver skal i anskaffelsesprotokollen opplyse om tilfeller av inhabilitet eller konkurransevridning som følge av dialog med leverandører, og hvilke avhjelpende tiltak som er gjennomført.((4^Jf. §§ 10-5 bokstav j og 25-5 bokstav l)) En oppdragsgiver kan ikke offentliggjøre informasjon som er underlagt taushetsplikt i dialogfasen. Det går frem av § 7-4 at reglene om taushetsplikt i forvaltningsloven gjelder ved gjennomføringen av anskaffelser som er omfattet av forskriften.((5^Les mer om taushetsplikten i punkt 8.4))

15.2.3 Når foreligger det en urimelig konkurransefordel?

For at det skal foreligge en urimeligkonkurransefordel, er det ikke i seg selv tilstrekkelig at leverandøren deltar i forberedelsene av konkurransen,((6^ Jf. KOFA-sak 2018/158 avsnitt 60 )) leverandørens deltakelse må ha ført til en konkurransevridning.((7^ Jf. § 24-2 første ledd bokstav d sammenholdt med § 12-2 )) Videre tilsier ordlyden "urimelig konkurransefordel" at hvilken som helst fordel ikke er nok, konkurransefortrinnet må være av en viss størrelse og betydning.((8^ Jf. LB-2010-201985 )) I rettspraksis har det blitt lagt til grunn at det avgjørende er om vedkommende «har hatt en rolle ved tilretteleggingen av konkurransegrunnlaget som har gitt vedkommende et klart konkurransefortrinn og denne fordelen heller ikke i det vesentlige er utjevnet før konkurransen er avsluttet».((9^ Jf. LB-2010-201985 ))

En leverandør kan oppnå en urimelig konkurransefordel på flere ulike måter. For eksempel kan leverandøren ha fått tilgang til mer informasjon om anskaffelsen og oppdragsgiverens behov enn andre, som gjør leverandøren bedre i stand til å utforme sitt tilbud.

Det må foretas en konkret vurdering i hver enkelt sak om leverandørens deltakelse i forberedelsene har ført til en konkurransevridning som ikke er utjevnet. Momenter i denne vurderingen kan for eksempel være hvor lett det er for andre leverandører å tilfredsstille de tekniske spesifikasjoner som er valgt, om de valgte spesifikasjoner er naturlige ut ifra oppdragsgivers behov, om leverandøren får en stor tidsmessig fordel ved utarbeidelsen av tilbud og om leverandøren har mottatt informasjon om oppdraget som ikke er blitt gjort tilgjengelig for de andre tilbyderne.((10^ Jf. KOFA-sak 2018/158 avsnitt 60 ))

15.2.4 Nærmere om egnede tiltak

Paragraf 12-2 første ledd pålegger oppdragsgiver en plikt til å treffe egnede tiltak for å utjevne eventuelle fordeler leverandører har fått ved at de har gitt råd til oppdragsgiver forut for en konkurranse, eller har vært involvert i planleggingen av konkurransen på annen måte. Etter bestemmelsens andre ledd kan egnede tiltak blant annet være å sørge for at andre leverandører som deltar i konkurransen mottar de samme opplysningene((11^ Jf. § 12-2 andre ledd bokstav a )), eller å fastsette en tilstrekkelig lang frist for mottak av tilbud.((12^ Jf. § 12-2 andre ledd bokstav b )) Ordlyden «blant annet» tilsier at listen ikke er uttømmende. ((13^ I direktiv 2014/24 artikkel 41 er de egnede tiltakene som er beskrevet i forskriftens andre ledd, pålagt oppdragsgiver å gjennomføre som et minimum for å sikre at leverandøren ikke får en urimelig konkurransefordel. ))

Hvis oppdragsgiver for eksempel har presentert fremtidige behov og planer for en anskaffelse i en dialogkonferanse med leverandører, skal denne presentasjonen være tilgjengelig for alle interesserte leverandører.

Tiltakene som kan utjevne en urimelig konkurransefordel må gjennomføres før innlevering av tilbudene. Når tilbudene har kommet inn og det viser seg at leverandøren har valgt å levere tilbud, er oppdragsgivers handlingsrom begrenset.

Oppdragsgiver bør derfor, særlig hvis leverandøren er brukt som rådgiver i planleggingen av anskaffelsen, forsøke å avklare med leverandøren om vedkommende skal delta i konkurransen, for så å ha muligheten til å kunne utjevne eventuelle fordeler den har hatt ved å bistå i planleggingen.

Ved andre, mer åpne dialogaktiviteter, eksempelvis åpne møter og konferanser, er det naturligvis vanskelig å avklare med alle leverandørene om de senere skal delta i konkurransen. Her er det viktigste å behandle alle leverandørene likt og sikre at de leverandører som ikke har deltatt får tilgang til den samme informasjonen som de som har deltatt. Det er en konkret vurdering i hver enkelt sak, om en leverandør har oppnådd en urimelig konkurransefordel, og hvordan den eventuelt kan utjevnes.

Les mer om praktiske tips for å ivareta kravet til likebehandling ved dialog med leverandørene på anskaffelser.no. Les mer om konkurransevridning og likebehandlingsprinsippet i veilederens punkt 15.2.2.

15.3 Når må leverandøren avvises?

Dersom det ikke er mulig for en oppdragsgiver å treffe egnede tiltak for å utligne en leverandørs konkurransefordel, kan det foreligge plikt til å avvise leverandøren i den etterfølgende anskaffelsen, jf. § 9-5 første ledd bokstav c i del II og § 24-2 første ledd bokstav d i del III. Oppdragsgiver skal først gi leverandøren en mulighet til å sannsynliggjøre at deltakelsen ikke vil medføre konkurransevridning.

Les mer om avvisning i punkt 36.3.2.4.

Fotnoter

¹Jf. § 12-1 andre ledd

²Bestemmelsene i §§ 12-1 og 12-2 gjennomfører artikkel 40 og 41 i anskaffelsesdirektivet

³Jf. § 12-1 andre ledd siste punktum

⁴Jf. §§ 10-5 bokstav j og 25-5 bokstav l

⁵Les mer om taushetsplikten i punkt 8.4

⁶Jf. KOFA-sak 2018/158 avsnitt 60

⁷Jf. § 24-2 første ledd bokstav d sammenholdt med § 12-2

⁸Jf. LB-2010-201985

⁹Jf. LB-2010-201985

¹⁰Jf. KOFA-sak 2018/158 avsnitt 60

¹¹Jf. § 12-2 andre ledd bokstav a

¹²Jf. § 12-2 andre ledd bokstav b

¹³I direktiv 2014/24 artikkel 41 er de egnede tiltakene som er beskrevet i forskriftens andre ledd, pålagt oppdragsgiver å gjennomføre som et minimum for å sikre at leverandøren ikke får en urimelig konkurransefordel.

¹⁴ Avgjørelsen knytter seg til anskaffelsesforskriften av 2006, men vurderingen er relevant også etter dagens forskrift.

Hvilke anskaffelsesprosedyrer som kan brukes er regulert i § 13-1.((1^Jf. direktiv 2014/24/EU artikkel 26))

Oppdragsgiver har alltid mulighet til å bruke anskaffelsesprosedyrene åpen anbudskonkurranse og begrenset anbudskonkurranse.((2^Jf. § 13-1 første ledd)) Hvordan åpen anbudskonkurranse og begrenset anbudskonkurranse skal gjennomføres er beskrevet i henholdsvis kapittel 34.2 og 34.3.

Anskaffelsesprosedyrene konkurranse med forhandlinger etter forutgående kunngjøring og konkurransepreget dialog kan bare benyttes når vilkårene i § 13-2 er oppfylt.((3^Jf. § 13-1 andre ledd)) Veiledning om vilkårene for bruk av disse prosedyrene kan finnes i kapittel 17. Hvordan prosedyrene skal gjennomføres er beskrevet i henholdsvis kapittel 34.4 og 34.5.

Oppdragsgiver kan bruke konkurranse om innovasjonspartnerskap for å utvikle og anskaffe innovative varer, tjenester eller bygge- og anleggsarbeider.((4^Jf. § 13-1 tredje ledd)) Det er gitt veiledning om hva et innovasjonspartnerskap er, når konkurranse om innovasjonspartnerskapet kan brukes og gjennomføring av innovasjonspartnerskapet i kapittel 39.

I visse unntakstilfeller kan oppdragsgiver også bruke prosedyrene konkurranse med forhandlinger uten forutgående kunngjøring og anskaffelse uten konkurranse.((5^Jf. § 13-1 fjerde og femte ledd)) Det er gitt veiledning om vilkårene for bruk av disse prosedyrene i kapittel 18.

Oppdragsgiver har også anledning til å gjennomføre en plan- og designkonkurranse etter forskriftens del V, når vilkårene for dette er oppfylt.

Fotnoter

¹Jf. direktiv 2014/24/EU artikkel 26

²Jf. § 13-1 første ledd

³Jf. § 13-1 andre ledd

⁴Jf. § 13-1 tredje ledd

⁵Jf. § 13-1 fjerde og femte ledd

17.1 Hva er konkurranse med forhandling og konkurransepreget dialog?

Konkurranse med forhandling etter forutgående kunngjøring er en anskaffelsesprosedyre som gir oppdragsgiver adgang til å forhandle med leverandørene om alle sider av tilbudene.((1^Jf. § 23-7)) Ved konkurranse med forhandling må leverandørene først sende inn en forespørsel om å få delta i konkurransen slik at oppdragsgiver kan vurdere om de oppfyller de nødvendige kvalifikasjonskravene. Oppdragsgiver kan velge å begrense antallet leverandører som får levere tilbud.((2^Jf. § 16-12)) Bare de leverandører som er kvalifisert og utvalgt får invitasjon til å levere tilbud.

Konkurransepreget dialog er en anskaffelsesprosedyre som gir oppdragsgiver adgang til å gå i dialog med leverandørene om hvordan oppdragsgivers behov best kan oppfylles.((3^Jf. § 23-8)) Ved konkurransepreget dialog må leverandørene først levere en forespørsel om å delta i konkurransen slik at oppdragsgiver kan vurdere om de oppfyller de nødvendige kvalifikasjonskravene. Oppdragsgiver kan velge å begrense antallet leverandører som får levere tilbud.((4^Jf. § 16-12)) Bare de leverandørene som er kvalifisert og blir invitert av oppdragsgiver kan delta i dialogen. Under dialogfasen kan alle sider ved anskaffelsen drøftes med leverandørene.

17.2 Når er det tillatt å bruke konkurranse med forhandling og konkurransepreget dialog?

Oppdragsgiver kan bare bruke konkurranse med forhandling etter forutgående kunngjøring og konkurransepreget dialog dersom vilkårene i et av unntakstilfellene i § 13-2 er oppfylt:((5^Jf. § 13-1 andre ledd))

• Oppdragsgivers behov kan ikke oppfylles uten at det foretas tilpasninger i allerede tilgjengelige løsninger.
• Anskaffelsen inkluderer design eller innovative løsninger.
• Anskaffelsens karakter, kompleksitet, rettslige eller finansielle sammensetning eller tilknyttede risiko gjør det nødvendig å forhandle.
• Oppdragsgiver kan ikke utforme kravspesifikasjonene tilstrekkelig presist ved henvisning til en standard, europeisk teknisk bedømmelse, felles teknisk spesifikasjon eller teknisk referanse.
• Oppdragsgiver mottok bare uakseptable tilbud i en forutgående åpen anbudskonkurranse eller begrenset anbudskonkurranse.

Hvorvidt vilkårene i de angitte unntakstilfellene er oppfylt må vurderes konkret for hver enkelt anskaffelse. Det er oppdragsgiver som har bevisbyrden for at vilkårene er oppfylt. Unntakstilfellene er beskrevet nærmere nedenfor i punkt 17.3 til 17.7.

De angitte unntakstilfellene i § 13-2 vil omfatte de fleste situasjoner der oppdragsgiver har et legitimt behov for å forhandle fordi bruk av åpen eller begrenset anbudskonkurranse ikke vil føre til et tilfredsstillende resultat. Forenklingsutvalget uttalte i denne forbindelse at «slike prosedyrer vil kunne anvendes ved langt de fleste anskaffelser som ikke gjelder ordinære hyllevarer».((6^NOU: 2014:4 kapittel 16.2)) Anskaffelsesutvalget har også uttalt at «Etter utvalgets syn synes det å være en vid adgang for å kunne bruke konkurranse med forhandling og konkurransepreget dialog, basert på ordlyden i direktivbestemmelsen og omtalen av bestemmelsen i direktivets fortale».((7^NOU 2023:26 kapittel 24.20.1.2))

17.3 Oppdragsgivers behov kan ikke oppfylles uten tilpasninger i allerede tilgjengelige løsninger

Det første unntakstilfellet som gir adgang til å bruke konkurranse med forhandling eller konkurransepreget dialog er der oppdragsgiver har et behov som ikke kan oppfylles uten at det foretas tilpasninger i løsninger som allerede er tilgjengelig på dagens marked. Allerede tilgjengelige løsninger er løsninger som finnes på markedet og som ikke krever noen tilpasning for å dekke oppdragsgivers behov. Dette vil typisk være standardvarer, standardtjenester eller standardløsninger i forbindelse med bygge- og anleggsarbeid.

Unntakstilfellet omfatter de situasjonene hvor oppdragsgiver har et behov for å videreutvikle allerede eksisterende varer, tjenester eller bygge- og anleggsarbeider. I slike tilfeller vil det kunne være vanskelig for oppdragsgiver å definere varen eller tjenesten det er behov for, fordi det er et ønske om noe mer eller annet enn det som allerede foreligger på markedet. En slik tilpasning av eksisterende løsninger vil for eksempel kunne være nødvendig når anskaffelsen gjelder teknisk avanserte produkter og intellektuelle tjenester slik som eksempelvis enkelte konsulent-, arkitekt- og ingeniørtjenester.

Oppdragsgiver har også adgang til å bruke unntaket der det kan tenkes flere ulike tilpasninger som kan oppfylle oppdragsgivers behov. Det er ikke en forutsetning for å kunne bruke unntaket at det ikke er mulig å beskrive løsningen som oppdragsgiver ønsker.((8^Se Arrowsmith (2014) s. 874.))

Det er ikke satt noen terskel for hvor store tilpasninger oppdragsgiver må ha behov for. Oppdragsgiver må imidlertid ha et legitimt behov for forhandlinger eller dialog. Bagatellmessige tilpasninger eller tilpasninger som det ikke er behov for, vil ikke kunne begrunne bruk av unntaket.

17.4 Anskaffelser som inkluderer design eller innovative løsninger

Det andre unntakstilfellet som gir adgang til å bruke konkurranse med forhandling eller konkurransepreget dialog er der oppdragsgiver skal gjennomføre en anskaffelse som inkluderer design eller innovative løsninger. Innovative løsninger vil typisk være utvikling av ny teknologi eller løsninger eller videreutvikling av eksisterende løsninger eller teknologi til nye bruksområder. Innovasjon er i § 4-5 bokstav h definert som «innføring av en ny eller betydelig forbedret vare, tjeneste eller prosess, inkludert produksjons-, bygge- eller anleggsprosesser, en ny markedsføringsmetode eller en ny organisasjonsmetode innen forretningspraksis, arbeidsplassorganisering eller eksterne relasjoner».

Designløsninger kan omfatte både estetisk eller teknisk design, og kan omfatte både materialvalg, brukervennlighet og lignende.

Tilfellet kan omfatte situasjoner hvor bygget som skal anskaffes ikke er et standardbygg eller der bygge- og anleggsarbeidene inkluderer designløsninger eller innovative løsninger. På samme måte som ved tilfeller der oppdragsgiver trenger en tilpasning i eksisterende løsninger, vil også design eller innovative løsninger kunne omfatte konsulent-, arkitekt- eller ingeniørtjenester hvor forhandlinger eller dialog kan være nødvendig for at oppdragsgiver skal få en løsning som oppfyller behovet. Det vil også kunne omfatte prosjekter innen informasjons- og kommunikasjonsteknologi der teknologien som eksisterer ikke oppfyller oppdragsgivers behov og derfor nødvendiggjør at markedet utvikler innovative løsninger.((9^Direktiv 2014/24/EU premiss 43 i fortalen))

Det er ikke nødvendig at hele ytelsen skal bestå av design eller innovative løsninger for at oppdragsgiver skal ha mulighet til å bruke konkurranse med forhandling eller konkurransepreget dialog. Det er ikke satt noen terskel for hvor stor del av anskaffelsen som må omfatte design eller innovative løsninger for at unntaket skal kunne brukes.

Oppdragsgiver må imidlertid ha et legitimt behov for forhandlinger eller dialog. At anskaffelsen omfatter ubetydelige design- eller innovasjonselementer, vil ikke kunne begrunne bruk av unntaket.

17.5 Anskaffelsens karakter, kompleksitet, tilknyttet risiko m.m. gjør det nødvendig med forhandlinger

Det tredje unntakstilfellet som gir adgang til å bruke konkurranse med forhandling eller konkurransepreget dialog er der anskaffelsens karakter eller kompleksitet, rettslige eller finansielle sammensetning eller tilknyttede risiko gjør det nødvendig med forhandlinger eller dialog. I anskaffelsesdirektivets fortale er det angitt at prosedyrene kan være nyttige der oppdragsgiver ikke klarer å definere hvordan deres behov skal oppfylles eller vurdere hva markedet kan tilby når det gjelder tekniske, økonomiske eller juridiske løsninger.((10^Direktiv 2014/24/EU premiss 42 i fortalen))

Når det gjelder teknisk kompleksitet er det særlig to forhold som kan oppstå. For det første kan anskaffelsen være så teknisk kompleks at oppdragsgiver ikke er i stand til å beskrive løsningen han ønsker teknisk. Det andre tilfellet er at det finnes flere mulige tekniske løsninger, men at oppdragsgiver ikke er i stand til å bestemme hvilken av disse som best oppfyller hans behov.((11^Se European Commission, Explanatory Note, Competitive Dialogue, Classic Directive))

Juridisk kan anskaffelsen være kompleks fordi man må forhandle om elementer knyttet til risikoen for prosjektet, ansvar for feil og mangler i prosjektet og erstatningsansvar.

Den finansielle kompleksiteten kan knytte seg til finansieringen av prosjektet. For eksempel kan det være vanskelig å vurdere om finansieringen bør skje gjennom bevilgning fra det offentlige, brukerbetaling eller ved en kombinasjon av disse.

Situasjoner der kompleksiteten av anskaffelsen gjør det nødvendig med forhandlinger eller dialog kan særlig oppstå ved innovative prosjekter, gjennomføring av viktige integrerte prosjekter vedrørende infrastruktur for transport, store datanettverk eller prosjekter som omfatter kompleks og strukturert finansiering.((12^Direktiv 2014/24/EU premiss 42 i fortalen)) I disse situasjonene kan ikke nødvendigvis de finansielle og juridiske forholdene fastsettes i forveien, men må sikres gjennom forhandlinger eller dialog.((13^Eksempelet er hentet fra European Commission, Explanatory Note, Competitive Dialogue, Classic Directive.))

17.6 Kravspesifikasjonene kan ikke fastsettes ved henvisning til en standard, teknisk referanse e.l.

Det fjerde unntakstilfellet hvor oppdragsgiver kan bruke konkurranse med forhandling eller konkurransepreget dialog er der kravspesifikasjonene ikke kan utformes tilstrekkelig presist ved henvisning til en standard, europeisk teknisk bedømmelse, felles teknisk spesifikasjon eller teknisk referanse.

Hva som utgjør en standard, en europeisk teknisk bedømmelse, felles teknisk spesifikasjon eller teknisk referanse er definert i § 4-4. Ulike tekniske krav kan ofte defineres ved at det i kravspesifikasjonene gis en henvisning til en av disse dokumentene.

17.7 Oppdragsgiver mottok bare uakseptable tilbud i en forutgående åpen eller begrenset anbudskonkurranse

Det femte unntakstilfellet er der oppdragsgiver i en forutgående åpen eller begrenset anbudskonkurranse bare mottok uakseptable tilbud. Det er et krav at samtlige tilbud som har kommet inn i konkurransen er uakseptable. Det kreves imidlertid ikke at de er uakseptable av samme grunn.

At et tilbud er uakseptabelt vil si at oppdragsgiver ikke kan akseptere det av ulike grunner. I § 13-2 bokstav e er det listet opp en rekke forhold som kan gjøre et tilbud uakseptabelt for oppdragsgiver. I hovedsak er dette forhold som gjør at tilbudet kan eller skal avvises. Opplistingen består av de vanligste eller typiske tilfellene som kan gjøre at et tilbud ikke kan aksepteres, men den er ikke uttømmende. Det åpnes også for at andre avvisningsgrunner eller lignede forhold til de som er listet opp, kan gjøre tilbudet uakseptabelt.

Av forholdene som listes opp er det første at et tilbud kan være uakseptabelt fordi det inneholder avvik fra anskaffelsesdokumentene eller uklarheter som ikke må anses ubetydelige. Etter § 24-8 andre ledd bokstav a er dette forhold som gjør at oppdragsgiver kan avvise tilbudet. Begrepet avvik dekker både de situasjoner hvor tilbudet innholdsmessig ikke er i overensstemmelse med kravspesifikasjonene i anskaffelsesdokumentene og de situasjoner hvor leverandøren i sitt tilbud har tatt forbehold mot disse. En uklarhet vil typisk være en formulering som er vanskelig å forstå, ikke gir tilstrekkelig informasjon, eller som kan tolkes på flere ulike måter.

Et tilbud er også uakseptabelt dersom det ikke er levert innen tilbudsfristen. Etter § 24-1 første ledd bokstav a er dette et forhold som gjør at oppdragsgiver skal avvise tilbudet.

Videre er tilbudet uakseptabelt dersom det er levert av en leverandør som ikke oppfyller kvalifikasjonskravene. Etter § 24-2 første ledd bokstav a er dette et forhold som gjør at oppdragsgiver skal avvise tilbudet.

Et tilbud kan videre være uakseptabelt dersom det er unormalt lavt. Et tilbud skal avvises dersom det er unormalt lavt i forhold til ytelsen fordi det ikke oppfyller bestemmelser om miljø, arbeidsforhold og sosiale forhold som følger av nasjonale regler, EØS-regler, tariffavtaler eller internasjonale avtaler som er angitt i vedlegg 5.((14^Jf. § 24-8 første ledd bokstav c)) Dersom det er andre grunner enn dette for at tilbudet er unormalt lavt, så kan det avvises og følgelig være uakseptabelt.((15^Jf. § 24-8 andre ledd bokstav b))

Tilbudet kan også være uakseptabelt, uavhengig av om det er unormalt lavt, dersom det ikke oppfyller bestemmelser om miljø, arbeidsforhold og sosiale forhold som følger av nasjonale regler, EØS-regler, tariffavtaler eller internasjonale avtaler som angitt i vedlegg 5. Etter § 24- 8 andre ledd bokstav c er dette forhold som gjør at oppdragsgiver kan avvise tilbudet.

Tilbudet kan også være uakseptabelt dersom det overstiger oppdragsgivers budsjett som dokumentert fastsatt før iverksettelse av konkurransen. Etter § 24-8 andre ledd bokstav d er dette forhold som gjør at oppdragsgiver kan avvise tilbudet.

Tilbudet kan videre være uakseptabelt dersom det foreligger bevis for ulovlig tilbudssamarbeid eller korrupsjon.

Les mer om disse avvisningsreglene i punkt 36.9.

Fotnoter

¹Jf. § 23-7

²Jf. § 16-12

³Jf. § 23-8

⁴Jf. § 16-12

⁵Jf. § 13-1 andre ledd

⁶NOU: 2014:4 kapittel 16.2

⁷NOU 2023:26 kapittel 24.20.1.2

⁸Se Arrowsmith (2014) s. 874.

⁹Direktiv 2014/24/EU premiss 43 i fortalen

¹⁰Direktiv 2014/24/EU premiss 42 i fortalen

¹¹Se European Commission, Explanatory Note, Competitive Dialogue, Classic Directive

¹²Direktiv 2014/24/EU premiss 42 i fortalen

¹³Eksempelet er hentet fra European Commission, Explanatory Note, Competitive Dialogue, Classic Directive.

¹⁴Jf. § 24-8 første ledd bokstav c

¹⁵Jf. § 24-8 andre ledd bokstav b

 

18.1 Innledning

Hovedregelen i forskriftens del III er at alle anskaffelser skal kunngjøres på Doffin. Det finnes imidlertid unntak fra denne hovedregelen.

Oppdragsgiver kan benytte anskaffelsesprosedyren konkurranse med forhandling uten forutgående kunngjøring dersom et av vilkårene for unntak i § 13-3 er oppfylt. I de nærmere angitte unntakstilfellene foreligger det årsaker som gjør at det ikke er effektiv ressursbruk å kunngjøre anskaffelsen. Oppdragsgiver må imidlertid oppfylle det grunnleggende kravet om konkurranse.

Oppdragsgiver kan videre gjennomføre en anskaffelse uten konkurranse dersom et av vilkårene i § 13-4 er oppfylt. I de nærmere angitte tilfellene foreligger det årsaker som gjør at det i praksis ikke er mulig å skape konkurranse om anskaffelsen. Forskjellen fra § 13-3 er altså at dersom vilkårene i § 13-4 er oppfylt, så må ikke oppdragsgiver gjennomføre en konkurranse.

DFØ vil i det videre gjennomgå når det er tillatt å bruke konkurranse med forhandling uten forutgående kunngjøring i punkt 18.2 og når det er tillatt å gjennomføre en anskaffelse uten konkurranse i punkt 18.3.

18.2 Når er det tillatt å bruke konkurranse med forhandling uten kunngjøring

18.2.1 Innledning

Oppdragsgiver kan bruke konkurranse med forhandling uten forutgående kunngjøring dersom vilkårene i et av unntakstilfellene i § 13-3 er oppfylt. Dette er:

• Oppdragsgiver mottok bare uakseptable tilbud i en forutgående åpen anbudskonkurranse eller begrenset anbudskonkurranse.
• Oppdragsgiver mottok ikke forespørsler om å delta i konkurransen eller tilbud i en forutgående åpen eller begrenset anbudskonkurranse.
• Oppdragsgiver skal inngå kontrakt om varer som produseres utelukkende for forsknings-, forsøks-, og undersøkelses- eller utviklingsformål.
• Oppdragsgiver skal inngå en tjenestekontrakt med en av vinnerne av en plan- og designkonkurranse.
• Oppdragsgiver kan ikke overholde fristene for en åpen anbudskonkurranse, begrenset anbudskonkurranse eller konkurranse med forhandling.
• Oppdragsgiver skal inngå en kontrakt som gjelder dekningskjøp som er nødvendige fordi en kontrakt er kjent uten virkning.

Prosedyren konkurranse med forhandling uten forutgående kunngjøring utgjør som nevnt et unntak fra hovedregelen om at alle anskaffelser skal kunngjøres. Vilkårene for bruk av prosedyren skal derfor tolkes restriktivt og det er oppdragsgiver som har bevisbyrden for at vilkårene er oppfylt. Der oppdragsgiver velger å bruke prosedyren må det begrunnes hvorfor dette var nødvendig i anskaffelsesprotokollen.((1^Jf. § 25-5 bokstav e.))

Dersom oppdragsgiver kan godtgjøre at ett av vilkårene er oppfylt, er oppdragsgiver fritatt fra kunngjøringsplikten og forhandlingsforbudet. Bestemmelsen gir imidlertid ikke et generelt unntak fra regelverket i forskriften del III. Oppdragsgiver må følge de øvrige prosedyrereglene i del III så langt de passer.((2^NOU 2014: 4 punkt 12.5.1))

Oppdragsgiver er heller ikke fritatt fra kravene som følger av de grunnleggende prinsippene og må derfor blant annet overholde prinsippet om konkurranse. Bestemmelsen i § 13-3 skiller seg her fra bestemmelsen i § 13-4 hvor oppdragsgiver er fritatt fra å følge prinsippet om konkurranse fordi det kun er en aktuell leverandør som kan levere ytelsen.

18.2.2 Uakseptable tilbud

Det første unntakstilfellet er der oppdragsgiver i en forutgående åpen eller begrenset anbudskonkurranse bare mottok uakseptable tilbud.((3^Jf. § 13-3 bokstav a)) Bestemmelsen viser til § 13-2 bokstav e som lister opp en rekke forhold som kan gjøre et tilbud uakseptabelt for oppdragsgiver. 

18.2.2.1 Når er et tilbud uakseptabelt?

At et tilbud er uakseptabelt vil si at oppdragsgiver ikke kan akseptere det. Det kan være ulike grunner til dette, men i hovedsak er det tale om forhold som gjør at tilbudet skal eller kan avvises. Listen i § 13-2 bokstav e består av de vanligste eller typiske tilfellene som kan gjøre at et tilbud ikke kan aksepteres, men den er ikke uttømmende. Det åpnes også for at andre avvisningsgrunner eller lignede forhold til de som er listet opp, kan gjøre tilbudet uakseptabelt. Ved avgjørelsen av om et tilbud er uakseptabelt, må det legges en objektiv vurdering til grunn.

For det nærmere innholdet i grunnene som listes opp i § 13-2 bokstav e og vurderingen av hva som utgjør et uakseptabelt tilbud, vises det til veiledningen i punkt 17.7.

18.2.2.2 Hvordan skal oppdragsgiver gjennomføre konkurransen?

Dersom oppdragsgiver kun har mottatt uakseptable tilbud, plikter han å invitere alle leverandørene som ga tilbud i den forutgående anbudskonkurransen, med unntak av eventuelle leverandører som ble avvist etter reglene om avvisning i §§ 24-1 eller 24-2, til en ny konkurranse. Oppdragsgiver har kun anledning til å invitere de leverandørene som ga tilbud og kan ikke inkludere nye leverandører til konkurransen. I gjennomføringen av konkurransen skal oppdragsgiver følge prosedyrereglene i forskriften del III så langt de passer.

Når oppdragsgiver gjennomfører den nye konkurransen, kan han ikke foreta vesentlige endringer i kravspesifikasjonene eller kontraktsvilkårene som inngikk i konkurransegrunnlaget i den opprinnelig kunngjorte konkurransen. Hva som utgjør en vesentlig endring må avgjøres ut fra en konkret vurdering, men et sentralt element i vurderingen vil være hensynet til potensielle leverandører som ikke var med i den opprinnelige konkurransen. Dersom endringene som foretas er av en slik karakter at de kan påvirke hvilke leverandører som ønsker eller har mulighet til å delta i konkurransen, vil det være i strid med likebehandlingsprinsippet.

EU-domstolen har uttalt at oppdragsgiver i visse tilfeller kan velge å invitere én leverandør til etterfølgende forhandlinger.((4^Se sak C-376/21 Obshtina Razlog. Se omtale i boks. I denne saken var det mottatt kun ett tilbud. Det fremgår ikke av dommen om det er samme leverandør som leverte tilbud i den opprinnelige konkurransen som ble invitert til forhandlingene. Merk at domstolen vurderte vilkårene i artikkel 32, andre avsnitt bokstav a, og denne artikkelen inneholder ikke tilføyelsen i forskriftens § 13-3 bokstav a, andre og tredje setning. Tilføyelsen i andre og tredje setning er gjennomføring av artikkel 26 nr. 4 bokstav b.)) Forutsetningen er at det i forhandlingene ikke gjøres vesentlige endringer i kontraktsvilkårene som lå til grunn i den opprinnelige konkurransen.

18.2.3 Mislykket forutgående konkurranse

Det andre unntakstilfellet er der oppdragsgiver har gjennomført en mislykket forutgående åpen eller begrenset anbudskonkurranse. Bestemmelsen kan ikke brukes dersom den forutgående konkurransen var en konkurranse med forhandling.

Bakgrunnen for unntaket er at anskaffelsen i slike tilfeller allerede har vært kunngjort en gang. En ny kunngjøring vil normalt sett ikke føre til et annet resultat enn den første utlysningen.

18.2.3.1 Når har en konkurranse vært mislykket?

En konkurranse har vært mislykket dersom oppdragsgiver ikke mottok noen forespørsler om å delta i konkurransen i en begrenset anbudskonkurranse eller noen tilbud i en åpen anbudskonkurranse.((6^Jf. § 13-3 bokstav b))

Konkurransen anses også som mislykket dersom oppdragsgiver bare mottok forespørsler om å delta i konkurransen eller tilbud fra leverandører som skulle eller kunne avvises etter § 24-2.

Konkurransen anses videre som mislykket dersom oppdragsgiver bare mottok tilbud som åpenbart ikke oppfylte hans behov eller med vesentlige avvik fra anskaffelsesdokumentene. Det må foretas en objektiv vurdering av om tilbudene oppfyller de behov og krav som oppdragsgiver har stilt, og om tilbudene vesentlig avviker fra disse.

Unntaket kommer ikke til anvendelse dersom årsaken til at tilbudene ikke oppfyller oppdragsgivers behov er at oppdragsgiver ombestemmer seg med hensyn til hva som skal anskaffes, eller dersom årsaken til at konkurransen var mislykket var at konkurransegrunnlaget var misvisende eller upresist. I slike tilfeller må oppdragsgiver avlyse konkurransen og igangsette en ny anskaffelsesprosess.

18.2.3.2 Hvordan skal oppdragsgiver gjennomføre konkurransen?

Dersom oppdragsgiver har hatt en mislykket konkurranse og kan foreta en konkurranse med forhandling uten forutgående kunngjøring, må han likevel sørge for å overholde prinsippet om konkurranse.((7^EU-domstolen har uttalt at oppdragsgiver i visse tilfeller kan velge å invitere kun en leverandør til etterfølgende forhandlinger, jf. omtale i punkt 18.2.2.2.)) Det ligger ikke her noe krav om at oppdragsgiver må kontakte de samme leverandørene som de som deltok i den mislykkede konkurransen. I gjennomføringen av konkurransen skal oppdragsgiver følge prosedyrereglene i forskriften del III så langt de passer.

Oppdragsgiver kan ikke foreta vesentlige endringer i kravspesifikasjonene eller kontraktsvilkårene. Hva som utgjør en vesentlig endring må avgjøres ut fra en konkret vurdering, men et sentralt element i vurderingen vil være hensynet til potensielle leverandører som ikke var med i den opprinnelige konkurransen. Dersom endringene som foretas er av en slik karakter at de kan påvirke hvilke leverandører som har et ønske om eller mulighet til å delta i konkurransen, vil det være i strid med likebehandlingsprinsippet.

18.2.4 Kontrakter om varer som produseres utelukkende for forsknings-, forsøks-, og undersøkelses- eller utviklingsformål

Det tredje unntakstilfellet er der oppdragsgiver inngår kontrakter som gjelder varer som produseres utelukkende for forsknings-, forsøks-, og undersøkelses- eller utviklingsformål.((8^Jf. § 13-3 bokstav c)) Unntaksbestemmelsen gjelder kun for varekontrakter. Denne typen kontrakter blir gjerne betegnet som FoU-kontrakter. Merk at visse kontrakter om forsknings- og utviklingstjenester kan unntas anskaffelsesloven og forskriften etter § 2-5.

18.2.4.1 Når kan unntaket for varekontrakter med FoU-formål benyttes?

Konkurranse med forhandling uten kunngjøring for varekontrakter med FoU-formål kan brukes når leverandørene skal utvikle, teste eller undersøke et nytt produkt eller en løsning som oppdragsgiver har behov for, og som ikke finnes tilgjengelig på markedet.

I vurderingen av om noe skal anses som en FoU-kontrakt er det ikke tilstrekkelig at den betegnes som en FoU-kontrakt. Oppdragsgiver må kunne sannsynliggjøre at resultatet av arbeidet vil føre til ny kunnskap eller teknologi eller til ny bruk av eksisterende teknologi.

Unntaket i § 13-3 bokstav c kan ikke brukes dersom det skal foregå produksjon av en vare i stort volum med det formål å påvise dens kommersielle potensiale. Den kan heller ikke benyttes for å dekke kostnadene forbundet med utviklingen av varen.

18.2.4.2 Hvordan skal oppdragsgiver gjennomføre konkurransen?

Oppdragsgiver må overholde prinsippet om konkurranse, og må derfor invitere flere leverandører til å delta i konkurransen. I gjennomføringen av konkurransen skal oppdragsgiver følge prosedyrereglene i forskriften del III så langt de passer.

18.2.5 Kontrakter med en av vinnerne av en plan- og designkonkurranse

Det fjerde unntakstilfellet er at det skal inngås en tjenestekontrakt med en av vinnerne av en forutgående plan- og designkonkurranse, jf. § 13-3 bokstav d. Unntaket gjelder kun for tjenestekontrakter. Unntaket gjelder videre bare der det har blitt utpekt flere vinnere av den forutgående plan- og designkonkurransen.

Bakgrunnen for unntaket er at det i disse tilfellene allerede har vært en kunngjøring og konkurranse om utarbeidelse av en plan eller et design gjennom plan- og designkonkurransen. Unntaket kan derfor brukes til å gjennomføre en konkurranse om en etterfølgende tjenestekontrakt om utførelsen av den utarbeidede planen eller prosjektet. 

18.2.5.1 Hva er en plan- og designkonkurranse?

En plan- og designkonkurranse er en anskaffelsesprosedyre som gjør det mulig for oppdragsgiver å få utarbeidet et planleggings- eller prosjekteringsarbeid, inkludert et design, gjennom en konkurranse der en jury kårer en eller flere vinnere.((9^Jf. § 31-1))

Oppdragsgiver kan gjennomføre en plan- og designkonkurranse utelukkende ved å foreta en premiering eller utbetaling til vinneren eller vinnerne av konkurransen uten å inngå en etterfølgende tjenestekontrakt. Eller han kan velge å gjennomføre en påfølgende konkurranse for å tildele en kontrakt om å levere det aktuelle prosjektet til den eller de leverandørene som oppdragsgiver har utpekt som vinner eller vinnere av konkurransen. I sistnevnte tilfelle er det opp til oppdragsgiver om han vil gi premier eller utbetalinger til deltakerne i plan- og designkonkurransen.

Unntaksbestemmelsen relaterer seg kun til det tilfellet, der juryen har utpekt flere vinnere av plan- og designkonkurransen slik at det er mulig å gjennomføre en konkurranse blant disse om tjenestekontrakten. Tilfellene hvor juryen kun har utpekt en vinner og oppdragsgiver ønsker å inngå kontrakt direkte med denne er regulert i § 13-4 bokstav g og omtales nedenfor i punkt 18.3.8.

18.2.5.2 Hvordan skal oppdragsgiver gjennomføre konkurransen?

Alle vinnerne av plan- og designkonkurransen skal inviteres til å gi tilbud.((10^Jf. § 13-3 bokstav d siste punktum)) Det er ikke mulig å inkludere andre enn vinnerne i den forutgående plan- og designkonkurransen. I gjennomføringen av konkurransen skal oppdragsgiver følge prosedyrereglene i forskriften del III så langt de passer.

18.2.6 Umulig å overholde frister

Det femte unntakstilfellet er at det er umulig å overholde fristene for en åpen anbudskonkurranse, begrenset anbudskonkurranse eller konkurranse med forhandling etter forutgående kunngjøring som følge av forhold som ikke skyldtes oppdragsgiver, og som oppdragsgiver ikke kunne forutse.((11^Jf. § 13-3 bokstav e))

Det er fire vilkår som må være oppfylt for at unntaket skal kunne brukes:

• Det må foreligge et særlig forhold som oppdragsgiver selv ikke er skyld i. 
• Det særlige forholdet var ikke noe oppdragsgiver kunne forutse.
• Det særlige forholdet gjør det umulig å overholde minimumsfristene i forskriften kapittel 20.
• Det må være årsakssammenheng mellom den uforutsette begivenheten og at det er umulig å overholde minimumsfristene. 

18.2.6.1 Hvilke forhold kan begrunne bruk av unntaksbestemmelsen?

De typiske forhold som gjør det umulig å overholde fristene i de andre prosedyreformene er såkalte force majeure-lignende forhold, som jordskjelv, oversvømmelser, brann eller lignende. KOFA har behandlet og akseptert bruk av unntaksbestemmelsen for enkelte anskaffelser som ble gjennomført under covid-pandemien.((12^For eksempel KOFA-sak 2020/313 og KOFA-sak 2021/385)) Også omstendigheter som ikke kvalifiserer til force majeure, men som kan være uforutsette, kan gjøre at unntaket kan brukes. Dette kan eksempelvis være tilfelle dersom oppdragsgivers leverandør uventet går konkurs, og dette medfører fare for liv eller helse.

Dersom oppdragsgiver selv er skyld i forholdene, kan unntaket ikke brukes. 

18.2.6.2 Hva gjør at forholdene ikke kunne forutsees?

Det må foretas en objektiv vurdering av hva som skal anses som uforutsette forhold. Det avgjørende vil være hva en normalt påpasselig oppdragsgiver ville kunne forutsett med forsvarlige rutiner.((13^Dragsten (2013) s. 298)) Oppdragsgiver må vurdere alle forhold som kan få betydning for gjennomføringen i planleggingen av anskaffelsen, eksempelvis om det kan være faglige eller politiske prosesser som vil påvirke tidsbruken for gjennomføringen av konkurransen. Dette inkluderer også eventuelle forlengelser av den normale saksbehandlingstiden som følge av eksempelvis innvendinger fra en overordnet myndighet.((14^Dragsten (2013) s. 299)) Dårlig planlegging kan aldri begrunne bruk av unntaksbestemmelsen.((15^Sak C-385/02 Magistrato per il Po de Parma avsnitt 26–28. KOFA har også i flere saker uttalt at liten tid til planlegging for oppdragsgiver, ikke gir grunnlag for påberopelse av unntaksbestemmelsen i § 13-3 bokstav e. Se KOFA-sak 2019/295 avsnitt 71 og KOFA-sak 2019/102 avsnitt 34.)).

18.2.6.3 Når vil det være umulig å overholde fristene for andre anskaffelsesprosedyrer?

Oppdragsgiver må sannsynliggjøre at det vil være umulig å overholde forskriftens frister for de normale anskaffelsesprosedyrene i forskriften kapittel 20. Oppdragsgiver må vurdere både om de alminnelige fristene og de fristene som gjelder i hastetilfeller er umulige å overholde.((16^Les mer om hasteprosedyre og forkorting av frister i punkt 31.1.4.)) Umulig angir en høy terskel og det er derfor ikke tilstrekkelig at det er ekstra kostbart eller ressurskrevende å gjennomføre konkurransen etter disse fristene.

I kravet om umulighet ligger det også at det må være tvingende nødvendig å foreta en anskaffelse raskere enn det fristene i forskriften kapittel 20 tillater. Det kan være tvingende nødvendig eksempelvis fordi det får konsekvenser for oppdragsgivers eiendom eller for liv og helse. Det kan eksempelvis være at det er nødvendig å foreta en anskaffelse for å skaffe livsnødvendige varer, som medisiner, matforsyning eller lignende.  

Det vil ikke være tilstrekkelig grunnlag for å benytte unntaket at det foreligger sterkt politisk press om rask gjennomføring av et prosjekt.

18.2.6.4 Kravet om årsakssammenheng

Det må være årsakssammenheng mellom den uforutsette begivenheten og umuligheten. Med andre ord må årsaken til at fristene ikke kan overholdes skyldes de særlige omstendighetene som gjør en raskere anskaffelse nødvendig.

18.2.6.5 Omfanget av kontrakten

Størrelsen på og varigheten av kontrakten som inngås etter dette unntaket skal ikke være mer omfattende enn strengt nødvendig. Bestemmelsen kan ikke benyttes til å inngå kontrakter av lenger varighet eller av større omfang enn det som er nødvendig for å oppnå formålet. Oppdragsgiver må derfor inngå kontrakter av kortere varighet, og innen rimelig tid avholde en konkurranse i henhold til de alminnelige reglene i forskriften for kontrakter av lenger varighet.

18.2.6.6 Hvordan skal oppdragsgiver gjennomføre konkurransen?

Oppdragsgiver må overholde prinsippet om konkurranse og må derfor invitere flere leverandører til å delta i konkurransen. I gjennomføringen av konkurransen skal oppdragsgiver følge prosedyrereglene i forskriften del III så langt de passer. 

18.2.7 Kontrakt som gjelder nødvendige dekningskjøp

Det sjette unntakstilfellet er der oppdragsgiver skal inngå en kontrakt som gjelder dekningskjøp som er nødvendige fordi en kontrakt er kjent uten virkning etter anskaffelsesloven § 13.((17^Jf. § 13-3 bokstav f)) Bakgrunnen for unntaket er at oppdragsgiver, dersom en kontrakt kjennes uten virkning, kan ha et reelt og umiddelbart anskaffelsesbehov, uten at det er mulig å overholde fristene for en åpen anbudskonkurranse, begrenset anbudskonkurranse eller konkurranse med forhandling etter forutgående kunngjøring. I disse tilfellene ønsker man å unngå at oppdragsgiver tvinges til å foreta en ulovlig direkte anskaffelse.

18.2.7.1 Hva er et dekningskjøp?

Et dekningskjøp er et kjøp som dekker oppdragsgivers behov i tidsrommet det tar å få gjennomført en alminnelig anskaffelse.

Et dekningskjøp er aktuelt der en kontrakt kjennes uten virkning av retten og der anskaffelsen dermed kan bli betydelig forsinket sammenlignet med hva oppdragsgiver hadde planlagt. Dersom en kontrakt kjennes uten virkning og oppdragsgiver fortsatt har et behov for ytelsen, er hovedregelen at det skal gjennomføres en ny konkurranse i samsvar med de normale anskaffelsesprosedyrene. Ved gjennomføringen av en slik anskaffelse kan det fort gå noen måneder før oppdragsgiver faktisk kan få levert ytelsen han har behov for. Dette kan være problematisk for en oppdragsgiver som har et umiddelbart behov. En eventuell stans i leveransene kan etter omstendighetene få alvorlige konsekvenser, for eksempel dersom oppdragsgiver har behov for forbruksmateriell eller rengjøring på offentlige sykehus eller sykehjem. Det er i disse tilfellene, på nærmere definerte vilkår, mulig å foreta et dekningskjøp.

18.2.7.2 Vilkår for å foreta et dekningskjøp

Forutsetningene for å foreta et dekningskjøp er at:

• En kontrakt som er inngått etter en anskaffelsesprosess kjennes uten virkning.
• Kjøpet er en nødvendig følge av at en kontrakt er kjent uten virkning.
• Det er umulig å overholde fristene fastsatt i forskriften.
• At en kontrakt ikke inngås for en lengre periode enn det som er nødvendig for å gjennomføre en konkurranse i samsvar med regelverket.

18.2.7.2.1 En kontrakt kjennes uten virkning

Anskaffelsesloven § 13 regulerer søksmål om å kjenne en kontrakt uten virkning og fastsetter at retten skal kjenne en kontrakt med en verdi som er lik eller overstiger EØS-terskelverdiene uten virkning i visse angitte tilfeller. Dette er når:

• Oppdragsgiver har foretatt en ulovlig direkte anskaffelse.
• Kontrakten tildeles under en rammeavtale med flere leverandører i strid med reglene om gjenåpning av konkurransen fastsatt i forskrift eller tildeles under en dynamisk innkjøpsordning i strid med forskrift.
• Oppdragsgiver har brutt lov eller forskrift som har påvirket leverandørens mulighet til å bli tildelt kontrakten, og samtidig foretatt brudd på regler om karensperiode eller suspensjon fastsatt i forskrift som har fratatt leverandøren muligheten til å iverksette rettslige skritt før kontraktsinngåelsen.

18.2.7.2.2 Kjøpet er en nødvendig følge av at kontrakten kjennes uten virkning

Kravet om at kjøpet er en nødvendig følge av at kontrakten kjennes uten virkning må tolkes strengt. Betingelsene kan deles i to vilkår.

For det første er det et krav om at innkjøpet er nødvendig, det vil si at oppdragsgiver ikke kan unnlate å foreta anskaffelsen. Det kan være at oppdragsgiver har en lovpålagt plikt eller må dekke viktige behov som rengjøring, medisiner eller materiell. Det vil ikke være tilstrekkelig at det er besværlig for oppdragsgiver å gjennomføre en konkurranse med kunngjøring, eksempelvis fordi det må avsettes ressurser til dette.

For det andre må nødvendigheten oppstå som følge av at kontrakten er kjent uten virkning. Selv om oppdragsgiver skulle ha et ønske eller et behov for å foreta dekningskjøp også i andre situasjoner, eksempelvis der anskaffelsesprosessen har stoppet opp som følge av en midlertidig forføyning, så omfatter ikke unntaket andre situasjoner.

18.2.7.2.3 Umulig å overholde fristene i anskaffelsesforskriften

Dersom en kontrakt kjennes uten virkning, vil oppdragsgiver normalt ha behov for tid til å forberede en ny anskaffelse. Når en kontrakt kjennes uten virkning, trer sanksjonen først i kraft når avgjørelsen er rettskraftig, og det betyr i praksis på det tidspunktet hvor ankefristen har løpt ut. Etter de alminnelige reglene i tvisteloven((18^Lov 17. juni 2005 nr. 90 om mekling og rettergang i sivile tvister (tvisteloven) )) utgjør dette en måned, noe som vil si at oppdragsgiver har en måned på seg fra avgjørelsen om at en kontrakt er kjent uten virkning, til kontrakten faktisk er det. I dette tidsrommet vil oppdragsgiver fortsatt kunne få leveranser fra den ulovlige kontrakten og vil ha adgang til å påbegynne en ny anskaffelsesprosess. I noen tilfeller vil dette tidsrommet være nok til at oppdragsgiver rekker å gjennomføre en hasteprosedyre etter de forkortede fristene i forskriftens kapittel 20. 

Dersom dette ikke er mulig for å oppfylle oppdragsgivers umiddelbare behov, vil vilkåret om at det er umulig å overholde fristene i forskriften være oppfylt.

18.2.7.2.4 Begrensninger i kontraktsperioden

Oppdragsgiver skal kun inngå kontrakten for den perioden som er nødvendig for å få gjennomført en åpen anbudskonkurranse, begrenset anbudskonkurranse eller konkurranse med forhandling. At det ikke skal inngås langvarige kontrakter, skyldes at man ønsker å forhindre en omgåelse av anskaffelsesregelverket. Perioden som den midlertidige kontrakten kan inngås for vil typisk utgjøre den tiden det tar å få gjennomført en anskaffelse.  Dette tar vanligvis noen måneder, avhengig av hvor komplisert anskaffelsen er. At kortvarige kontrakter er mindre prisgunstige enn langvarige kontrakter, kan det ikke tas hensyn til når det vurderes hvor lang periode kontrakten kan inngås for.

18.2.7.2.5 Hvordan skal oppdragsgiver gjennomføre konkurransen?

Oppdragsgiver må overholde prinsippet om konkurranse og må derfor invitere flere leverandører til å delta i konkurransen. I gjennomføringen av konkurransen skal oppdragsgiver følge prosedyrereglene i forskriften del III så langt de passer.

18.3 Når er det tillatt å anskaffe uten konkurranse?

18.3.1 Innledning

Oppdragsgiver kan gjennomføre en anskaffelse uten konkurranse dersom vilkårene for ett av unntakstilfellene i § 13-4 er oppfylt. Dette er dersom anskaffelsen 

• er umulig å gjennomføre ved en konkurranse med forhandling uten forutgående kunngjøring etter § 13-3
• gjelder en ytelse som bare en bestemt leverandør kan levere
• gjelder en varekontrakt om tilleggsleveranser fra den opprinnelige leverandøren
• gjelder en kontrakt om nye tjenester eller bygge- og anleggsarbeider som er en gjentakelse av tidligere tjenester eller bygge- og anleggsarbeider
• gjelder varer som noteres og kjøpes på en varebørs
• gjelder varer eller tjenester som oppdragsgiver kan anskaffe på særlig fordelaktige vilkår hos en leverandør som har stanset forretningsførselen mv.
• gjelder en tjenestekontrakt som skal inngås med vinneren av en plan- og designkonkurranse

I de opplistede tilfellene vil det ikke være mulig å skape konkurranse om anskaffelsen. Det er i tråd med regelverkets formål om effektiv bruk av samfunnets ressurser at man ikke avholder en konkurranse der dette ville være bortkastet bruk av tid og ressurser. På bakgrunn av faren for negative effekter på konkurransen bør anskaffelse uten kunngjøring kun brukes i helt ekstraordinære tilfeller.((19^Direktiv 2014/24 premiss 50 i fortalen)) Unntakene fra plikten til konkurranse skal derfor tolkes restriktivt. Oppdragsgiver har også bevisbyrden for at vilkårene i unntakstilfellene er oppfylt. Der oppdragsgiver velger å gjennomføre en anskaffelse uten konkurranse, må det begrunnes hvorfor dette var nødvendig i anskaffelsesprotokollen.((20^Jf. § 25-5 andre ledd bokstav e))

Selv om oppdragsgiver er fritatt fra prinsippet om konkurranse, er han likevel forpliktet til å overholde de andre grunnleggende prinsippene og de øvrige reglene i forskriften del III så langt disse passer. For eksempel må oppdragsgiver føre anskaffelsesprotokoll og kunngjøre inngåelse av kontrakt.((21^jf. §§ 25-5 og 21-6))

18.3.2 Umulig å gjennomføre anskaffelsen ved en konkurranse med forhandling uten forutgående kunngjøring

Oppdragsgiver kan anskaffe direkte fra leverandør der det er umulig å gjennomføre en konkurranse med forhandling uten forutgående kunngjøring etter § 13-3.((22^Jf. § 13-4 bokstav a)) Bakgrunnen for bestemmelsen finnes i skillet mellom § 13-3 hvor oppdragsgiver som utgangspunkt kan og skal sikre konkurranse i anskaffelsen og § 13-4 hvor dette ikke er mulig. Det kan likevel tenkes at det er tilfeller som er regulert etter § 13-3 hvor det likevel ikke er mulig å skape konkurranse. Reguleringen i forskriftens § 13-4 bokstav a er en nasjonal regulering som ikke følger direkte av anskaffelsesdirektivet.

For at unntaket skal kunne brukes, må det være umulig å overholde prinsippet om konkurranse i en konkurranse med forhandling uten forutgående kunngjøring etter § 13-3. At det skal være «umulig», innebærer at unntaket skal tolkes strengt. Det må være objektivt umulig å gjennomføre konkurranse for at unntaket skal komme til anvendelse.

Et praktisk eksempel på dette er der oppdragsgiver ikke har tid til å gjennomføre en konkurranse med forhandling uten forutgående kunngjøring etter § 13-3 bokstav e på grunn av uforutsette forhold som naturulykker, epidemier e.l. Slike situasjoner kan gjøre det tvingende nødvendig å anskaffe direkte fra en leverandør, det vil si uten å gjennomføre en konkurranse etter § 13-3 bokstav e, fordi enhver forsinkelse kan være til skade for menneskers liv og helse.

Et annet eksempel på dette kan være der oppdragsgiver har gjennomført en konkurranse etter reglene i § 13-3 bokstav b (etter ikke å ha mottatt noen tilbud i en forutgående åpen anbudskonkurranse) og fremdeles ikke har mottatt noen tilbud. Dette innebærer at oppdragsgiver har gjennomført to konkurranser uten å ha mottatt tilbud. Den manglende interessen for å levere ytelsen kan da tyde på at det ikke er mulig å skape konkurranse om den konkrete anskaffelsen. Oppdragsgiver kan da ha mulighet til å henvende seg direkte til aktuelle leverandører etter § 13-4 bokstav a. Oppdragsgiver bør imidlertid først undersøke bakgrunnen for den manglende interessen nærmere, og om det er mulig å gjøre endringer i anskaffelsesdokumentene som gjør oppdraget mer interessant for potensielle leverandører slik at en konkurranse likevel er mulig.

18.3.3 Ytelsen kan bare leveres av én bestemt leverandør

Det vil tidvis være kun én leverandør i markedet som kan levere den konkrete ytelsen som oppdragsgiver ønsker. Det er klart at en kunngjøring i disse tilfellene ikke vil utløse mer konkurranse eller gjøre det konkrete innkjøpet bedre.((23^Direktiv 2014/24 fortalen premiss 50)) Denne situasjonen er regulert i anskaffelsesforskriften § 13-4 bokstav b.((24^Bestemmelsen i § 13-4 bokstav b er en gjennomføring av anskaffelsesdirektivet artikkel 32 nr. 2 bokstav b))

Oppdragsgiver skal kunne godtgjøre at det kun er én leverandør som kan levere ytelsen i hele EØS-området, eller hele WTO-området der anskaffelsen omfattes av WTO-avtalen om offentlige innkjøp. Det er altså ikke tilstrekkelig at det kun er én leverandør i Norge som kan levere ytelsen. For at oppdragsgiver skal kunne sannsynliggjøre at vilkårene i unntaket er oppfylt, kreves det derfor innsikt i hele EØS-området og WTO-området.

Når det gjelder omfanget av de undersøkelser som oppdragsgiver må foreta, så er det ikke tilstrekkelig å bare hevde at det kun finnes en leverandør,((25^Se sak C-275/08, avsnitt 61–63.)) eller å vise til at det er tale om en kompleks anskaffelse,((26^Til denne oppfatning, se sak C-394/02, avsnitt 36–39, som angår en anskaffelse i forsyningssektoren.)) så lenge man ikke positivt har foretatt seg noe for å verifisere hvorvidt det eksisterer et marked for anskaffelsen.((27^Se også KOFA-sak 2023/812 avsnitt 38.)) I de fleste tilfeller vil det være slik at man må bevise at man ikke har funnet andre konkurrenter, eksempelvis ved at man har utlyst kunngjøringer med tilsvarende kvalifikasjoner/kravspesifikasjoner tidligere og ikke har fått noen respons, eller at man har foretatt omfattende markedsundersøkelser.((28^Se for eksempel Arrowsmith (2014) s. 1066.))

Det er tre situasjoner som kan føre til at bare en bestemt leverandør kan levere ytelsen:

• Formålet er å skape eller anskaffe et unikt kunstnerisk verk eller unik kunstnerisk fremføring.
• Konkurranse er umulig av tekniske årsaker.
• Leverandøren har enerett, inkludert materielle rettigheter.
  

18.3.3.1 Anskaffelsen gjelder et unikt kunstnerisk verk eller en unik kunstnerisk fremføring

Unntaket gjelder for det første der formålet med anskaffelsen er å skape eller anskaffe et unikt kunstnerisk verk eller unik kunstnerisk fremføring. For kunstverk er det ofte slik at kunstnerens identitet bestemmer kunstverkets karakter og verdi.((29^Direktiv 2014/24, fortalen premiss 50 tredje punkt.)) Bakgrunnen for unntaket er at valg av slike ytelser som oftest vil basere seg mer på oppdragsgivers subjektive oppfatning enn hva som er mest økonomisk fordelaktig.

Kjøp av kunst kan enten gjelde kjøp av et allerede eksisterende produkt, for eksempel et maleri som er ferdig, eller gjelde et arbeid som en kunstner skal utføre, for eksempel utsmykking av en bygning. Det må være tale om kunst hvor kunstnerens identitet i seg selv bestemmer kunstverkets unike karakter og verdi.

18.3.3.2 Konkurranse er umulig av tekniske årsaker

Unntaket gjelder for det andre der det er manglende konkurranse som følge av tekniske grunner. Unntaket krever at det skal være nærmest teknisk umulig for en annen leverandør å få til gjennomførelsen eller at det er nødvendig å brukes spesifikk «know how», spesifikke verktøy eller midler, som kun én bestemt leverandør har til sin rådighet.  

Det må foretas en objektiv vurdering av om det kun eksisterer én leverandør i markedet.

Tekniske grunner kan eksempelvis være at det kun er én leverandør som fremstiller et produkt oppdragsgiver har bruk for.((30^Dragsten (2020) s. 524)) Tekniske grunner kan også være der det er kun én leverandør som fremstiller det produktet som fungerer sammen med det produktet som oppdragsgiver allerede har. Dette kan eksempelvis være der det er en teknisk sammenheng/teknisk kompatibilitet som gjør at kun en leverandør kan levere det oppdragsgiver har behov for og fortsatt bevare funksjonsdyktigheten til det oppdragsgiver allerede har.((31^Se KOFA-sak 2014/31 avsnitt 23. Se også KOFA-sak 2017/162.)) Begrunnes unntaksbestemmelsen med at det foreligger en teknisk sammenheng mellom tidligere og nye prosjekter, og at samme leverandør derfor må utføre arbeidene, må oppdragsgiver godtgjøre at vanskelighetene knyttet til den tekniske sammenhengen ikke kan overvinnes dersom en annen leverandør utfører de nye prosjektene.((32^Sak C-57/94 avsnitt 25-27))((33^Direktiv 2014/24 fortalen premiss 50))

Ettersom teknisk ekspertise stadig er i utvikling skal det svært mye til for å sannsynliggjøre at andre leverandører, herunder grupper av leverandører, ikke kan eller ville kunne bli i stand til å levere den aktuelle ytelsen.

Unntaket gjelder kun når det ikke foreligger rimelige alternativer og den manglende konkurransen ikke skyldes at oppdragsgiver har tilpasset anskaffelsesdokumentene til en bestemt leverandør.

Dersom det foreligger en situasjon der konkurranse er umulig av tekniske årsaker, må oppdragsgiver ha klart for seg hvilke tekniske omstendigheter som gjør at ingen andre er i stand til å prestere ytelsen. Oppdragsgiver skal kunne beskrive disse grunnene på en klar og tydelig måte, samt kunne dokumentere at grunnene faktisk foreligger.((34^Direktiv 2014/24 fortalen premiss 50)) KOFA-sak 2024/1067 er et eksempel på en sak hvor KOFA, under noe tvil, aksepterte at konkurranse var umulig av tekniske årsaker. Saken gjaldt anskaffelse av to avanserte operasjonsroboter hvor det var gjennomført en markedsdialog etter en veiledende kunngjøring i forkant av tildelingen. Oppdragsgiver mente det kun var en leverandør som kunne levere en løsning som dekket de konkrete behovene sykehuset hadde, og fikk medhold i at vilkårene for å gjennomføre en konkurranse uten forutgående kunngjøring etter anskaffelsesforskriften § 13-4 bokstav b nr. 2 var oppfylt.

18.3.3.3 Leverandøren har en enerett, inkludert immaterielle rettigheter

Unntaket gjelder for det tredje der leverandøren har en enerett. Unntaket inkluderer immaterielle rettigheter. Unntaket for enerett vil medføre at ytelsen kun kan leveres av én leverandør.

Med enerett siktes det typisk til immaterielle rettigheter som patenter, varemerker, mønsterbeskyttelse mv. Eneretten kan også bestå i kildekode og opphavsrett til dataprogrammer, noe som kan ha konsekvenser for vedlikehold av dataprogrammer.((36^Se sak C-578/23 Česká republika som handlet om en langvarig IT-kontrakt og hvor IBM hadde enerett til systemets kildekode. Saken gjaldt adgangen til å gjennomføre forhandlinger uten forutgående kunngjøring.)) Videre kan det ved utbygging av en spesielt særpreget bygning være slik at en arkitekts opphavsrett blir krenket dersom oppgaven med å utforme påbygget overlates til andre.((37^Dragsten (2020) s. 525))

Det er antatt at det ikke er tilstrekkelig at leverandøren har en enerett i juridisk forstand for et produkt eller en ytelse, dersom det finnes tilsvarende produkter eller ytelser i markedet som kan dekke oppdragsgivers behov.((38^Se sak C-328/92 avsnitt 17.)) Unntaket gjelder ikke dersom den som har enerett har gitt andre lisens til å tilby ytelsen, ettersom det da vil være flere leverandører som kan tilby ytelsen.

Unntaket kan bare anvendes hvis det ikke foreligger rimelige alternativer og den manglende konkurransen ikke skyldes at oppdragsgiver har tilpasset anskaffelsesdokumentene til en bestemt leverandør.((39^Jf. § 13-4)) Det er ikke anledning til å benytte unntaket hvis enerettsituasjonen kan tilskrives oppdragsgiver. At situasjonen ikke kan tilskrives oppdragsgiver innebærer ikke at oppdragsgiver forsettlig har skapt eller opprettholdt enerettssituasjonen.((40^Sak C-578/23 avsnitt 34)) Oppdragsgiver må gjøre det som med rimelig kan forventes for å åpne opp for mer konkurranse om anskaffelsen.((41^Sak C-578/23 avsnitt 31))

Der man ikke har andre leverandører fordi det finnes en leverandør med enerett til å tilby tjenester med grunnlag i lov, forskrift eller kunngjort forvaltningsvedtak, vil dette være omfattet av forskriftens § 2-3. Denne typen enerett unntar oppdragsgiver fra å følge både anskaffelsesloven og forskriften. Det er en forutsetning at en slik enerett er forenlig med EØS-avtalen.

18.3.4 Varekontrakt om tilleggsleveranser med den opprinnelige leverandøren

Det tredje unntakstilfellet er der oppdragsgiver skal inngå en varekontrakt om tilleggsleveranser med den opprinnelige leverandøren.((42^Jf. § 13-4 bokstav c. Bestemmelsen er en gjennomføring av anskaffelsesdirektivet artikkel 32 nr. 3 bokstav b.)) Bestemmelsen gjelder der den opprinnelige kontrakten er utløpt, i motsetning til endring i eksisterende kontrakt. 

Unntaket gjelder kun for varekontrakter. Bygge- og anleggskontrakter og tjenestekontrakter er regulert separat i § 13-4 bokstav d, se pkt. 18.3.5 nedenfor.

Tilleggsleveransene må anskaffes fra samme leverandør som leverte de opprinnelige varene. Det følger av forskriften at leveransene skal være beregnet på

• enten delvis å erstatte leveranser eller installasjoner eller
• å utvide eksisterende leveranser eller installasjoner

Delvis fornyelse innebærer en utskiftning av en del med en tilsvarende del, for eksempel fordi den originale delen er ødelagt eller utslitt. En utvidelse av allerede foretatte leveranser innebærer en supplering av den opprinnelige leveransen. Det må ikke nødvendigvis være tale om fornyelse eller utvidelse i form av varer som er helt identiske med det som er levert tidligere. Det er tilstrekkelig at den utfyller eller supplerer vareleveransen.((43^Dragsten (2020) s. 527))

Unntaket kan kun brukes når et skifte av leverandør ville

• tvinge oppdragsgiver til å anskaffe varer med tekniske egenskaper som er uforenlige med de opprinnelige leveransene eller
• gjøre drift og vedlikehold uforholdsmessig teknisk vanskelig

Utstyr er teknisk uforenlig med de opprinnelige leveransene når det ikke er kompatibelt, slik at oppdragsgiver ikke kan bruke det eksisterende utstyret sammen med tilleggsleveransen. Når det gjelder hva som er teknisk vanskelig, er det det ikke tilstrekkelig at oppdragsgiver vil få komplikasjoner i en overgangsfase ved skifte av leverandør da dette normalt er påregnelig ved skifte av leverandør. De tekniske vanskelighetene må være betydelige og verre enn det som er normalt.

18.3.4.1 Begrensninger i kontraktens varighet

Varigheten av den opprinnelige kontrakten og kontrakten om tilleggsleveransen skal normalt ikke overstige tre år. Utgangspunktet for beregning av fristen er da den opprinnelige hovedkontrakten ble inngått. At varigheten normalt ikke skal overstige tre år, innebærer at det kan være unntakstilfeller der dette kan være akseptabelt. Foreligger det saklige grunner for en lengre varighet kan kontraktsforholdet være lengre. Dette kan eksempelvis være dersom en kontrakt med varighet på tre år eller kortere ikke er lønnsom, og det dermed ikke er mulig å finne leverandører som vil inngå en slik kontrakt.

18.3.5 Gjentagende tjenester eller bygge- og anleggsarbeider

Det fjerde unntaket gjelder anskaffelse av nye tjenester eller bygge- og anleggsarbeider som er en gjentakelse av lignende tjenester eller bygge- og anleggsarbeider som er utført i forbindelse med en tidligere kontrakt mellom oppdragsgiver og den samme leverandøren.((44^Jf. § 13-4 bokstav d. Bestemmelsen er en gjennomføring av anskaffelsesdirektivet artikkel 32 nr. 5.)) Bestemmelsen gjelder kun tjeneste- og bygge- og anleggskontrakter. Bakgrunnen for bestemmelsen er at det i disse tilfellene kan være teknisk og økonomisk mest fordelaktig for oppdragsgiver å foreta anskaffelsen fra den opprinnelige leverandøren.

Det er flere vilkår som må være oppfylt for at unntaket skal komme til anvendelse. Den opprinnelige kontrakten må for det første være inngått etter en konkurranse kunngjort etter reglene i § 21-2.

Det skal videre fremgå av anskaffelsesdokumentene for den opprinnelige konkurransen at det kan legges til ytterligere ytelser. Oppdragsgiver skal ha angitt i anskaffelsesdokumentene omfanget av slike nye tjenester eller bygge- og anleggsarbeider, vilkårene for å inngå kontrakt om disse ytelsene og at oppdragsgiver forbeholder seg retten til å inngå kontrakten uten konkurranse. Hensynet bak dette er at markedet skal ha kjennskap til hvilke anskaffelser som kan bli aktuelle. Dette er en forskjell fra unntaket i § 13-4 bokstav c om varekontrakter.

Det må videre være samsvar mellom den opprinnelige leveransen og den nye ytelsen. Kravet om samsvar innebærer at gjentakelsesarbeidene må holde seg innenfor rammen av det som er fastsatt i de opprinnelige anskaffelsesdokumentene. Oppdragsgiver kan derfor ikke legge til nye ytelser eller flere ytelser eller andre krav og spesifikasjoner enn det som følger av anskaffelsesdokumentene i den opprinnelige konkurransen.

Når oppdragsgiver beregner verdien av den opprinnelige anskaffelsen, skal han inkludere den anslåtte verdien av de nye tjenestene eller bygge- og anleggsarbeidene i beregningen.

Oppdragsgiver kan inngå en kontrakt om lignende ytelser i inntil tre år etter at den opprinnelige kontrakten ble inngått.

18.3.6 Varer som noteres og kjøpes på varebørs

Det femte unntakstilfellet gjelder varer som noteres og kjøpes på en varebørs.((45^Jf. § 13-4 bokstav e. Bestemmelsen er en gjennomføring av anskaffelsesdirektivet art. 32 nr. 3 bokstav c. Se også Direktiv 2014/24, fortalen premiss 50 siste avsnitt.)) Varer som kjøpes på varebørs kan eksempelvis være råvarer. Denne typen markedsplasser sikrer at prisen tilsvarer det markedet til enhver tid er interessert i å kjøpe varen eller tjenesten for. De sikrer derfor både effektiv ressursbruk og konkurranse.

Typiske varer som omsettes på denne typen markedsplasser er kaffe, te, korn, metall og elektrisitet.

18.3.7 Varer eller tjenester som kan anskaffes på særlig fordelaktige vilkår

Det sjette unntakstilfellet omhandler varer eller tjenester som oppdragsgiver kan anskaffe på særlig fordelaktige vilkår.((46^Jf. § 13-4 bokstav f. Bestemmelsen er en gjennomføring av anskaffelsesdirektivet art. 32 nr.3 bokstav d.)) Dette må være hos en leverandør som har stanset forretningsførselen, eller hos en forvalter av et konkursbo, en gjeldsforhandling eller en tilsvarende prosess med hjemmel i lov eller forskrift.

Når det skal vurderes hva som er særlig fordelaktige vilkår, er det forholdet mellom tilbudet og de normale markedsprisene for tilsvarende ytelser som skal legges til grunn. Hvor mye en pris må ligge under markedspris for at den skal være særlig fordelaktig, skal vurderes etter en helhetsvurdering i det enkelte tilfellet.

For at noe skal kunne anses som usedvanlig fordelaktig, kreves det at oppdragsgiver har kunnskap om hva som utgjør normale priser i det relevante markedet. Det kreves meget god kjennskap til det aktuelle markedet hvor ytelsen kan anskaffes. Som utgangspunkt stilles det derfor relativt strenge krav. Hvor strenge disse kravene er, må avgjøres ut fra omstendighetene i den enkelte anskaffelsen og vil blant annet avhenge av anskaffelsens størrelse.((47^Se KOFA-sak 2009/216, avsnitt 28 og 29.)) 

18.3.8 Inngåelse av tjenestekontrakt med vinneren av en plan- og designkonkurranse

Det syvende unntakstilfellet er der oppdragsgiver skal inngå en tjenestekontrakt med vinneren av en plan- og designkonkurranse.((48^Jf. § 13-4 bokstav g. Bestemmelsen er en gjennomføring av anskaffelsesdirektivet art. 32 nr. 4.)) Bakgrunnen for unntaket er at det i disse tilfellene allerede har vært en kunngjøring og konkurranse om utarbeidelse av en plan eller et design gjennom plan- og designkonkurransen. Unntaket kan derfor brukes til å inngå en etterfølgende tjenestekontrakt om utførelsen av den utarbeidede planen eller prosjektet. Unntaket gjelder bare der det har blitt utpekt én vinner av den forutgående plan- og designkonkurransen og oppdragsgiver har forpliktet seg til å inngå kontrakt med vinneren.((49^Se EU-domstolens sak C-340/02 avsnitt 40-42))

En plan- og designkonkurranse er en anskaffelsesprosedyre som gjør det mulig for oppdragsgiver å få utarbeidet et planleggings- eller prosjekteringsarbeid, inkludert et design, gjennom en konkurranse der en jury kårer en eller flere vinnere.((50^Jf. § 31-1))

Forskriftens § 13-3 bokstav d regulerer tilfellet hvor det utpekes flere vinnere,((51^Se punkt 18.2.5)) mens unntaksbestemmelsen i § 13-4 relaterer seg til tilfellet hvor juryen har utpekt én bestemt vinner av plan- og designkonkurransen slik at det ikke er mulig å gjennomføre en etterfølgende konkurranse om tjenestekontrakten.

Fotnoter

¹Jf. § 25-5 bokstav e

²NOU 2014: 4 punkt 12.5.1

³Jf. § 13-3 bokstav a

⁴Se sak C-376/21 Obshtina Razlog. Se omtale i boks. I denne saken var det mottatt kun ett tilbud. Det fremgår ikke av dommen om det er samme leverandør som leverte tilbud i den opprinnelige konkurransen som ble invitert til forhandlingene. Merk at domstolen vurderte vilkårene i artikkel 32, andre avsnitt bokstav a, og denne artikkelen inneholder ikke tilføyelsen i forskriftens § 13-3 bokstav a, andre og tredje setning. Tilføyelsen i andre og tredje setning er gjennomføring av artikkel 26 nr. 4 bokstav b.

⁵Jf. C-376/21 avsnitt 69

⁶Jf. § 13-3 bokstav b

⁷EU-domstolen har uttalt at oppdragsgiver i visse tilfeller kan velge å invitere kun en leverandør til etterfølgende forhandlinger, jf. omtale i punkt 18.2.2.2.

⁸Jf. § 13-3 bokstav c

⁹Jf. § 31-1

¹⁰Jf. § 13-3 bokstav d siste punktum

¹¹Jf. § 13-3 bokstav e

¹²For eksempel KOFA-sak 2020/313 og KOFA-sak 2021/385

¹³Dragsten (2013) s. 298

¹⁴Dragsten (2013) s. 299

¹⁵Sak C-385/02 Magistrato per il Po de Parma avsnitt 26–28. KOFA har også i flere saker uttalt at liten tid til planlegging for oppdragsgiver, ikke gir grunnlag for påberopelse av unntaksbestemmelsen i § 13-3 bokstav e. Se KOFA-sak 2019/295 avsnitt 71 og KOFA-sak 2019/102 avsnitt 34.

¹⁶Les mer om hasteprosedyre og forkorting av frister i punkt 31.1.4.

¹⁷Jf. § 13-3 bokstav f

¹⁸Lov 17. juni 2005 nr. 90 om mekling og rettergang i sivile tvister (tvisteloven)

¹⁹Direktiv 2014/24 premiss 50 i fortalen

²⁰Jf. § 25-5 andre ledd bokstav e

²¹jf. §§ 25-5 og 21-6

²²Jf. § 13-4 bokstav a

²³Direktiv 2014/24 fortalen premiss 50

²⁴Bestemmelsen i § 13-4 bokstav b er en gjennomføring av anskaffelsesdirektivet artikkel 32 nr. 2 bokstav b

²⁵Se sak C-275/08, avsnitt 61–63.

²⁶Til denne oppfatning, se sak C-394/02, avsnitt 36–39, som angår en anskaffelse i forsyningssektoren.

²⁷Se også KOFA-sak 2023/812 avsnitt 38.

²⁸Se for eksempel Arrowsmith (2014) s. 1066.

²⁹Direktiv 2014/24, fortalen premiss 50 tredje punkt

³⁰Dragsten (2020) s. 524

³¹Se KOFA-sak 2014/31 avsnitt 23. Se også KOFA-sak 2017/162.

³²Sak C-57/94 avsnitt 25-27

³³Direktiv 2014/24 fortalen premiss 5

³⁴Direktiv 2014/24 fortalen premiss 50

³⁵Jf. klagenemndas sak 2021/706 med videre henvisninger.

³⁶Se sak C-578/23 Česká republika som handlet om en langvarig IT-kontrakt og hvor IBM hadde enerett til systemets kildekode. Saken gjaldt adgangen til å gjennomføre forhandlinger uten forutgående kunngjøring.

³⁷Dragsten (2020) s. 525

³⁸Se sak C-328/92 avsnitt 17.

³⁹Jf. § 13-4

⁴⁰Sak C-578/23 avsnitt 34

⁴¹Sak C-578/23 avsnitt 31

⁴²Jf. § 13-4 bokstav c. Bestemmelsen er en gjennomføring av anskaffelsesdirektivet artikkel 32 nr. 3 bokstav b.

⁴³Dragsten (2020) s. 527

⁴⁴Jf. § 13-4 bokstav d. Bestemmelsen er en gjennomføring av anskaffelsesdirektivet artikkel 32 nr. 5.

⁴⁵Jf. § 13-4 bokstav e. Bestemmelsen er en gjennomføring av anskaffelsesdirektivet art. 32 nr. 3 bokstav c. Se også Direktiv 2014/24, fortalen premiss 50 siste avsnitt.

⁴⁶Jf. § 13-4 bokstav f. Bestemmelsen er en gjennomføring av anskaffelsesdirektivet art. 32 nr.3 bokstav d.

⁴⁷Se KOFA-sak 2009/216, avsnitt 28 og 29.

⁴⁸Jf. § 13-4 bokstav g. Bestemmelsen er en gjennomføring av anskaffelsesdirektivet art. 32 nr. 4.

⁴⁹Se EU-domstolens sak C-340/02 avsnitt 40-42

⁵⁰Jf. § 31-1

19.1 Hva er konkurransegrunnlaget?

Konkurransegrunnlaget omfatter alle dokumenter som oppdragsgiver utformer eller henviser til for å beskrive eller fastlegge elementene i anskaffelsen eller konkurransen, unntatt kunngjøringen og det europeiske egenerklæringsskjemaet.((1^Jf. § 4-2 bokstav a)) Dette inkluderer «dokumenter som beskriver hva som skal anskaffes, kontraktsvilkårene og hvordan oppdragsgiver skal gjennomføre konkurransen, kvalifikasjonsgrunnlag og eventuelle supplerende dokumenter og tilleggsopplysninger».

Konkurransegrunnlaget er en del av anskaffelsesdokumentene. Anskaffelsesdokumentene er i forskriften definert til å være en «fellesbetegnelse for kunngjøringen, konkurransegrunnlaget og det europeiske egenerklæringsskjemaet».((2^Jf. § 4-2 bokstav b)) Reglene som regulerer utforming av konkurransegrunnlaget fremkommer av forskriftens kapittel 14.

Formålet med et konkurransegrunnlag er å sette leverandørene i stand til å vurdere hva oppdragsgiver etterspør og på hvilke vilkår. Konkurransegrunnlaget skal angi rammene for konkurransen og inneholde alle opplysninger som er av betydning for leverandørenes utarbeidelse av tilbud. Oppdragsgiver skal gjennom konkurransegrunnlaget sikre at alle interesserte leverandører får tilgang til den samme informasjonen om den aktuelle anskaffelsen. På den måten skal konkurransegrunnlaget sørge for at kravene til likebehandling, forutberegnelighet og etterprøvbarhet ivaretas. Dette innebærer at dersom en leverandør har informasjon om anskaffelsen eller konkurransen, på bakgrunn av eksisterende avtaleforhold eller markedsdialog forut for kunngjøring, må oppdragsgiver sørge for at den tilsvarende informasjonen også blir gjort tilgjengelig for andre interesserte leverandører, og at leverandørene får tilstrekkelig med tid til å sette seg inn i informasjonen.

Hvor omfattende konkurransegrunnlaget skal være og hvilke krav som stilles til dette vil variere ut fra anskaffelsens verdi, størrelse, art og kompleksitet.

19.2 Klarhetskravet

Konkurransegrunnlaget skal være klart, presist og utvetydig formulert, slik at det er mulig for alle «rimelig opplyste og normalt aktsomme leverandører» å forstå vilkårenes rekkevidde nøyaktig og på samme måte.((3^Sak C-368/10 Max Havelaar avsnitt 109 og KOFA-sak 2012/17 avsnitt 40)) Informasjonen i konkurransegrunnlaget skal være tilstrekkelig presis til å sette leverandørene i stand til å vurdere hvorvidt de ønsker å delta i konkurransen og til å utarbeide et konkurransedyktig tilbud dersom de ønsker dette.

Et nøyaktig, klart og utvetydig konkurransegrunnlag vil bidra til at oppdragsgiver får tilbud som svarer til det behovet som er bakgrunnen for anskaffelsen. Klarhet er også en nødvendig forutsetning for å sikre forutberegnelighet for leverandørene.

Det er en objektiv fortolkning som må legges til grunn når det skal fastlegges hva innholdet i konkurransegrunnlaget er.((4^Se Rt 2005 s. 1638 avsnitt 43)) Det er derfor ikke avgjørende hva oppdragsgiver selv har ment med den ordlyden han har valgt, dersom det er noe annet som følger av en naturlig forståelse av denne. Konkurransegrunnlagets innhold skal fortolkes ut fra perspektivet til potensielle leverandører, siden formålet med anskaffelsesprosedyrene nettopp er å sikre potensielle leverandørers mulighet til å konkurrere om offentlige kontrakter som er av interesse for dem.((5^Se sak C-368/10 Max Havelaar avsnitt 52))

Det fremkommer både i forskriften del II og del III at det er oppdragsgiver som har risikoen for uklarheter i konkurransegrunnlaget.((6^Jf. § 8-4 tredje ledd og § 14-1 femte ledd)) Et uklart konkurransegrunnlag kan være i strid med det grunnleggende kravet om forutberegnelighet og medføre avlysningsplikt.((7^Se KOFA-sak 2010/157 avsnitt 43-44. Les mer om denne avlysningsplikten i punkt 37.4.3.1.))

19.3 Konkurransegrunnlagets innhold

I forskriftens del III gjelder de samme kravene til konkurransegrunnlaget uavhengig av hvilken anskaffelsesprosedyre oppdragsgiver velger.

Bestemmelsen om hva konkurransegrunnlaget skal inneholde angir visse overordnede opplysninger som oppdragsgiver skal gi, i stedet for å gi en fullstendig liste over samtlige opplysninger som konkurransegrunnlaget skal inneholde. Videre stilles det krav om at hele konkurransegrunnlaget skal være tilgjengelig fra kunngjøringstidspunktet, uavhengig av hvilken anskaffelsesprosedyre som velges. Hvis oppdragsgiver ikke har gitt en tilstrekkelig beskrivelse av anskaffelsen i kunngjøringen, skal det utarbeides et konkurransegrunnlag. Anskaffelsen vil kun være tilstrekkelig beskrevet i kunngjøringen dersom denne inkluderer opplysningene som er påkrevd etter § 14-1 første ledd.((8^Jf. § 14-1 tredje ledd og 14-1 fjerde ledd))

Oppdragsgiver skal angi de opplysningene som er av betydning for utarbeidelsen av en forespørsel om å delta i konkurransen eller et tilbud i konkurransegrunnlaget.((9^Jf. §14-1 tredje ledd bokstav f)) Dette innebærer at oppdragsgiver alltid skal gjøre en selvstendig vurdering av hvilke konkrete opplysninger som vil være av betydning for leverandørenes utarbeidelse av tilbud, og som derfor skal inntas i konkurransegrunnlaget.

Noen opplysninger skal oppdragsgiver alltid inkludere i konkurransegrunnlaget, med mindre de er tilstrekkelig beskrevet i kunngjøringen. Disse er angitt i § 14-1 tredje og fjerde ledd.

Konkurransegrunnlaget må for det første beskrive hva som skal anskaffes. Avhengig av hva som skal anskaffes og hvilken prosedyreform oppdragsgiver velger, kan dette for eksempel gjøres ved at oppdragsgiver angir sine behov, hvilke funksjoner eller krav som skal oppfylles eller hvilke tekniske spesifikasjoner som kreves. Oppdragsgiver skal angi kravspesifikasjonene, inkludert eventuelle merkekrav, i konkurransegrunnlaget.((10^Jf. §14-1 tredje ledd bokstav a)) Utover dette gir ikke bestemmelsen noen føringer på hvilken annen informasjon som skal inkluderes.

Bestemmelsen må tolkes i samsvar med de grunnleggende prinsippene i anskaffelsesloven § 4, særlig prinsippet om forutberegnelighet. Estimert verdi for anskaffelsen og omfanget av anskaffelsen er sentral informasjon. Ved å oppgi dette får leverandør et bedre inntrykk av hva de kan forvente av fortjeneste, og hvor omfattende avtalen er. Dersom oppdragsgiver eksempelvis skal kjøpe inn kontormøbler, er antallet på de ulike møblene man har behov for eller arealet som skal møbleres relevant informasjon.

Dersom oppdragsgiver ønsker å stille absolutte krav i anskaffelsen som alle leverandørene må oppfylle, så bør disse angis spesifikt. Les mer om absolutte krav i punkt 20.2.

Oppdragsgiver skal også informere om hvordan konkurransen skal gjennomføres. Dette inkluderer informasjon om hvilken anskaffelsesprosedyre oppdragsgiver skal bruke og hvordan oppdragsgiver planlegger å gjennomføre prosedyren.((11^Jf. § 14-1 tredje ledd bokstav d nr. 1)) Oppdragsgiver må i denne forbindelse opplyse om hvilke frister som gjelder for gjennomføringen av konkurransen.((12^Jf. § 14-1 tredje ledd bokstav d nr. 2)) Videre skal det angis hvilke krav til kommunikasjon som gjelder.

Oppdragsgiver skal alltid opplyse om hvilke kvalifikasjonskrav og eventuelle utvelgelseskriterier som gjelder i konkurransen.

Oppdragsgiver skal alltid opplyse om hvilke tildelingskriterier som gjelder i konkurransen.

Forskriften stiller krav om at oppdragsgiver som hovedregel skal vekte klima- og miljøhensyn med minimum 30 prosent.((13^Jf. § 7-9 tredje ledd)) Hvis oppdragsgiver benytter noen av unntakene i § 7-9 skal dette begrunnes i anskaffelsesdokumentene, og i slike tilfeller kan det være aktuelt å skrive begrunnelsen i konkurransegrunnlaget.((14^Jf. § 7-9 fjerde og femte ledd))

Det skal dessuten informeres om hvilke typer avtaler som tenkes inngått. Dersom oppdragsgiver skal inngå en rammeavtale må konkurransegrunnlaget også inneholde informasjon om dette.((15^Jf. § 14-1 tredje ledd bokstav c)) Videre må det angis hvorvidt oppdragsgiver skal inngå én kontrakt eller flere delkontrakter. Konkurransegrunnlaget skal også angi hvilke kontraktsvilkår som gjelder for oppdraget. Der det finnes fremforhandlede og balanserte kontraktstandarder, skal disse som hovedregel brukes.((16^Jf. § 19-1 første ledd siste punktum. Les mer om henvisning til kontraktandarder i punkt 19.4.2.))

Når det gjelder kontraktsvilkårene, kan det være krav til kontrakten som følger av andre forskrifter. Oppdragsgiver må blant annet være oppmerksom på at det er pålagt å stille krav om lønns- og arbeidsvilkår, obligatorisk tjenestepensjon og HMS-kort etter forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter.((17^Forskriften får anvendelse på tildeling av tjenestekontrakter og bygge- og anleggskontrakter som overstiger 1,3 million kroner ekskl. mva. for statlige myndigheter og 2,05 millioner kroner ekskl. mva. for andre oppdragsgivere jf. forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter § 4.)) Oppdragsgiver er også forpliktet til å stille krav om bruk av lærlinger i visse kontrakter etter forskrift om plikt til å stille krav om bruk av lærlinger i offentlige kontrakter.((18^Forskriften får anvendelse på tildeling av tjenestekontrakter og bygge- og anleggskontrakter som overstiger 1,3 million kroner ekskl. mva. for statlige myndigheter og 2,05 millioner kroner ekskl. mva. for andre oppdragsgivere jf. forskrift om plikt til å stille krav om bruk av lærlinger i offentlige kontrakter § 5.)) Det er også krav om at leverandørene kan ha maksimalt to ledd i leverandørkjeden under seg når leverandøren skal utføre bygge- og anleggsarbeider i kontrakter over en viss verdi.((19^Jf. § 8-13)) For kontrakter om bygge- og anleggsarbeider eller renholdstjenester skal oppdragsgiver stille kontraktsvilkår om betaling av lønn via bank eller foretak med rett til å drive betalingsformidling.((20^Jf. §§ 8-12 bokstav a og § 19-5))

Videre skal det fremkomme hvilke krav som gjelder for innholdet i og utformingen av en forespørsel om å delta i konkurransen eller et tilbud.((21^Jf. § 14-1 første ledd bokstav e)) For eksempel kan det være hensiktsmessig at oppdragsgiver lager en oversikt eller mal over hvordan tilbudet skal settes opp slik at det blir lettere å evaluere og sammenligne tilbudene.((22^Jf. § 14-1 tredje ledd bokstav d nr. 5, som viser til anskaffelsesforskriften kapittel 22))

Oppdragsgiver må også beskrive om elektroniske kataloger eller elektroniske auksjoner vil bli brukt.((23^Jf. § 14-1 tredje ledd bokstav d nr. 6)) Reglene for elektronisk katalog og elektronisk auksjon finnes i forskriftens kapittel 27.

DFØ har maler til konkurransegrunnlag som kan brukes eller tas utgangspunkt i når oppdragsgiver skal utarbeide konkurransegrunnlaget.

19.3.1 Særskilt om de tilfellene der oppdragsgiver inngår et innovasjonspartnerskap eller etablerer en dynamisk innkjøpsordning

Dersom oppdragsgiver skal inngå et innovasjonspartnerskap eller etablere en dynamisk innkjøpsordning, må dette også presiseres i konkurransegrunnlaget.((24^Jf. § 14-1 tredje ledd bokstav c))

Konkurranse om innovasjonspartnerskap er en anskaffelsesprosedyre som legger til rette for at oppdragsgiver i en og samme anskaffelse kan få utviklet innovative varer, tjenester eller bygge- og anleggsarbeider, og deretter kjøpe den utviklede ytelsen.((25^Jf. § 13-1)) Til forskjell fra de øvrige anskaffelsesprosedyrene inneholder forskriften ikke bare detaljerte regler om gjennomføringen av konkurransen, men også regler om hvordan selve partnerskapet skal gjennomføres.((26^Jf. § 26-8)) Innovasjonspartnerskap er nærmere omtalt i kapittel 39.

Dersom konkurransen skal gjennomføres som et innovasjonspartnerskap, skal konkurransegrunnlaget i tillegg inneholde en beskrivelse av behovet for den innovative varen, tjenesten eller bygge- og anleggsarbeidet. Dette vil i praksis si en beskrivelse av hvorfor det er behov for å anskaffe varen, tjenesten eller bygge- og anleggsarbeidet gjennom prosedyren innovasjonspartnerskap.((27^Jf. § 14-1 fjerde ledd bokstav a))

Ved konkurranse om innovasjonspartnerskap skal konkurransegrunnlaget også inneholde en beskrivelse av hvilke ordninger som gjelder for de immaterielle rettighetene.((28^Jf. § 14-1 fjerde ledd bokstav b))

En dynamisk innkjøpsordning er en fullelektronisk innkjøpsprosess som kan brukes på ordinære anskaffelser som er tilgjengelig på markedet, for eksempel kontorrekvisita.((29^Se § 26-4, 26-5, 26-6 og 26-7)) Les mer om dynamisk innkjøpsordning i kapittel 39.

Ordningen er begrenset i varighet og skal kontinuerlig være åpen for de leverandørene som ønsker å søke om opptak i ordningen.

19.4 Når skal konkurransegrunnlaget gjøres tilgjengelig?

Konkurransegrunnlaget skal gjøres tilgjengelig fra kunngjøringstidspunktet, altså det tidspunktet hvor oppdragsgiver kunngjør konkurransen i TED.((30^Jf. § 14-3, jf. § 14-1 andre ledd)) Det er et absolutt krav at dette gjøres på samme tid som kunngjøringen, og oppdragsgiver har ikke mulighet til å utsette planlegging og utforming av konkurransegrunnlaget til senere i konkurransen.

I to-trinnsprosedyrer er det noen få opplysninger som oppdragsgiver kan vente med å gi til utsendelsen av invitasjonen til å levere tilbud. Disse fremgår av § 23-2 fjerde ledd og inkluderer blant annet fristen og adressen for mottak av tilbudet, datoen for når dialogen skal begynne i en konkurransepreget dialog og opplysninger om hvilket sted og på hvilket språk dialogen skal foregå.

Oppdragsgiver skal gi gratis, direkte og ubegrenset elektronisk tilgang til konkurransegrunnlaget.((31^Jf. § 14-3 første ledd)) At det skal gis gratis tilgang innebærer at det ikke er tillatt å ta betalt for adgang til noen del av konkurransegrunnlaget. At tilgangen må være direkte og ubegrenset innebærer at det ikke må etableres noen skranker eller hindringer for tilgang til eller muligheter til å laste ned konkurransegrunnlaget. Det er ikke tillatt å stille noen form for krav om registrering.

Oppdragsgiver kan imidlertid gi interesserte leverandører anledning til å registrere en e- postadresse for å få tilsendt rettelser, suppleringer eller endringer av konkurransegrunnlaget, jf. punkt 19.5. Kunngjøringen skal inneholde internettadressen der konkurransegrunnlaget er gratis, direkte og ubegrenset tilgjengelig.((32^Jf. § 14-3 første ledd)) Internettadressen vil som regel genereres automatisk i oppdragsgivers fagsystem.

Dersom oppdragsgiver ikke kan gi gratis, direkte og ubegrenset tilgang til deler av konkurransegrunnlaget, skal oppdragsgiver i kunngjøringen angi hvordan leverandørene kan få tilgang til disse dokumentene.((33^Jf. § 14-3 andre ledd)) Oppdragsgiver skal i så tilfelle forlenge fristen med fem dager, med mindre det er tale om et hastetilfelle.((34^Jf. § 14-3 andre ledd)) Hastetilfeller er tilfeller der det er umulig å overholde minimumsfristene.((35^Jf. §§ 20-2 tredje ledd, 20-3 femte ledd og 20-3 tredje ledd)) Unntaket fra kravet om bruk av elektronisk kommunikasjon gjelder kun for de grunnene som er nærmere angitt i § 22-4. Disse grunnene omhandler eksempelvis at anskaffelsens art innebærer bruk av elektroniske kommunikasjonsmidler som ville kreve særlige verktøy, løsninger eller filformater som ikke er alminnelig tilgjengelig eller som ikke kan behandles av alminnelig tilgjengelig programvare, eller at det er tale om levering av fysiske modeller eller skalamodeller som ikke kan leveres ved hjelp av elektroniske kommunikasjonsmidler.

I tillegg til de grunnene som er angitt i § 22-4, kan det oppstå tilfeller hvor oppdragsgiver ikke kan gi gratis, direkte og ubegrenset elektronisk tilgang til deler av konkurransegrunnlaget fordi det inneholder opplysninger av fortrolig karakter.((36^ Jf. § 14-3 tredje ledd jf. § 7-4 andre ledd)) Dersom dette er tilfellet, skal oppdragsgiver angi i kunngjøringen hvilke tiltak som er nødvendig for å sikre opplysningenes fortrolighet, og hvordan leverandørene kan få tilgang til dokumentene.((37^Jf. § 14-3 andre ledd))

Opplysninger av fortrolig karakter kan være både opplysninger underlagt taushetsplikt eller opplysninger som er sensitive av andre grunner. Det kan eksempelvis være at anskaffelsesdokumentene vil inneholde forretningshemmeligheter eller inneholder informasjon om løsninger eller utstyr som det ikke er heldig at offentligheten kan få tilgang til. For eksempel har politiet tidvis anskaffelser som ikke er gradert eller ikke kan graderes etter beskyttelsesinstruksen eller sikkerhetsloven, men som inneholder informasjon om politiets løsninger eller utstyr som ikke bør gjøres offentlig tilgjengelig.((38^Instruks 17. mars 1972 nr. 3352 for behandling av dokumenter som trenger beskyttelse av andre grunner enn nevnt i sikkerhetsloven med forskrifter (beskyttelsesinstruksen).))((39^Lov 1. juni 2018 nr. 24 om nasjonal sikkerhet (sikkerhetsloven).)) Det kan også være tale om plantegninger for offentlige bygg, tekniske IKT-løsninger som offentlige oppdragsgivere skal benytte for å håndtere sensitiv informasjon eller informasjon som er underlagt taushetsplikt.

Etter forskriftens § 7-4 andre ledd kan en oppdragsgiver stille krav til leverandørene om å beskytte informasjon av fortrolig karakter som gjøres tilgjengelig for dem i forbindelse med en anskaffelse.((40^Bestemmelsen gjennomfører anskaffelsesdirektivet art. 21 nr. 2.))

Rent praktisk kan dette bestå i å kreve at leverandørene signerer på en taushetserklæring før de får tilgang til hele eller deler av anskaffelsesdokumentene, at dokumentasjon skal oppbevares eller behandles på bestemte måter og lignende. Dette kan være aktuelt f.eks. i forbindelse med anskaffelse av helse- og sosialtjenester til enkeltbrukere. Ved gjennomføring av konkurranse med forhandling eller konkurransepreget dialog kan oppdragsgiver også få samtykke til å gi tilgang til løsninger eller andre fortrolige opplysninger som en leverandør har gitt.((41^Jf. § 23-10 andre ledd)) Da kan det også være aktuelt å pålegge restriksjoner på bruken av opplysninger. Hvis oppdragsgiver skal gjøre en anskaffelse som innebærer at leverandører kan få tilgang til eller skal utarbeide sikkerhetsgradert informasjon eller får tilgang til et skjermingsverdig objekt eller infrastruktur, er dette en sikkerhetsgradert anskaffelse etter § 9-1 i sikkerhetsloven. Det vises til egen veiledning på anskaffelser.no med videre henvisninger for denne typen anskaffelser. 

19.4.1 Særlig om henvisning til standarder i konkurransegrunnlaget

I en del anskaffelser er det relevant å henvise til standarder, for eksempel ved utforming av kravspesifikasjoner, jf. anskaffelsesforskriften § 15-1 tredje ledd bokstav b eller ved fastsettelse av kontraktsvilkår, jf. § 19-1. Det fremgår også av § 19-1 at der det finnes fremforhandlede og balanserte kontraktsstandarder skal disse som hovedregel brukes. Disse standardene kan være opphavsrettslig beskyttet og man må normalt kjøpe tilgang før de kan benyttes. I realiteten innebærer det at leverandører enten allerede må ha kjøpt tilgang, eller kjøpe seg tilgang til disse standardene, for å få informasjon om hvilke krav som gjelder for kontrakten, eller anskaffelsen. I slike tilfeller er det et spørsmål om henvisning til standarder er i samsvar med kravet i § 14-3 første ledd der det fremkommer at oppdragsgiver skal gi gratis, direkte og ubegrenset tilgang til konkurransegrunnlaget. Standardene kan være opphavsrettslig beskyttet og oppdragsgivere som ønsker å gjengi tekst (utover det som faller inn under sitatretten) eller tilgjengeliggjøre refererte standarder i forbindelse med konkurransen må kontakte utsteder av standarden for å få inngå avtale om slik bruk.

Plikten i §14-3 gjelder konkurransegrunnlaget. Konkurransegrunnlaget er i § 4-2 første ledd bokstav a definert som «alle dokumenter, unntatt kunngjøringen og det europeiske egenerklæringsskjemaet, som oppdragsgiveren utformer eller henviser til for å beskrive eller fastlegge elementene i anskaffelsen eller konkurransen, inkludert dokumenter som beskriver hva som skal anskaffes [..]». Dette vil etter DFØs vurdering inkludere kontraktstandarder og standarder ved utforming av kravspesifikasjonen. Unntaksbestemmelsene i § 14-3 andre og tredje ledd, som gjelder unntak for kravet om elektronisk tilgang, vil ikke gjelde for henvisning til standarder og kontrakter. Standardene kan inneholde kontraktsvilkår som leverandøren blir bundet av eller krav som leverandøren må kjenne til før tilbudet utformes. Prinsippet om gjennomsiktighet i anskaffelsesdirektivet og forutberegnelighet i anskaffelsesloven § 4 innebærer at levererandørene må ha tilgang til viktig informasjon om konkurransen før de utarbeider tilbud, herunder standarder som blir lagt til grunn i kontrakten. Prinsippet om gjennomsiktighet ble tillagt stor vekt i en sak EU-domstolen har hatt til behandling om innsyn i standarder og hvor domstolen konkluderte med at det måtte gis innsyn i standardene.((42^Se sak C-588/21 P. Saken gjelder ikke offentlige anskaffelser, men krav om innsyn i harmoniserte standarder som blant annet gjaldt sikkerhetskrav til leker.  Saken er likevel relevant fordi den omhandler prinsippene om gjennomsiktighet og åpenhet i EU-retten, samt ulike hensyn som må vurderes i spørsmål om innsyn. ))

Ordlyden i både anskaffelsesforskriften og anskaffelsesdirektivet artikkel 53 taler derfor for at det må gis gratis, direkte og ubegrenset tilgang til standarder sammen med annen informasjon i konkurransegrunnlaget. DFØ er kjent med at det i 2024 ble gitt en uttalelse («stälningstagande») av det svenske Konkurranseverket som konkluderer med det samme.((43^ Se «ställningstagande» fra det svenske Konkurrenseverket fra 28.06. ))DFØ er imidlertid ikke kjent med at denne problemstillingen er behandlet av domstolene og det derfor kan være en viss usikkerhet knyttet til dette spørsmålet

DFØ gjør oppmerksom på at selv om kravene til gratis, direkte og ubegrenset tilgang til konkurransegrunnlaget, også omfatter standarder som er en del av konkurransegrunnlaget, kan det være opphavsrettslige begrensninger for bruk av standardene. Oppdragsgiver bør være oppmerksom på dette, og være klar over at dersom de tar i bruk kontrakter eller standarder bak betalingsmurer, så er oppdragsgiver ansvarlig for at disse er gratis, direkte og elektronisk tilgjengelig for leverandør.  

19.4.2 Særlig om tilgang til konkurransegrunnlaget ved bruk av forhåndskunngjøring

Ved en forhåndskunngjøring er kravet at konkurransegrunnlaget skal være tilgjengelig når oppdragsgiver sender ut invitasjonen til leverandørene til å bekrefte sin interesse.((44^Jf. § 14-3, jf. § 14-1 andre ledd))

Invitasjonen til å bekrefte interesse skal inneholde internettadressen der konkurransegrunnlaget er tilgjengelig.((45^Jf. § 14-3 første ledd)) Dersom oppdragsgiver ikke kan gi gratis, direkte og ubegrenset tilgang til deler av konkurransegrunnlaget, skal oppdragsgiver i invitasjonen til å bekrefte interesse angi hvordan leverandørene kan få tilgang til disse dokumentene.((46^Jf. § 14-3 andre ledd))

For øvrig gjelder de samme reglene for tilgang til konkurransegrunnlaget som i konkurranser der det ikke har vært brukt forhåndskunngjøring.

19.5 Rettelser, suppleringer eller endringer av konkurransegrunnlaget

19.5.1 Rettelser, suppleringer eller endringer før tilbudsfristens utløp

19.5.1.1 Oppdragsgiver foretar rettelser, suppleringer og endringer

Oppdragsgiver står ikke fritt til å gjøre endringer i konkurransegrunnlaget underveis i konkurransen, men kan før tilbudsfristens utløp foreta rettelser, suppleringer og endringer av konkurransegrunnlaget som ikke er vesentlige.((47^Jf. § 14-2 første ledd)) Muligheten til å gjøre endringer gjelder som utgangspunkt frem til tilbudsfristens utløp og knytter seg til alle delene av konkurransegrunnlaget.((48^Jf. § 14-2 første ledd))

Opplysninger om rettelser, suppleringer og endringer i konkurransegrunnlaget skal umiddelbart sendes til samtlige leverandører som har mottatt konkurransegrunnlaget.((49^Jf. § 14-2 første ledd)) Ordlyden umiddelbart viser til at dette må gjøres rett etter at endringen er besluttet.

19.5.1.2 Endring av konkurransegrunnlaget kan ikke være vesentlig

Det er et vilkår at endringene ikke er «vesentlige». Hva som utgjør en vesentlig endring må avgjøres ut fra en konkret vurdering,((50^Jf. KOFA 2011/242 avsnitt 44)) hvor blant annet omfanget og tidspunktet for endringen er relevant.((51^Se NOU 2014:4 pkt. 19.5.2)) EU-domstolen uttalte i sak C-298/15 Borta at oppdragsgiver ikke kan endre rekkevidden av de grunnleggende betingelsene for anbudet. Herunder kan ikke oppdragsgiver endre tekniske spesifikasjoner og tildelingskriterier som leverandørene har brukt som grunnlag for sin avgjørelse om å levere tilbud eller avstå fra å levere tilbud.((52^Jf. C-298/15 Borta avsnitt 70)) Endringen kan være vesentlig dersom «ændringerne giver kontrakten en mærkbart anderledes karakter end den, der oprindeligt var fastsat».((53^Jf. C-298/15 Borta avsnitt 74)) Et sentralt element i vurderingen vil være hensynet til potensielle leverandører. Det er klart at det ikke kan foretas endringer som har som konsekvens at andre leverandører ville kunne hatt interesse av å levere inn tilbud.((54^Se KOFA-sak 2022/1660 avsnitt 41 jf. KOFA-sak 2021/1600 og NOU 2014: 4 pkt. 19.5.1))

KOFA har også gitt uttrykk for at flere mindre endringer, som kanskje alene ikke anses som vesentlige, samlet sett kan utgjøre en vesentlig endring.((55^Se KOFA-sak 2011/242 avsnitt 43 og KOFA-sak 2022/1660 avsnitt 44))

Dersom oppdragsgiver må endre konkurransegrunnlaget og dette ikke kan gjøres uten at det foretas vesentlige endringer, vil det foreligge en plikt for oppdragsgiver til å avlyse konkurransen.((56^Dette fremkommer ikke eksplisitt av ordlyden i kapittel 14. Det kan trolig likevel legges til grunn at vesentlig endring av konkurransegrunnlaget er en feil som ikke kan rettes på annen måte enn ved avlysning, og at det derfor foreligger avlysningsplikt, jf. KOFA-sak 2022/1660 avsnitt 44.)) Les mer om avlysningsplikt i punkt 37.4.3.

Dersom oppdragsgiver foretar endringer i anskaffelsesdokumentene som medfører at leverandørene trenger mer tid til å utarbeide et tilbud skal oppdragsgiver forlenge fristen for mottak av tilbud.((57^Jf. § 14-3 tredje ledd, jf. § 20-1 tredje ledd)) Fristen skal forlenges forholdsmessig. Hva som er forholdsmessig, må vurderes konkret ut fra omfanget og kompleksiteten av anskaffelsen og de endringene som blir gjort. Det er sentralt at leverandørene gis tilstrekkelig tid til at de kan foreta de oppdateringene eller endringene i sine tilbud som er nødvendige sett hen til tilleggsopplysningene.

19.5.1.3 Kan oppdragsgiver gjøre endringer i krav som er absolutte?

Et særlig spørsmål i forbindelse med adgangen til å gjøre endringer i konkurransegrunnlaget er adgangen til å gjøre endringer i absolutte krav.

Absolutte krav er minimumskrav som oppdragsgiver stiller til det som skal anskaffes. Det avgjørende er ikke om kravet er betegnet som «absolutt», «obligatorisk», «grunnleggende» eller som et «minstekrav», men hva som må legges til grunn etter en naturlig tolkning av anskaffelsesdokumentene.((58^Jf. KOFA-sak 2018/331 avsnitt 30)) Det er uavklart om brudd på absolutte krav alltid vil medføre en vesentlig endring. Ut fra Høyesterett sin drøftelse i HR-2025-1098-A kan man utlede at det uansett vil være en lavere terskel for å konstatere vesentlig avvik ved avvik fra absolutte krav.((59^Se HR-2025-1098-A avsnitt 50)) Les mer om Høyesterett sin avgjørelse, og absolutte krav i punkt 20.2.

Det avgjørende for om det er adgang til å gjøre endringer i absolutte krav er hvorvidt en endring i kravet vil kunne være avgjørende for potensielle leverandørers valg om å delta i konkurransen. Hvis endringen har som konsekvens at også andre leverandører ville kunne hatt interesse av å levere inn tilbud i konkurransen, vil den som utgangspunkt være vesentlig.((60^Se NOU 2014: 4 pkt. 19.5.1))

19.5.2 Leverandøren ber om supplerende opplysninger

På forespørsel fra en leverandør skal oppdragsgiver gi supplerende opplysninger om konkurransegrunnlaget senest seks dager før tilbudsfristens utløp, forutsatt at leverandørene har bedt om dem i tilstrekkelig tid i forkant.((61^Jf. § 14-2 andre ledd)) I hastetilfeller er fristen for å gi slike opplysninger fire dager. I praksis er det akseptert at oppdragsgiver setter en frist for når spørsmål fra leverandør må være fremstilt.((62^Dragsten, 2020) side 553)) Fristen må i så fall fastsettes i samsvar med kravet til «i tilstrekkelig tid». Les mer om fastsettelse av frister i kapittel 31.

Dersom opplysninger gis etter forespørsel fra en leverandør, skal opplysningene sendes til samtlige leverandører som har mottatt konkurransegrunnlaget.

Ved rettelser, suppleringer og endringer av konkurransegrunnlaget som innebærer at oppdragsgiver gir tilleggsopplysninger senere enn seks dager før tilbudsfristen, eller senere enn fire dager i hastetilfeller, skal oppdragsgiver forlenge fristen for mottak av tilbud.((63^Jf. § 14-2 tredje ledd, jf. § 20-1 tredje ledd)) Fristen skal forlenges forholdsmessig.((64^Jf. § 14-2 tredje ledd, jf. § 20-1 tredje ledd)) Hva som er forholdsmessig må vurderes konkret ut fra omfanget og kompleksiteten av anskaffelsen og de endringene som blir gjort. Det er sentralt at leverandørene gis tilstrekkelig tid til at de kan foreta de oppdateringene eller endringene i sine tilbud som er nødvendige sett hen til tilleggsopplysningene.

19.5.3 Rettelser, suppleringer eller endringer etter tilbudsfristens utløp

19.5.3.1 Innledning

Etter at tilbudsfristen har løpt ut, gjelder ikke lenger adgangen til å gjøre endringer etter § 14-2. Det klare utgangspunktet er da at adgangen til å gjøre endringer er stengt. KOFA har slått fast dette i en rekke saker vedrørende anbudskonkurranser.((65^Jf. blant annet KOFA-sak 2005/306 avsnitt 30 og KOFA-sak 2009/270 avsnitt 42))

I konkurranse med forhandling, konkurransepreget dialog og konkurranse om innovasjonspartnerskap er det imidlertid mulig å gjøre endringer som følger av forhandlingene eller dialogen.

19.5.3.2 Endringer i konkurransegrunnlaget som følge av forhandlinger eller dialog

Etter tilbudsfristens utløp kan oppdragsgiver gjøre endringer i konkurransegrunnlaget dersom endringene er en følge av forhandlinger eller dialog.((66^Jf. § 23-7 tredje ledd og § 23-9 annet og tredje ledd)) Selv om tidsrammen for muligheten for endring er utvide, vil ikke oppdragsgivers materielle adgang til endring bli utvidet. Oppdragsgiver kan med andre ord fremdeles ikke foreta vesentlige endringer i konkurransegrunnlaget. Likevel er det slik at vesentlighetsvurderingen kan være noe annerledes i konkurranser med forhandlinger, og at adgangen til å gjøre endringer i konkurransegrunnlaget under forhandlingene er større enn i anbudskonkurranser uten forhandlinger.((67^Se LB-2016-35199))

19.5.3.3 Endringer i en konkurranse med forhandling og konkurranse om innovasjonspartnerskap

I en konkurranse med forhandlinger eller konkurranse om innovasjonspartnerskap vil det være adgang til å endre konkurransegrunnlaget også under forhandlingene. Dette er også noe som ligger i sakens natur når det først er forhandlingsadgang.((66^Se LB-2016-35199)) Dersom det gjøres endringer i konkurransegrunnlaget i en konkurranse med forhandling eller konkurranse om innovasjonspartnerskap, vil adgangen til å gjøre endringer ikke kunne omfatte tildelingskriteriene og absolutte krav.((69^Jf. § 23-7 andre ledd))

Dersom det foretas endringer, skal endringene sendes til alle de gjenværende leverandørene umiddelbart.((70^Jf. § 23-7 tredje ledd)) Ordlyden umiddelbart viser til at dette må gjøres rett etter at endringen er besluttet.

Dersom det foretas endringer, skal oppdragsgiver gi leverandørene tilstrekkelig tid til eventuelt å gi reviderte tilbud. Hva som vil være tilstrekkelig tid, vil måtte vurderes konkret ut fra omfanget og kompleksiteten av anskaffelsen og de endringene som blir gjort. Det er sentralt at leverandørene gis tilstrekkelig tid til at de kan foreta de oppdateringene eller endringene i sine tilbud som er nødvendige sett hen til endringene.

19.5.3.4 Endringer i en konkurransepreget dialog

I en konkurransepreget dialog kan behovet for endringer oppstå som følge av flere forhold. For det første kan man i løpet av gjennomføringen av dialogen komme i flere situasjoner hvor man ser at det er behov for endringer eller tilpasninger i konkurransegrunnlaget.

Behovet for endringer i konkurransegrunnlaget kan også oppstå ved avslutning av dialogen mellom leverandørene og oppdragsgiver på tidspunktet der de endelige tilbud skal innleveres. I denne fasen kan leverandørene på forespørsel fra oppdragsgiver bli bedt om å avklare, presisere og optimere tilbudene. Situasjonen kan også oppstå i de tilfellene der oppdragsgiver ferdigforhandler kontraktsvilkårene med den valgte leverandøren.

I en konkurransepreget dialog kan det ikke gjøres endringer i de grunnleggende sidene ved anskaffelsesdokumentene, inkludert behovene og kravene oppdragsgiver har fastsatt, etter tilbudsfristens utløp dersom det er en risiko for at slike endringer vil føre til en konkurransevridning eller forskjellsbehandling.((71^Jf. § 14-2, jf. § 23-9 andre ledd))

Det sentrale vurderingstema er om endringene er av en slik karakter at de kan påvirke potensielle leverandørers ønske om eller mulighet til å delta i konkurransen. Dersom endringene ville åpnet for at flere leverandører enn dem kunngjøringen rettet seg mot kunne ha deltatt i konkurransen, vil endringen ikke være lovlig.

Fotnoter

¹Jf. § 4-2 bokstav a

²Jf. § 4-2 bokstav b

³Sak C-368/10 Max Havelaar avsnitt 109 og KOFA-sak 2012/17 avsnitt 40

⁴Se Rt 2005 s. 1638 avsnitt 43

⁵Se sak C-368/10 Max Havelaar avsnitt 52

⁶Jf. § 8-4 tredje ledd og § 14-1 femte ledd

⁷Se KOFA-sak 2010/157 avsnitt 43-44. Les mer om denne avlysningsplikten i punkt 37.4.3.1.

⁸Jf. § 14-1 tredje ledd og 14-1 fjerde ledd

⁹Jf. §14-1 tredje ledd bokstav f

¹⁰Jf. §14-1 tredje ledd bokstav a

¹¹Jf. § 14-1 tredje ledd bokstav d nr. 1

¹²Jf. § 14-1 tredje ledd bokstav d nr. 2

¹³Jf. § 7-9 tredje ledd

¹⁴Jf. § 7-9 fjerde og femte ledd

¹⁵Jf. § 14-1 tredje ledd bokstav c

¹⁶Jf. § 19-1 første ledd siste punktum. Les mer om henvisning til kontraktandarder i punkt 19.4.2.

¹⁷Forskriften får anvendelse på tildeling av tjenestekontrakter og bygge- og anleggskontrakter som overstiger 1,3 million kroner ekskl. mva. for statlige myndigheter og 2,05 millioner kroner ekskl. mva. for andre oppdragsgivere jf. forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter § 4.

¹⁸Forskriften får anvendelse på tildeling av tjenestekontrakter og bygge- og anleggskontrakter som overstiger 1,3 million kroner ekskl. mva. for statlige myndigheter og 2,05 millioner kroner ekskl. mva. for andre oppdragsgivere jf. forskrift om plikt til å stille krav om bruk av lærlinger i offentlige kontrakter § 5.

¹⁹Jf. § 8-13

²⁰Jf. §§ 8-12 bokstav a og § 19-5

²¹Jf. § 14-1 første ledd bokstav e

²²Jf. § 14-1 tredje ledd bokstav d nr. 5, som viser til anskaffelsesforskriften kapittel 22

²³Jf. § 14-1 tredje ledd bokstav d nr. 6

²⁴Jf. § 14-1 tredje ledd bokstav c

²⁵Jf. § 13-1

²⁶Jf. § 26-8

²⁷Jf. § 14-1 fjerde ledd bokstav a

²⁸Jf. § 14-1 fjerde ledd bokstav b

²⁹Se § 26-4, 26-5, 26-6 og 26-7

³⁰Jf. § 14-3, jf. § 14-1 andre ledd

³¹Jf. § 14-3 første ledd

³²Jf. § 14-3 første ledd

³³Jf. § 14-3 andre ledd

³⁴Jf. § 14-3 andre ledd

³⁵Jf. §§ 20-2 tredje ledd, 20-3 femte ledd og 20-3 tredje ledd

³⁶Jf. § 14-3 tredje ledd jf. § 7-4 andre ledd

³⁷Jf. § 14-3 andre ledd

³⁸Instruks 17. mars 1972 nr. 3352 for behandling av dokumenter som trenger beskyttelse av andre grunner enn nevnt i sikkerhetsloven med forskrifter (beskyttelsesinstruksen).

³⁹Lov 1. juni 2018 nr. 24 om nasjonal sikkerhet (sikkerhetsloven).

⁴⁰Bestemmelsen gjennomfører anskaffelsesdirektivet art. 21 nr. 2.

⁴¹Jf. § 23-10 andre ledd

⁴²Se sak C-588/21 P. Saken gjelder ikke offentlige anskaffelser, men krav om innsyn i harmoniserte standarder som blant annet gjaldt sikkerhetskrav til leker.  Saken er likevel relevant fordi den omhandler prinsippene om gjennomsiktighet og åpenhet i EU-retten, samt ulike hensyn som må vurderes i spørsmål om innsyn.

⁴³Se «ställningstagande» fra det svenske Konkurrenseverket fra 28.06.2024

⁴⁴Jf. § 14-3, jf. § 14-1 andre ledd

⁴⁵Jf. § 14-3 første ledd

⁴⁶Jf. § 14-3 andre ledd

⁴⁷Jf. § 14-2 første ledd

⁴⁸Jf. § 14-2 første ledd

⁴⁹Jf. § 14-2 første ledd

⁵⁰Jf. KOFA 2011/242 avsnitt 44

⁵¹Se NOU 2014:4 pkt. 19.5.2

⁵²Jf. C-298/15 Borta avsnitt 70

⁵³Jf. C-298/15 Borta avsnitt 74

⁵⁴Se KOFA-sak 2022/1660 avsnitt 41 jf. KOFA-sak 2021/1600 og NOU 2014: 4 pkt. 19.5.1

⁵⁵Se KOFA-sak 2011/242 avsnitt 43 og KOFA-sak 2022/1660 avsnitt 44

⁵⁶Dette fremkommer ikke eksplisitt av ordlyden i kapittel 14. Det kan trolig likevel legges til grunn at vesentlig endring av konkurransegrunnlaget er en feil som ikke kan rettes på annen måte enn ved avlysning, og at det derfor foreligger avlysningsplikt, jf. KOFA-sak 2022/1660 avsnitt 44.

⁵⁷Jf. § 14-3 tredje ledd, jf. § 20-1 tredje ledd

⁵⁸Jf. KOFA-sak 2018/331 avsnitt 30

⁵⁹ Se HR-2025-1098-A avsnitt 50

⁶⁰Se NOU 2014: 4 pkt. 19.5.1

⁶¹Jf. § 14-2 andre ledd

⁶²Dragsten, 2020) side 553

⁶³Jf. § 14-2 tredje ledd, jf. § 20-1 tredje ledd

⁶⁴Jf. § 14-2 tredje ledd, jf. § 20-1 tredje ledd

⁶⁵Jf. blant annet KOFA-sak 2005/306 avsnitt 30 og KOFA-sak 2009/270 avsnitt 42

⁶⁶Jf. § 23-7 tredje ledd og § 23-9 annet og tredje ledd

⁶⁷Se LB-2016-35199

⁶⁸Se LB-2016-35199

⁶⁹Jf. § 23-7 andre ledd

⁷⁰Jf. § 23-7 tredje ledd

⁷¹Jf. § 14-2, jf. § 23-9 andre ledd

20.1 Innledning

Kravspesifikasjonene angir kravene som stilles til egenskapene ved leveransen. Dette følger av § 15-1.((1^Anskaffelsesforskriften kapittel 15 gjennomfører artikkel 42 og 43 i anskaffelsesdirektivet.))  Kravspesifikasjonene kan utformes enten som ytelses- eller funksjonsbeskrivelser, ved bruk av tekniske spesifikasjoner eller ved en kombinasjon av disse.

Oppdragsgiver har stor grad av frihet til å bestemme hva han ønsker å anskaffe. Dette reflekteres i bestemmelsene om kravspesifikasjoner, og det er derfor vide rammer for beskrivelsen av leveransen.

Kravene må ha tilknytning til leveransen og stå i forhold til det konkrete innkjøpets formål og verdi.((2^Jf. § 15-1 andre ledd første punktum)) Oppdragsgiver kan bare innta krav som er passende og nødvendige for å oppnå formålet med anskaffelsen. I tillegg vil de grunnleggende prinsippene i anskaffelsesloven § 4 legge rammer for oppdragsgivers skjønn.

Kravspesifikasjonen må være beskrevet tilstrekkelig presist, slik at leverandørene får et klart bilde av hva som skal anskaffes og hvilke krav og ønsker oppdragsgiver har til innkjøpet. Er kravene uklare, kan det skape tvil og usikkerhet om hva det skal konkurreres om. Da risikerer oppdragsgiver å kjøpe noe som ikke leverer opp til de behov og forutsetninger som ligger til grunn for anskaffelsen. Kravspesifikasjonen må tolkes i samsvar med resten av konkurransegrunnlaget. En uklar kravspesifikasjon kan også være i strid med de grunnleggende prinsippene i anskaffelsesloven § 4, og kan i verste fall føre til at kravene til likebehandling og forutberegnelighet er brutt. Dette kan medføre en plikt til å avlyse konkurransen.

Det betyr ikke at oppdragsgiver nødvendigvis må utforme en spesielt detaljert kravspesifikasjon. Oppdragsgiver kan også velge å utforme en funksjonsbeskrivelse, og la det være opp til levererandørene å finne ut hvordan behovet skal løses. Det må foretas en konkret vurdering av hvordan det er mest hensiktsmessig å utforme kravspesifikasjonen i den enkelte anskaffelsen.

Det er særlig viktig at kravspesifikasjonen utformes med et bevisst forhold til konkurransesituasjonen på markedet. Kravspesifikasjonen skal ikke medføre diskriminering eller favorisering av enkelte leverandører, og kravene må heller ikke utformes på en måte som virker konkurransebegrensende uten at dette kan begrunnes på en saklig og objektiv måte. Dersom kravspesifikasjonene reelt sett har en diskriminerende virkning, kan dette utgjøre et brudd på likebehandlingsprinsippet. For en praktisk tilnærming til utforming av kravspesifikasjoner, se DFØs veiledning om kravspesifikasjoner.

20.2 Nærmere om absolutte krav

Et krav vil kunne være et absolutt krav i anskaffelsesregelverkets forstand, uten at begrepet «absolutt» er brukt. Det avgjørende vil være hva som må legges til grunn etter en naturlig tolkning av anskaffelsesdokumentene.((3^ Jf. KOFA-sak 2018/331 avsnitt 30)) Vurderingstemaet vil være om en «rimelig opplyst og normalt påpasselig tilbyder – basert på en konkret og objektiv tolkning av anskaffelsesdokumentene – vil forstå at det aktuelle kravet er absolutt».((4^Jf. HR-2025-1098-A avsnitt 56)) Krav som er betegnet som for eksempel «obligatorisk», «grunnleggende» eller som et «minstekrav» vil derfor også kunne anses som absolutte krav.

Eventuelle absolutte krav må – som alle andre krav – være klart utformet slik at det er mulig for normalt aktsomme leverandører å forstå kravet nøyaktig og på samme måte. Dersom leverandørene skal dokumentere oppfyllelse av det absolutte kravet, må oppdragsgiver også angi klart og presist hvordan dette skal gjøres, for eksempel gjennom testrapporter, attester eller annen dokumentasjon.((5^ Jf. § 15-4))

Det er uavklart om brudd på absolutte krav alltid må anses som vesentlige avvik, som medfører ubetinget avvisningsplikt, eller om det må gjøres en konkret vurdering av om avviket er vesentlig, men slik at terskelen for at avviket skal anses vesentlig, er lavere.((6^HR-2025-1098-A avsnitt 50)) I HR-2025-1098-A unnlater Høyesterett å ta stilling til spørsmålet, ettersom Høyesterett konkluderte med at det omtvistede krav ikke kunne tolkes som absolutt i den konkrete kontrakten.((7^HR-2025-1098-A avsnitt 50)) Det kan derfor ikke utelukkes at det også ved avvik fra absolutte krav må foretas en konkret og helhetlig vesentlighetsvurdering. Fra Høyesterett sin uttalelse kan det uansett utledes at det som et minimum vil være slik at det er en lavere terskel for å konstatere vesentlig avvik, dersom det gjelder brudd med absolutte krav.((8^Dette er i tråd med anskaffelsesutvalget sin vurdering, jf. NOU 2024: 9 punkt 12.4.3.1.))

DFØ anbefaler at oppdragsgiver forbeholder bruk av betegnelsen absolutte krav for krav som er helt sentrale for anskaffelsen, og som oppdragsgiver ikke vil akseptere avvik fra. Det vil være fornuftig å angi tydelig i instruksene at avvik fra slike absolutte krav vil medføre avvisning, nettopp for å skape forutberegnelighet for leverandørene og bevissthet hos oppdragsgiver selv omkring ordbruken.

Oppdragsgiver kan endre absolutte krav fastsatt i konkurransegrunnlaget før tilbudsfrist, såfremt endringen ikke er vesentlig.((9^Jf. § 14-2 første ledd)) Hvis endringen har som konsekvens at andre leverandører kunne ha hatt interesse av å levere tilbud i konkurransen, vil den som utgangspunkt være vesentlig.((10^Se Forenklingsutvalgets uttalelse i NOU 2014: 4 punkt 19.5.1.)) Les mer om endring av konkurransegrunnlaget i punkt 19.5.

20.3 Nærmere om utforming av kravspesifikasjoner etter del III

20.3.1 Utgangspunkt

Kravspesifikasjonene angir, som nevnt, de bestemte egenskaper som etterspørres ved den konkrete leveransen. Bestemmelsen om kravspesifikasjoner i forskriftens § 15-1 lister opp hvilke typer krav oppdragsgiver kan benytte seg av. Med mindre annet fremkommer av rettslig bindende regler, skal kravene utformes enten som ytelses- eller funksjonskrav, jf. punkt 20.3.4, ved bruk av tekniske spesifikasjoner, jf. punkt 20.3.5, eller ved en kombinasjon av disse, jf. punkt 20.3.6.

Som en del av kravspesifikasjonen kan oppdragsgiver for eksempel angi egenskaper knyttet til miljø, universell utforming, sikkerhet, kvalitetssikring, grafisk utforming, testing og testmetoder, emballasje, merking, bruksanvisning, produksjonsprosesser og -metoder mv. De etterspurte egenskapene vil nødvendigvis variere ut fra leveransen i den konkrete anskaffelsen. Det kan være stor forskjell på hva som er relevante krav i for eksempel en tjenesteanskaffelse og en bygge- og anleggsanskaffelse.

Kravspesifikasjonene kan vise til alle sider av, og trinn, i livssyklusen til leveransen.((11^Se definisjonen av livssyklus i § 4-5 bokstav d))((12^Jf. § 15-1 andre ledd andre punktum)) Eksempelvis kan oppdragsgiver stille krav om at det skal benyttes energieffektive produksjonsutstyr eller –metoder.

I anskaffelser hvor leverandøren skal utvikle et produkt eller en tjeneste for oppdragsgiver, kan det være relevant å innta krav til hvordan de konkrete intellektuelle rettighetene skal håndteres. Slike intellektuelle rettigheter kan omfatte patenter, opphavsrett, bruksrett, lisenser mv.

20.3.2 Tilknytningskravet

Kravene i kravspesifikasjonen må ha tilknytning til leveransen, og stå i forhold til anskaffelsens formål og verdi.((13^Jf. § 15-1 andre ledd første punktum))

20.3.2.1 Tilknytning til leveransen

Med "tilknytning til leveransen" siktes det til at oppdragsgiver ikke kan knytte krav til forhold som ligger utenfor anskaffelsen. Forskriften angir likevel at krav knyttet til leveransens livssyklus har den nødvendige tilknytningen, noe som inkluderer blant annet forskning og utvikling, produksjon, handel, transport, bruk og vedlikehold

Kravene kan omfatte faktorer som ikke påvirker varenes, tjenestenes eller bygge- og anleggsarbeidenes konkrete egenskaper.((14^Dette følger uttrykkelig av § 15-1 annet ledd siste setning. Tilknytningskravet skal forstås på samme måte for anskaffelser etter forskriften del II.)) De trenger altså ikke knytte seg til en konkret del av sluttproduktet i leveransen. På denne måten kan oppdragsgiver legge vekt på for eksempel miljømessige og sosiale forhold ved anskaffelsen, noe som muliggjør gjennomføring av en mer helthetlig anskaffelsesstrategi hos oppdragsgiver.((15^Dette innebærer en klargjøring av hva som kan innfortolkes i tilknytningskravet. Kravspesifikasjonene skal kunne legge til rette for at oppdragsgiveren kan nå sine bærekraftsmål, jf. premiss 74 i fortalen til direktiv 2014/24/EU. Dette må på den andre siden veies opp mot hensynet til en åpen konkurranse.)) Kravspesifikasjonene kan dermed brukes som et virkemiddel for å oppfylle forpliktelsene i anskaffelsesloven § 5 om å innrette sin anskaffelsespraksis for å ivareta miljø og å ha egnede rutiner for ivaretakelse av miljø og grunnleggende menneskerettigheter. Se også pkt. 20.3.3 for nærmere informasjon om klima- og miljøkrav i kravspesifikasjonen.

20.3.2.2 Kravene må stå i forhold til anskaffelsens formål og verdi

I tillegg til vilkåret om tilknytning, er det et vilkår at kravene i kravspesifikasjonen står i forhold til anskaffelsens formål og verdi.((16^Jf. § 15-1 andre ledd)) Dette innebærer at det ikke skal stilles strengere krav enn det som er nødvendig utfra formålet med anskaffelsen.((17^Jf. KOFA 2021/120 avsnitt 29))

20.3.3 Klima- og miljøkrav

20.3.3.1 Anskaffelsesloven § 5 og anskaffelsesforskriften § 7-9

Oppdragsgiver har etter anskaffelsesloven § 5 en plikt til å innrette sin anskaffelsespraksis slik at den bidrar til å redusere skadelig miljøpåvirkning, og fremme klimavennlige løsninger. Det er presisert i loven at oppdragsgiver «kan stille egnede krav […]  knyttet til ulike trinn i anskaffelsesprosessen, slik at offentlige kontrakter gjennomføres på en måte som fremmer hensyn til miljø, innovasjon, arbeidsforhold og sosiale forhold», forutsatt at kravene […] har tilknytning til leveransen.» Kravspesifikasjonen er et slikt trinn. Oppdragsgiver gis dermed som utgangspunkt et vidt handlingsrom til å stille klima- og miljøkrav i kravspesifikasjonen, forutsatt at de grunnleggende prinsippene, øvrige lovkrav og tilknytningskravet overholdes.

I tillegg har oppdragsgivere som utgangspunkt en plikt etter anskaffelsesforskriften § 7-9 til å vekte klima- og miljøhensyn med tretti prosent. Slike tildelingskriterier kan i visse tilfeller erstattes med klima- og miljøkrav i kravspesifikasjonen, dersom det er klart at dette gir en bedre klima- og miljøeffekt og det begrunnes i anskaffelsesdokumentene. Det vises til omtalen av anskaffelsesforskriften § 7-9 i punkt 8.8 og DFØs veileder til forskriftsbestemmelsen.

20.3.3.2 Obligatoriske klima- og miljøkrav for kjøretøy og ferjer

For kategoriene kjøretøy og ferjer er det fastsatt obligatoriske klima- og miljøkrav (standardiserte minimumskrav).

Oppdragsgiver skal ved anskaffelser av kjøretøy til veitransport følge forskrift om utslippskrav til kjøretøy ved offentlige anskaffelser til veitransport.((18^FOR-2022-12-20-2384)) Dette gjelder både for kjøp, avbetalingskjøp, leasing og leie av kjøretøy. Det vil si at oppdragsgivere som for eksempel skal anskaffe visse typer personbiler, varebiler, busser eller minibusser, skal stille krav om null gram CO₂/km, med mindre unntakene i nullutslippsforskriften § 4 kommer til anvendelse. Forskriften stiller videre krav til at visse typer lastebiler og busser skal ha Euro VI-motorteknologi. Dersom det gjøres unntak fra dette i henhold til forskriftens § 4, skal det rapporteres til DFØ på eget skjema.

Oppdragsgiver skal ved anskaffelser av sjøtransport (herunder ferjer og ferjetjenester) følge forskrift om krav til nullutslipp av klimagasser ved offentlig anskaffelse av sjøtransport og stille krav om at ferjer i ordinær drift skal bruke løsninger med nullutslipp av klimagasser. Dersom det gjøres unntak fra dette i henhold til forskriftens § 5, skal det rapporteres til DFØ på eget skjema.

20.3.4 Ytelses- og funksjonskrav

Ytelses- og funksjonskrav retter seg mot leveransens resultater og effekter, fremfor å stille krav til den nøyaktige fremgangsmåten eller detaljerte spesifikasjoner.

Ytelses- eller funksjonskrav kan for eksempel være krav til nullutslipp av CO₂ ved anskaffelser av biler; krav til læringsmål ved anskaffelse av brukerveiledning og kompetansetiltak; krav til ernæringsbehov ved anskaffelse av kantinetjenester mv. Kravene har det til felles at de beskriver behovet oppdragsgiver ønsker å dekke og de resultater oppdragsgiver ønsker å oppnå, ikke metoden leverandørene skal benytte for å oppnå resultatet. På denne måten står leverandørene fritt til å tilby de mest innovative, oppdaterte, effektive og kostnadsbesparende løsningene markedet har å tilby.

Leverandøren skal på egnet måte påvise at den tilbudte leveransen oppfyller ytelses- eller funksjonskravene. Dersom leveransen oppfyller standarder som nevnt i § 15-1 tredje ledd bokstav b og disse standardene er ment å dekke de angitte ytelses- eller funksjonskravene, kan ikke oppdragsgiver avvise tilbudet.((19^Jf. § 15-1 femte ledd)) En egnet måte for leverandørene å påvise at kravene er oppfylt kan blant annet være å fremlegge dokumentasjon som nevnt i forskriftens § 15-4.((20^Jf. punkt 20.3.8))

20.3.5 Tekniske spesifikasjoner

Oppdragsgiver kan angi tekniske spesifikasjoner med henvisning til standarder.  I så fall skal oppdragsgiver i rangert rekkefølge, angi henvisning til følgende standarder

• nasjonale standarder som gjennomfører europeiske standarder,
• europeiske tekniske bedømmelser,
• felles tekniske spesifikasjoner,
• internasjonale standarder eller
• andre tekniske referanser utarbeidet av europeiske standardiseringsorganer

Foreligger det en nasjonal standard som gjennomfører europeiske standarder, som for eksempel NS-EN ISO-standarder, skal oppdragsgivere benytte denne dersom han ønsker å henvise til en standard. ISO-standardene, med unntak av standardene ISO 9000 og ISO 14000, inneholder tekniske spesifikasjoner eller retningslinjer for å sikre at materialer, varer, prosesser og tjenester er gode nok for formålet de er tiltenkt. Bare dersom en slik standard ikke foreligger, kan oppdragsgiver gå videre til og benytte de neste standardene i opplistingen.

En europeisk teknisk bedømmelse er en bedømmelse av vesentlige egenskaper ved en byggevares ytelse i samsvar med et europeisk bedømmelsesdokument som definert i byggevareforordningen.((21^Jf. § 4-4 bokstav b))((22^Forordning (EU) nr. 305/2011.)) Byggevareforordningen er gjennomført i norsk rett gjennom forskrift om omsetning og dokumentasjon av produkter til byggverk.((23^Forskrift 17. desember 2013 nr. 1579 om omsetning og dokumentasjon av produkter til byggverk (forskrift om omsetning og dokumentasjon av produkter til byggverk) ))

Felles tekniske spesifikasjoner er en felles teknisk spesifikasjon for IKT basert på standardiseringsforordningen og inntatt i norsk rett ved forskrift om gjennomføring av forordning (EU) nr. 1025/2012.((24^Forordning (EU) nr. 1025/2012))((25^Forskrift 9. september 2014 om gjennomføring av forordning (EU) nr. 1025/2012 av 25. oktober 2012 om europeisk standardisering forskrift om gjennomføring av forordning (EU) nr. 1025/2012) )) Forordningen etablerer et system som anerkjenner de mest relevante tekniske spesifikasjonene på IKT-området.

En internasjonal standard er en offentlig tilgjengelig spesifikasjon som er godkjent av et internasjonalt standardiseringsorgan.((26^Jf. § 4-4 bokstav a))

Tekniske referanser er et produkt fra europeiske standardiseringsorganer, unntatt europeiske standarder, som er utarbeidet etter prosedyrer som er innført med tanke på utvikling av markedets behov.((27^Jf. § 4-4 bokstav d))

Dersom ingen slike standarder foreligger, kan oppdragsgiver henvise til:

• nasjonale standarder,
• nasjonale tekniske godkjenninger eller
• nasjonale tekniske spesifikasjoner for prosjektering, beregning og utførelse av bygge- og anleggsarbeidene og bruk av varene

Henvisningene skal etterfølges av uttrykket «eller tilsvarende». Dette betyr at leverandøren skal kunne dokumentere oppfyllelse på annen måte, dersom ytelsen oppfyller de tekniske spesifikasjonene oppdragsgiver krever.((28^KOFA har i sak 2014/17 godtatt at det ikke ble tilføyd «eller tilsvarende», fordi det ikke var mulig å dokumentere oppfyllelse av kravet på en annen måte. DFØ gjør oppmerksom på at saken gjaldt kjøp/leasing av biler, der oppdragsgiver hadde oppstilt et krav om klassifisering som alle biler som lovlig kan kjøres i Norge har. ))

Dersom oppdragsgiver stiller krav i henhold til § 15-1 tredje ledd bokstav b, kan man ikke avvise et tilbud som ikke oppfyller spesifikasjonen, så fremt leverandøren på egnet måte påviser at de tilbudte løsningene oppfyller kravene i spesifikasjonene.((29^Jf. § 15-1 sjette ledd)) En egnet måte å påvise at kravene er oppfylt, kan blant annet være å fremlegge dokumentasjon som angitt i § 15-4, se punkt 20.3.8.

20.3.6 Kombinasjon av ytelses- og funksjonskrav og tekniske spesifikasjoner

Det kan noen ganger være hensiktsmessig å kombinere ytelses- eller funksjonskrav med henvisninger til tekniske spesifikasjoner og standarder eller eventuelle lovkrav som legger føringer på hvordan ytelsen skal leveres. For eksempel kan dette være aktuelt i sammensatte anskaffelser hvor deler av leveransen egner seg til å beskrives gjennom tekniske spesifikasjoner, mens andre deler av leveransen kan beskrives ved ytelses- eller funksjonskrav. En slik kombinasjon kan gjøre det mulig for oppdragsgiver å ta i bruk ytelses- og funksjonskrav i størst mulig utstrekning.

20.3.7 Forbud mot henvisning til et bestemt fabrikat eller en bestemt opprinnelse

Det fremkommer av § 15-1 fjerde ledd at oppdragsgiver ikke kan vise til bestemte fabrikater, prosesser, varemerker, patenter eller en bestemt opprinnelse eller produksjon som fører til at visse leverandører eller produkter favoriseres eller utelukkes.((30^EU-domstolen konkluderte i sak C-424/23 Dyka Plastics med at å stille krav til spesifikke materialer kan være i strid med anskaffelsesdirektivet.)) Terskelen for at en henvisning har medført konkurransevridende virkning er lav.((31^KOFA-sak 2012/73 avsnitt 23 med videre henvisninger)) Henvisninger til et bestemt fabrikat eller et bestemt opprinnelsesland vil ha en konkurransevridende effekt som er til fordel for en eller flere leverandører. En henvisning til et bestemt opprinnelsesland kan i tillegg være i strid med EØS-avtalens bestemmelser om fri bevegelighet for varer, tjenester, kapital og personer. Oppdragsgiver kan dermed ikke formulere kravspesifikasjonene på en slik måte at leverandører fra andre medlemsland er forhindret fra å tilby produkter som tilfredsstiller oppdragsgivers behov.((32^Se sak C-45/87 Kommisjonen mot Irland og sak C-59/00 Vestergaard))

Det gjelder imidlertid to unntak fra forbudet. Det første unntaket gjelder de tilfellene der henvisningen er nødvendig ut fra anskaffelsens formål. Hva som er nødvendig ut fra anskaffelsens formål, er skjønnsmessig. Ettersom bestemmelsen er et unntak fra en forbudsregel, tilsier dette at terskelen er høy for når bestemmelsen kan benyttes.((33^Jf. KOFA-sak 2012/73 avsnitt 28)) I sak fra EU-domstolen, C-424/23 Dyka Plastics, blir det presisert at unntaket må, for å ikke undergrave prinsippet om konkurranse, tolkes restriktivt.((34^Jf. C-424/23 Dyka Plastics avsnitt 53)) Dersom anskaffelsens formål er at leveransen skal være kompatibel med eksisterende utstyr hos oppdragsgiver, kan dette tilsi at henvisningen er «nødvendig». Det kan normalt ikke kreves at oppdragsgivers eksisterende utstyr skal skiftes ut.((35^Se KOFA-sak 2012/17 avsnitt 58 og KOFA-sak 2012/220 avsnitt 25)) Dersom oppdragsgivers behov likevel kan oppfylles med løsninger fra et annet fabrikat, trekker dette i retning av at henvisningen ikke er «nødvendig» etter bestemmelsen. Merkostnader i forbindelse med leverandørbytte kan isteden vektlegges ved tildelingsevalueringen som omstillingskostnader og på denne måten hensynta oppdragsgivers reelle kostnader.

Det andre unntaket gjelder der det ikke er mulig å beskrive anskaffelsen tilstrekkelig presist eller forståelig ved bruk av ytelses- og funksjonskrav eller henvisninger til tekniske spesifikasjoner eller standarder. I så fall skal henvisningen følges av uttrykket «eller tilsvarende». Terskelen for når det ikke er mulig å beskrive anskaffelsen tilstrekkelig presist og forståelig med bruk av ytelses- eller funksjonsbeskrivelser eller ved henvisning til tekniske spesifikasjoner eller standarder, er høy.((36^Jfr. KOFA-sak 2022/6 avsnitt 36)) Unntaket skal tolkes snevert.((37^Se KOFA-sak 2012/17 avsnitt 60))

Oppdragsgiver har heller ikke mulighet til å utforme kravspesifikasjonen på en slik måte at det bare er et bestemt fabrikat eller et bestemt varemerke som kan oppfylle kravene og slik begrense konkurransen. En slik tilpassing av kravspesifikasjonen vil være et brudd på likebehandlingsprinsippet. Likebehandlingsprinsippet er likevel ikke til hinder for å legge vekt på naturlige konkurransefortrinn ved bestemte løsninger, også dersom det bare er én tilbyder på markedet som tilbyr denne løsningen.((38^Se KOFA-sak 2015/102 avsnitt 18, med henvising til EU-domstolens sak C-513/99 Concordia Bus og KOFA-sak 2003/97))

20.3.8 Dokumentasjon for oppfyllelse av kravspesifikasjoner

Oppdragsgiver kan kreve at leverandør fremlegger testrapporter eller attester fra et akkreditert samsvarsvurderingsorgan som dokumenterer oppfyllelsen av kravene i kravspesifikasjonen, jf. forskriften § 15-4.((39^Et samsvarsvurderingsorgan er et organ som utøver samsvarsvurderingsvirksomhet, inkludert kalibrering, testing, sertifisering og inspeksjon, og som er akkreditert etter forordning (EF) nr. 765/2008)) Kravet kan oppfylles ved fremleggelse av en testrapport eller attest fra et organ som er akkreditert. I Norge er det Norsk akkreditering som har myndighet til å gi akkreditering til slike samsvarsorganer.((40^Norsk akkreditering er utpekt av Nærings- og fiskeridepartementet som det organet i Norge som gjennomfører akkreditering av samsvarsorganer. For database over akkrediterte organer og akkrediteringsomfang, se akkreditert.no.))

Dersom oppdragsgiver krever at det leveres testrapporter eller liknende fra et bestemt samsvarsvurderingsorgan, skal oppdragsgiver akseptere innholdsmessig tilsvarende rapporter som er utstedt av et tilsvarende organ. Det er opp til leverandøren å påvise at det valgte samsvarsvurderingsorganet er tilsvarende det oppdragsgiver krever.

For oppdragsgiver kan det være hensiktsmessig å kreve slike testrapporter eller attester i teknisk kompliserte anskaffelser, hvor oppdragsgiver selv ikke er i besittelse av den nødvendige kompetansen til å vurdere om de tilbudte løsningene oppfyller kravene i kravspesifikasjonen.

Oppdragsgiver skal i enkelte tilfeller godta annen passende dokumentasjon, som for eksempel teknisk dokumentasjon fra produsenten, selv om han har krevd testrapporter eller attester i tråd med forskriften § 15-4. Vilkårene for dette er at leverandøren ikke har tilgang til testrapportene eller attestene oppdragsgiver har stilt krav om, eller ikke har mulighet til å få dem utstedt innen fristen. Det er en forutsetning at forholdene ikke skyldes leverandøren selv.

Forhold som ikke skyldes leverandøren selv, kan for eksempel være i tilfeller hvor tilbudsfristen er kortere enn tiden det tar å utstede testrapporten eller attesten.

Oppdragsgiver kan alltid velge å godta annen passende dokumentasjon, uansett hensynet til ressursbruk, og såfremt kravet til likebehandling overholdes.((41^Dette følger av en tolkning av ordlyden i bestemmelsen; «skal godta annen passende dokumentasjon». Gode grunner trekker i retning av at oppdragsgiveren også kan godta annen passende dokumentasjon, for eksempel dersom dette vil bedre konkurransesituasjonen i den aktuelle konkurransen.))

20.4 Plikt til å ta hensyn til universell utforming

Universell utforming skal sikre at løsninger er tilgjengelige og at de kan brukes av alle uavhengig av funksjonsevne. Anskaffelsesloven § 5 fjerde ledd slår fast at oppdragsgiver skal stille krav til universell utforming i offentlige kontrakter. Disse kravene er videre spesifisert i forskriften.

Paragraf 15-2 stiller krav om at kravspesifikasjonene skal ta hensyn til universell utforming når oppdragsgiver skal anskaffe ytelser som skal brukes av personer, enten det er allmennheten eller ansatte hos oppdragsgiver, med mindre unntak kan begrunnes særskilt. Bestemmelsene bygger på direktivbestemmelser.

I den grad det allerede finnes generell lovgivning som stiller krav til universell utforming, som for eksempel i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven og plan- og bygningsloven, må disse kravene følges også i forbindelse med offentlige anskaffelser. Dette gjelder for eksempel for bygninger, transport og IKT. I slike tilfeller skal kravspesifikasjonene vise til disse bestemmelsene.((42^Dette er en videreføring av det syn departementet la til grunn i veilederen fra 2018. Bufdir har oversikt over de viktigste lovene som omhandler universell utforming.))

Kravet til universell utforming gjelder imidlertid i utgangspunktet for alle anskaffelser som skal brukes av personer, selv om det ikke allerede gjelder et generelt krav til universell utforming for det aktuelle området. Med unntak av utforming av nye arbeidsbygg, stilles det for eksempel ikke krav om universell utforming ved utforming av arbeidsplasser i den generelle lovgivningen, men anskaffelsesregelverkets krav om universell utforming omfatter også anskaffelser som skal benyttes av ansatte hos arbeidsgiver. I slike tilfeller der det ikke finnes andre obligatoriske krav, vil imidlertid oppdragsgiver stå friere til å beslutte hvordan kravspesifikasjonene skal utformes for å ta hensyn til universell utforming.

Områder der det særlig kan være aktuelt å stille krav om universell utforming, er for eksempel anskaffelser i sektorene bygg og anlegg, transport og IKT, og ved andre anskaffelser innen arbeidsliv, skole og utdanning.

Dersom det ikke finnes annen lovgivning med obligatoriske krav til universell utforming, gjelder kravet om å ta hensyn til universell utforming med mindre unntak kan begrunnes særskilt. Denne unntaksbestemmelsen er svært vidt formulert, og forskriftene sier ikke noe mer om hva som ligger i dette kravet.

EU vedtok i 2019 nytt tilgjengelighetsdirektiv, som presiserer innholdet av anskaffelsesdirektivenes bestemmelser om krav til universell utforming.((43^Direktiv 2019/882/EU)) Det fremkommer av direktivet at kravet til universell utforming ikke skal gjelde når dette vil være uforholdsmessig byrdefullt. Oppdragsgiver må foreta en forholdsmessighetsvurdering der beregnede kostnader for oppdragsgiver ved å stille krav om universell utforming må veies opp mot fordelene for personer med nedsatt funksjonsevne. Man må da blant annet ta i betraktning hvor ofte og hvor lenge varen, tjenesten eller bygget/anlegget vil bli benyttet av personer med nedsatt funksjonsevne. I tillegg er det relevant å se hen til hva slags organ oppdragsgiver er, inkludert størrelsen på virksomheten og omfanget av ressursene oppdragsgiver har tilgjengelig. Denne forholdsmessighetsvurderingen er med andre ord knyttet konkret til den enkelte anskaffelse, og den kan slå forskjellig ut for ulike oppdragsgivere. Vurderingen av om kravene vil utgjøre en uforholdsmessig stor byrde vil være underlagt oppdragsgivers frie skjønn.

Direktivet er vedtatt i EU. Det foreligger ingen EØS-komitebeslutning om gjennomføring av direktivet i EFTA-statene, og direktivet er per november 2024 ikke gjennomført i norsk rett. DFØ mener imidlertid at det er rimelig å tolke inn et forholdsmessighetsprinsipp som beskrevet ovenfor i unntaksbestemmelsen allerede i dag.((44^Jf. anskaffelsesloven § 4 og prinsippet om forholdsmessighet))

20.5 Når må krav i kravspesifikasjonen være oppfylt?

Det fremkommer ikke i ordlyden til kapittel 15 noe om når krav i kravspesifikasjonen skal være oppfylt. Utgangspunktet må da være at kravene skal være oppfylt fra tidspunktet oppdragsgiver skriver at de skal være oppfylt. Men dersom oppdragsgiver ikke har skrevet noe om når kravene må være oppfylt, kommer problemstillingen på spissen. Skal kravene da være oppfylt på tilbudstidspunktet, eller kontraktsoppfyllelsestidspunktet? Problemstillingen har vært behandlet i KOFA, men KOFA sin praksis spriker.((45^KOFA 2023/313 og KOFA 2023/852))

I KOFA-sak 2023/313 var spørsmålet om en leverandør skulle vært avvist fordi de på tilbudstidspunktet ikke oppfylte et absolutt krav til en spesifikk bransjestandard. Oppdragsgiver anførte at kravet gjelder fremtidig oppfyllelse, og dermed ikke måtte være oppfylt ved tilbudsinnlevering.((46^KOFA 2023/313 avsnitt 19)) KOFA fant at kravet måtte være oppfylt på tilbudstidspunktet, og begrunnet dette i de grunnleggende prinsippene i anskaffelsesloven §4.((47^KOFA 2023/313 avsnitt 22)) KOFA støttet seg også på en avgjørelse fra lagmannsretten der retten fant at minstekrav om ekomnettautorisasjon måtte være oppfylt innen tilbudstidspunktet.((48^KOFA 2023/313 avsnitt 23))((49^LH-2020-24313))

I KOFA-sak 2023/852 kom nemnden til motsatt resultat. Der konkluderer nemnda med at det er tilstrekkelig at krav til bransjestandard blir oppfylt på kontraktsoppfyllelsestidspunktet. KOFA sammenligner krav i kravspesifikasjonen med kvalifikasjonskrav, som må oppfylles ved tilbudstidspunktet, og bruker dette som et argument for at krav i kravspesifikasjonen først må oppfylles ved kontraktsoppfyllelse, med mindre noe annet fremkommer av konkurransegrunnlaget.((50^KOFA 2023/852 avsnitt 28-29))

Problemstillingen har ikke vært drøftet i ordinær domstol. Rettstilstanden er foreløpig uklar.((51^Se oppsummering av rettstilstanden i NOU 2024:9 pkt. 12.4.3))

Det fremkommer av forskriftens § 24-8 at oppdragsgiver har en plikt til å avvise tilbud som «inneholder vesentlige avvik fra anskaffelsesdokumentene».((52^Jf. § 24-8 første ledd bokstav b)) Terskelen for å konstatere vesentlig avvik er trolig lavere for avvik fra absolutte krav.((53^Jfr. HR-2025-1098-A avsnitt 50. Les mer om Høyesteretts avgjørelse, og absolutte krav i punkt 20.2.)) Les mer om avvisningsplikt for tilbud som inneholder vesentlige avvik i punkt 36.9.2.2.

DFØ anbefaler at oppdragsgiver er nøye med å presisere når kravene i kravspesifikasjonen må være oppfylt, for å unngå usikkerhet og misoppfatninger om dette.

Fotnoter

¹Anskaffelsesforskriften kapittel 15 gjennomfører artikkel 42 og 43 i anskaffelsesdirektivet.

²Jf. § 15-1 andre ledd første punktum

³ Jf. KOFA-sak 2018/331 avsnitt 30

⁴ Jf. HR-2025-1098-A avsnitt 56

⁵ Jf. § 15-4

⁶ HR-2025-1098-A avsnitt 50

⁷HR-2025-1098-A avsnitt 50

⁸ Dette er i tråd med anskaffelsesutvalget sin vurdering, jf. NOU 2024: 9 punkt 12.4.3.1.

⁹ Jf. § 14-2 første ledd

¹⁰ Se Forenklingsutvalgets uttalelse i NOU 2014: 4 punkt 19.5.1.

¹¹Se definisjonen av livssyklus i § 4-5 bokstav d

¹²Jf. § 15-1 andre ledd andre punktum

¹³Jf. § 15-1 andre ledd første punktum

¹⁴Dette følger uttrykkelig av § 15-1 annet ledd siste setning. Tilknytningskravet skal forstås på samme måte for anskaffelser etter forskriften del II.

¹⁵Dette innebærer en klargjøring av hva som kan innfortolkes i tilknytningskravet. Kravspesifikasjonene skal kunne legge til rette for at oppdragsgiveren kan nå sine bærekraftsmål, jf. premiss 74 i fortalen til direktiv 2014/24/EU. Dette må på den andre siden veies opp mot hensynet til en åpen konkurranse.

¹⁶Jf. § 15-1 andre ledd

¹⁷f. KOFA 2021/120 avsnitt 29

¹⁸FOR-2022-12-20-2384

¹⁹Jf. § 15-1 femte ledd

²⁰Jf. punkt 20.3.8

²¹Jf. § 4-4 bokstav b

²²Forordning (EU) nr. 305/2011.

²³Forskrift 17. desember 2013 nr. 1579 om omsetning og dokumentasjon av produkter til byggverk (forskrift om omsetning og dokumentasjon av produkter til byggverk)

²⁴Forordning (EU) nr. 1025/2012

²⁵Forskrift 9. september 2014 om gjennomføring av forordning (EU) nr. 1025/2012 av 25. oktober 2012 om europeisk standardisering forskrift om gjennomføring av forordning (EU) nr. 1025/2012)

²⁶Jf. § 4-4 bokstav a

²⁷Jf. § 4-4 bokstav d

²⁸KOFA har i sak 2014/17 godtatt at det ikke ble tilføyd «eller tilsvarende», fordi det ikke var mulig å dokumentere oppfyllelse av kravet på en annen måte. DFØ gjør oppmerksom på at saken gjaldt kjøp/leasing av biler, der oppdragsgiver hadde oppstilt et krav om klassifisering som alle biler som lovlig kan kjøres i Norge har.

²⁹Jf. § 15-1 sjette ledd

³⁰EU-domstolen konkluderte i sak C-424/23 Dyka Plastics med at å stille krav til spesifikke materialer kan være i strid med anskaffelsesdirektivet.

³¹KOFA-sak 2012/73 avsnitt 23

³²Se sak C-45/87 Kommisjonen mot Irland og sak C-59/00 Vestergaard

³³Jf. KOFA-sak 2012/73 avsnitt 28

³⁴Jf. C-424/23 Dyka Plastics avsnitt 53

³⁵Se KOFA-sak 2012/17 avsnitt 58 og KOFA-sak 2012/220 avsnitt 25

³⁶Jfr. KOFA-sak 2022/6 avsnitt 36

³⁷ Se KOFA-sak 2012/17 avsnitt 60

³⁸Se KOFA-sak 2015/102 avsnitt 18, med henvising til EU-domstolens sak C-513/99 Concordia Bus og KOFA-sak 2003/97

³⁹Et samsvarsvurderingsorgan er et organ som utøver samsvarsvurderingsvirksomhet, inkludert kalibrering, testing, sertifisering og inspeksjon, og som er akkreditert etter forordning (EF) nr. 765/2008

⁴⁰Norsk akkreditering er utpekt av Nærings- og fiskeridepartementet som det organet i Norge som gjennomfører akkreditering av samsvarsorganer. For database over akkrediterte organer og akkrediteringsomfang, se akkreditert.no.

⁴¹Dette følger av en tolkning av ordlyden i bestemmelsen; «skal godta annen passende dokumentasjon». Gode grunner trekker i retning av at oppdragsgiveren også kan godta annen passende dokumentasjon, for eksempel dersom dette vil bedre konkurransesituasjonen i den aktuelle konkurransen.

⁴²Dette er en videreføring av det syn departementet la til grunn i veilederen fra 2018. Bufdir har oversikt over de viktigste lovene som omhandler universell utforming.

⁴³Direktiv 2019/882/EU

⁴⁴Jf. anskaffelsesloven § 4 og prinsippet om forholdsmessighet

⁴⁵KOFA 2023/313 og KOFA 2023/852

⁴⁶KOFA 2023/313 avsnitt 19

⁴⁷KOFA 2023/313 avsnitt 22

⁴⁸KOFA 2023/313 avsnitt 23

⁴⁹LH-2020-24313

⁵⁰KOFA 2023/852 avsnitt 28-29

⁵¹Se oppsummering av rettstilstanden i NOU 2024:9 pkt. 12.4.3

⁵²Jf. § 24-8 første ledd bokstav b

⁵³Jfr. HR-2025-1098-A avsnitt 50. Les mer om Høyesteretts avgjørelse, og absolutte krav i punkt 20.2.

21.1 Innledning – hva er en merkeordning?

Oppdragsgiver har mulighet til å kreve bestemte merkeordninger som dokumentasjon på at varer, tjenester eller bygge- og anleggsarbeider har bestemte miljømessige, sosiale eller andre egenskaper.((1^Bestemmelsen om merkeordninger følger av anskaffelsesdirektivet artikkel 43 og er gjennomført i anskaffelsesforskriften § 15-3.))

En merkeordning er definert som dokumenter, sertifikater eller attester som bekrefter at varene, tjenestene, bygge- og anleggsarbeidene, prosessene eller prosedyrene oppfyller etterspurte merkekrav. En merkeordning inneholder et sett med på forhånd definerte underliggende merkekrav, som er de kravene som de aktuelle bygge- og anleggsarbeidene, produktene, tjenestene, prosessene eller framgangsmåtene skal oppfylle for å oppnå det aktuelle merket.

For mer informasjon om bruk av merkeordninger i praksis, se DFØs veileder.

I DFØs kriterieveiviser - veileder til bærekraftige krav- og kriterier er det eksempler på krav og tildelingskriterier som kan benyttes når oppdragsgiver vil etterspørre merkeordninger, herunder veiledning på hvordan de kan benyttes til å dokumentere miljøprestasjon innenfor eksempelvis kategoriene møbler, økologiske varer og IKT-utstyr.

21.2 Hvordan kan det stilles krav om merkeordning?

21.2.1 Innledning

Krav til en bestemt merkeordning kan benyttes i flere trinn av en anskaffelse. Oppdragsgiver kan stille krav til merkeordning som dokumentasjon for leveransens egenskaper i kravspesifikasjonen, tildelingskriteriene eller kontraktsvilkårene.

De generelle prinsippene i anskaffelsesloven § 4 og reglene som gjelder for utforming av kravspesifikasjoner, tildelingskriterier og kontraktsvilkår vil gjelde når det stilles krav eller kriterier om merkeordninger.((2^Se omtale av de grunnleggende prinsippene i kapittel 7, kravspesifikasjoner i kapittel 20, tildelingskriterier i kapittel 26 og kontraktsvilkår i kapittel 27.))

Oppdragsgiver kan stille krav om at ytelsen har et bestemt merke eller kreve det som dokumentasjon på at bestemte egenskaper er oppfylt, forutsatt at vilkårene i § 15-3 første ledd bokstav a–e er oppfylt.((3^Se punkt 21.3)) Det er da ikke nødvendig for oppdragsgiver å liste opp alle de underliggende kravene i konkurransegrunnlaget.

Det er organisasjonen som utsteder merket som skal kontrollere om varen, tjenesten eller bygge- og anleggsarbeidene overholder kravene som følger av merkeordningen. Dette forenkler arbeidet med dokumentasjon for både leverandør og oppdragsgiver. Se for øvrig punkt 21.2.5 om alternativ bruk av merkekrav. 

21.2.2 I kravspesifikasjonen

Dersom oppdragsgiver stiller krav til merkeordninger i kravspesifikasjonen, må samtlige leverandører tilby en leveranse med merkeordning. Oppdragsgiver kan da kreve at ytelsen er merket med en bestemt merkeordning. Kravet kan gjelde hele leveransen eller deler av den, for eksempel et utvalg av produktene som leveres.

Hvis deler av leveransen som tilbys ikke er merket i henhold til oppdragsgivers krav, må oppdragsgiver vurdere om det foreligger avvik som medfører at tilbudet kan eller skal avvises.((4^Les mer om avvisning i kapittel 36))

Det følger av anskaffelsesforskriften § 15-3 andre ledd at oppdragsgiver skal godta andre merkeordninger enn den eller de ordningene som oppdragsgiver har spesifisert i anskaffelsesdokumentene dersom merkeordningene i den tilbudte leveransen oppfyller tilsvarende merkekrav. I visse situasjoner må oppdragsgiver også godta annen dokumentasjon for at merkekravene er oppfylt, se nærmere om annen dokumentasjon i punkt 21.4 nedenfor.

21.2.3 Som tildelingskriterium

Merkeordninger kan brukes som et tildelingskriterium eller som del av et tildelingskriterium. Her kan oppdragsgiver premiere tilbud med merkeordning. Et tilbud med produkter som ikke har merkeordning står da ikke i fare for å bli avvist, men vil heller kunne få lavere uttelling ved evalueringen av tildelingskriteriet.

21.2.4 Som kontraktsvilkår

Oppdragsgiver kan stille krav om merkeordninger også i kontraktsvilkårene. Ved et slikt krav plikter leverandøren å oppfylle kravet til merkeordning ved inngåelsen av kontrakten eller på nærmere bestemt tidspunkt senere i kontraktsperioden, avhengig av hva oppdragsgiver krever.

21.2.5 Alternativ bruk av merkekrav

Et alternativ til å kreve merkeordning kan være å ta utgangspunkt i enkelte av de underliggende merkekravene for å utforme konkrete kravspesifikasjonskrav og tildelingskriterier. Kravene og kriteriene kan utformes som selvstendige krav og kriterier, eller oppdragsgiver kan henvise til konkrete underliggende krav i en merkeordning. Oppdragsgiver kan åpne opp for at leverandørene kan dokumentere oppfyllelse både ved merkeordning og annen form for dokumentasjon, slik som egenproduserte testrapporter, teknisk dokumentasjon, egenerklæringer eller samsvarserklæringer. Slik kan også leverandører som ikke tilbyr ytelser med merkeordning levere tilbud.

21.3 Krav som merkeordningen må oppfylle

21.3.1 Innledning

Oppdragsgiver kan i henhold til § 15-3 første ledd kun oppstille krav om bestemte merkeordninger dersom samtlige av de fem følgende vilkårene er oppfylt:

• Alle merkekravene har tilknytning til leveransen og er egnet til å beskrive leveransen oppdragsgiver skal anskaffe. Se egen omtale i punkt 21.3.2.
• Merkekravene er basert på etterprøvbare og ikke-diskriminerende kriterier. Det betyr at leverandørene må ha lik adgang til å oppnå merkeordningen. Det kan for eksempel ikke stilles som krav at leverandøren må være medlem av en bestemt bransjeorganisasjon for at sertifisering skal oppnås.
• Merkeordningen er utviklet i en åpen og gjennomsiktig prosedyre hvor alle relevante interessenter kan delta. Det siste vil for eksempel kunne være oppdragsgiversiden, leverandørsiden og andre aktuelle aktører.
• Merkeordningen er tilgjengelig for alle interesserte parter. De underliggende merkekravene må kunne gjøres tilgjengelig for alle leverandørene. Kravet vil være oppfylt dersom kravene under merkeordningen er tilgjengelig på internett, eller dersom de gjøres tilgjengelig etter forespørsel.
• Merkekravene er fastsatt av en tredjepart som leverandøren som søker om merkeordningen, ikke utøver bestemmende innflytelse over. Det er presisert i fortalen til anskaffelsesdirektivet((5^Direktiv 2014/24/EU fortalen premiss 75)) at dette også kan være nasjonale eller statlige institusjoner eller organisasjoner.

Oppdragsgiver må selv vurdere om de ovennevnte fem vilkårene er oppfylt.

21.3.2 Særlig om krav om tilknytning og egnethet

Kravet om tilknytning og egnethet etter § 15-3 første ledd bokstav a må vurderes konkret i forbindelse med den aktuelle anskaffelsen og den eller de aktuelle merkeordningen(e) som oppdragsgiver vurderer å stille krav om.((6^Tilknytningsvilkåret er blant annet definert i § 18-1 fjerde ledd og grundigere omtalt i punkt 26.2.4))

Kravet om tilknytning etter bokstav a innebærer at også de underliggende merkekravene i merkeordningen må relatere seg til varene, tjenestene eller bygge- og anleggsarbeidene som kontrakten gjelder.((7^Som angitt i § 15-1 andre ledd for kravspesifikasjoner og § 18-1 fjerde ledd for tildelingskriterier. Tilknytningsvilkåret gjelder også for kontraktsvilkår, jf. § 19-1 første ledd.)) Det kan omfatte alle sider av leveransens livssyklus. Merkekravene kan omfatte faktorer som inngår i produksjonsprosessen, leveringen av eller handelen, eller en annen prosess i livssyklusen, også der slike faktorer ikke påvirker varenes, tjenestenes eller bygge- og anleggsarbeidenes egenskaper.

Henvisningen til livssyklus innebærer for eksempel at det er tillatt at merkeordningen stiller krav til emballasje, frakt eller gjenvinnings- og innsamlingsmetoder, selv om det ikke påvirker en vares egenskaper direkte. EU-domstolens sak C-368/10 Max Havelaar illustrerer domstolens vurdering av underliggende merkekrav. I saken konkluderte domstolen med at et tildelingskriterium som belønnet at kaffe, te og sukker var merket med den sosiale merkeordningen for rettferdig handel «Max Havelaar» hadde tilknytning til leveransen. Domstolen kom til konklusjonen etter å ha gått inn i de «bagvedliggende kriterier» for merkene. Ifølge domstolen kunne tildelingskriterier basert på sosiale hensyn ikke bare gjelde «brugerne eller modtagerne af de […] inkøb […], der er omfattet af kontrakten», men også «andre personer».((8^Sak C-368/10 Max Havelaar, avsnitt 85))

Det er likevel ikke adgang til å vektlegge generelle sider ved leverandøren, for eksempel leverandørens overordnede innkjøpspolicy eller en virksomhets «generelle politikk», som f.eks. de som dyrker kaffen.((9^Direktiv 2014/24/EU fortalen premiss 97))

Flere anerkjente merkeordninger oppfyller vilkårene i § 15-3 første ledd bokstav b til e. Det kan for eksempel være merkeordninger med sertifisering i henhold til ISO-standarder om miljømerker og deklarasjoner, som ISO 14024. Det gjør også merkeordninger som Svanemerket, EU Ecolabel (EU-blomsten) eller Fairtrade-merket med flere. Flere merkeordninger vil også kunne oppfylle det første vilkåret om tilknytning til leveransen og egnethet, men her må oppdragsgiver foreta en konkret vurdering av kravet til tilknytning og egnethet.

Dersom oppdragsgiver finner at en bestemt merkeordning kun oppfyller de siste fire kravene i listen over, altså alle utenom kravet til tilknytning og egnethet, kan oppdragiver henvise til de bestemte merkekravene i merkeordningen som oppfyller tilknytnings- og egnethetskravet.((10^Jf. § 15-3 tredje ledd)) Merkeordningen kan da brukes til å dokumentere at de utvalgte merkekravene er oppfylt, men oppdragsgiver må også åpne for å akseptere annen form for dokumentasjon.

21.4 Annen dokumentasjon som oppdragsgiver må godta

21.4.1 Innledning

Dersom oppdragsgiver har stilt krav om en bestemt merkeordning, må oppdragsgiver også akseptere andre merkeordninger med tilsvarende merkekrav eller, på visse vilkår, annen dokumentasjon enn den eller de som det opprinnelig ble stilt krav om.((11^Jf. § 15-3 andre ledd))

21.4.2 Godkjennelse av andre merkeordninger

Oppdragsgiver har plikt til å godta andre merkeordninger som bekrefter at leveransen oppfyller tilsvarende merkekrav.((12^Jf. § 15-3 andre ledd bokstav a)) Formålet er at leverandører som har sertifisert seg etter én merkeordning skal slippe å måtte bruke ressurser på å også sertifisere seg etter en annen ordning, dersom disse i hovedsak er like.

Hva som skal anses som «tilsvarende merkekrav» er fortsatt ikke avklart i rettspraksis. Det antas at bestemmelsen gir en viss fleksibilitet, slik at det er tilstrekkelig at merkekravene i all hovedsak er tilsvarende. I motsatt tilfelle ville bestemmelsen om annen dokumentasjon vært lite praktisk og av mer teoretisk karakter. Det kan for eksempel være andre merkeordninger som oppfyller den samme standarden som den etterspurte merkeordningen, for eksempel standarden ISO 14024. Oppdragsgiver kan også gi eksempler på hva som anses som tilsvarende i konkurransegrunnlaget.

Det må være tale om en annen merkeordning. Det betyr at de fem vilkårene i § 15-3 første ledd bokstav a–e også må være oppfylt også for den alternative merkeordningen og for dokumentasjonen som leverandøren tilbyr, for eksempel at merkekravene er fastsatt av en uavhengig tredjepart. Det er altså ikke tilstrekkelig med en ren egenerklæring fra leverandøren.

21.4.3 Godkjennelse av annen dokumentasjon

Oppdragsgiver skal godta «annen dokumentasjon» på at kravene i merkeordningen er oppfylt dersom leverandøren ikke har mulighet til å delta i merkeordningen eller en tilsvarende merkeordning innen tilbudsfristen.((13^Jf. § 15-3 andre ledd bokstav b)) Der kravet til merkeordning er inntatt som et kontraktsvilkår kan det alternativt vises til en annen frist fastsatt av oppdragsgiver. Forholdet kan ikke skyldes leverandøren selv. Det kan være aktuelt, blant annet, i tilfeller der tilbudsfristen er kortere enn den tiden det tar å sertifiseres under merkeordningen. I så fall skal oppdragsgiver godta annen dokumentasjon, som for eksempel teknisk dokumentasjon fra produsenten.

KOFA har i sak 2018/109 uttalt at samsvarserklæringer «etter sitt innhold kan være egnet som «annen dokumentasjon» for at merkekravene er oppfylt». Saken gjaldt en åpen anbudskonkurranse for anskaffelse av møbler til en skole. Tildelingskriteriet «miljø» skulle dokumenteres ved miljømerking. Klager hadde for flere av produktene levert erklæringer fra to virksomheter som ikke selv utstedte miljømerker. Selv om klagenemnda uttalte at samsvarserklæringer kan være egnet som annen dokumentasjon, ble de i denne saken likevel underkjent. KOFA begrunnet det med at erklæringene ikke ga noen begrunnelse for at miljøkravene var oppfylt, og heller ikke inneholdt teknisk dokumentasjon fra produsenten eller annen informasjon om hva som lå til grunn for vurderingen.((14^KOFA-2018-109 avsnitt 29))

Det er ikke formkrav til slik annen dokumentasjon, men dokumentasjonen må være praktisk mulig for oppdragsgiver å gjennomgå uten uforholdsmessig stor ressursbruk. Det er leverandøren som har bevisbyrden for at slik annen dokumentasjon oppfyller de fastsatte kravene under den angitte merkeordningen.

Fotnoter

¹Bestemmelsen om merkeordninger følger av anskaffelsesdirektivet artikkel 43 og er gjennomført i anskaffelsesforskriften § 15-3.

²Se omtale av de grunnleggende prinsippene i kapittel 7, kravspesifikasjoner i kapittel 20, tildelingskriterier i kapittel 26 og kontraktsvilkår i kapittel 27

³Se punkt 21.3

⁴Les mer om avvisning i kapittel 36

⁵Direktiv 2014/24/EU fortalen premiss 75

⁶Tilknytningsvilkåret er blant annet definert i § 18-1 fjerde ledd og grundigere omtalt i punkt 26.2.4

⁷Som angitt i § 15-1 andre ledd for kravspesifikasjoner og § 18-1 fjerde ledd for tildelingskriterier. Tilknytningsvilkåret gjelder også for kontraktsvilkår, jf. § 19-1 første ledd.

⁸Sak C-368/10 Max Havelaar, avsnitt 85

⁹Direktiv 2014/24/EU fortalen premiss 97

¹⁰Jf. § 15-3 tredje ledd

¹¹Jf. § 15-3 andre ledd

¹²Jf. § 15-3 andre ledd bokstav a

¹³Jf. § 15-3 andre ledd bokstav b

¹⁴KOFA-2018-109 avsnitt 29

22.1 Innledning

22.1.1 Hva er kvalifikasjonskrav?

Kvalifikasjonskrav er minimumskrav som knytter seg til leverandørens egnethet til å levere den aktuelle anskaffelsen. Leverandører som ikke oppfyller kvalifikasjonskravene skal avvises.((1^Jf. § 24-2 første ledd bokstav a. Les mer om avvisningsplikten i veilederens punkt 36.3.2.1.)) Formålet med kvalifikasjonskrav er å sikre at leverandøren har de nødvendige organisatoriske, tekniske, faglige, økonomiske og finansielle evnene til å gjennomføre kontrakten. Kvalifikasjonskrav retter seg altså mot selve leverandøren, ikke til tilbudet som leveres. Eksempler er krav til faglig kompetanse eller økonomisk soliditet.  

Oppdragsgiver skal angi eventuelle kvalifikasjonskrav sammen med de tilhørende dokumentasjonskravene, i anskaffelsesdokumentene.((2^Jf. § 16-1 tredje ledd))

22.1.2 Rammer for å stille kvalifikasjonskrav

Ved anskaffelser etter forskriftens del III skal kvalifikasjonskrav angis i tråd med bestemmelsene i §§ 16-1 til 16-7. Bestemmelsene angir hvilke krav oppdragsgiver kan stille til leverandørenes kvalifikasjoner og hvilken dokumentasjon som kan kreves for oppfyllelsen av kvalifikasjonskravene. Forskriften åpner for at det kan stilles krav til leverandørens registrering og autorisasjoner mv.,((3^Jf. § 16-2)) krav til leverandørens økonomiske og finansielle kapasitet,((4^Jf. § 16-3)) og krav om leverandørens tekniske og faglige kvalifikasjoner.((5^Jf. § 16-5)) Disse typene krav behandles nærmere i punkt 22.2.

Oppdragsgiver har en betydelig skjønnsfrihet knyttet til hvilke kvalifikasjonskrav som kan benyttes. Kravene må likevel være i tråd med de føringene som gis i forskriften.

For alle kvalifikasjonskrav stilles det krav om at de må ha tilknytning til,((6^Les mer om tilknytningskravet i punkt 20.3.2 om kravspesifikasjoner og punkt 26.2.4 om tildelingskriterier.)) og stå i forhold til, leveransen.((7^Jf. §§ 16-1 første ledd, 16-3 første ledd og 16-5 første ledd)) At kvalifikasjonskravet skal stå i forhold til leveransen betyr at selve innholdet i kvalifikasjonskravet, så vel som kravet til dokumentasjon, må være proporsjonalt med anskaffelsens art, omfang, verdi og kompleksitet. Det kan derfor stilles strengere krav til leverandørenes kvalifikasjoner i en stor og kompleks anskaffelse enn ved en anskaffelse av for eksempel enkle hyllevarer.

I dette ligger det også at oppdragsgiver må foreta en konkret vurdering av hvilke krav som er relevante for den aktuelle anskaffelsen. Oppdragsgiver må ha et bevisst forhold til hvilke krav som stilles, hvordan de skal vurderes og hvorfor kravene gjør leverandøren kvalifisert til å levere på den aktuelle anskaffelsen. Bruk av standardiserte lister med kvalifikasjonskrav, anbefales derfor ikke.

Videre må kvalifikasjonskravene være tilstrekkelig klare, objektive og ikke-diskriminerende.((9^Se bl.a. sak C-19/00 SIAC Construction avsnitt 42 og sak T-437/05 Brink's Security Luxembourg avsnitt 119)) Kravene kan altså ikke være så vage og tvetydige at de i praksis gir oppdragsgiver et ubegrenset fritt skjønn. Samtidig må de være formulert slik at normalt fornuftige leverandører forstår kravene på samme måte.

Kravene til kvalifikasjonskrav kan i korte trekk oppsummeres slik:

• Klarhet: Kvalifikasjonskravene må utformes på en klar, presis og utvetydig måte, slik at det er mulig for «en rimelig opplyst og normalt forstandig tilbyder» å forstå kravene på samme måte.((10^Se HR-2022-1964 A Flage Maskin avsnitt 50 og sak C-368/10 Max Havelaar avsnitt 109. Samme klarhetskrav gjelder også for tildelingskriterier.)) Kravene kan ikke være så vagt utformet at de i realiteten gir oppdragsgiver et for vidt skjønn ved vurderingen av om de er oppfylt.((11^Se bl.a. KOFA-sak 2008/100 avsnitt 37. I en konkurranse for innsamling og transport av restavfall hadde oppdragsgiveren ikke presisert kravene til erfaring og kompetanse nærmere. Hvilket minstenivå som måtte være oppfylt var ikke angitt. Leverandørene kunne derfor ikke vite hva som skulle til for å bli kvalifisert. Kvalifikasjonskravene ga oppdragsgiveren et for vidt skjønn, og var dermed ulovlige.))  Jo mer spesifikk erfaring oppdragsgiver krever, jo klarere må dette angis.((12^Se i denne retning bl.a. KOFA-sak 2003/209 og KOFA-sak 2006/39. I førstnevnte sak, en konkurranse om byggtekniske arbeider, hadde oppdragsgiveren stilt krav om at leverandørene skulle ha erfaring fra «tilsvarende arbeider/installasjoner». Når oppdragsgiver senere krevde arbeid i «tilsvarende gater», var kravet for upresist angitt.))
• Ikke-diskriminering: Kvalifikasjonskravene skal være ikke-diskriminerende. Det er ikke tillatt å favorisere nasjonale eller lokale leverandører, for eksempel ved å stille krav om at leverandøren holder til et bestemt sted (med mindre dette er påkrevd etter kontraktens art). På samme måte kan det være i strid med ikke-diskrimineringskravet å stille krav om et visst antall referanser fra et bestemt geografisk område, for eksempel i kommunen hvor oppdragsgiver holder til.
• Objektivitet: Kvalifikasjonskravene må være saklige og ikke ta utenforliggende hensyn.

For anskaffelser etter forskriftens del III er det i utgangspunktet kun de typer dokumentasjon som er opplistet i forskriftens kapittel 16 som kan brukes for å dokumentere oppfyllelse av kvalifikasjonskravene.((13^Jf. § 16-1 første og andre ledd)) Dette medfører at reglene om hvilken dokumentasjon som kan kreves setter en viss skranke for hvilke kvalifikasjonskrav oppdragsgiver kan stille.((14^Se for eksempel EU-domstolens sak C-272/91 Kommisjonen mot Italia avsnitt 35 og KOFA-sak 2010/158 avsnitt 22)) Kvalifikasjonskrav som ikke kan dokumenteres gjennom de angitte dokumentasjonskravene, vil ikke være lovlige. Reglene om hvilken type dokumentasjon som kan kreves varierer for de ulike typene kvalifikasjonskrav, og omtales nærmere i punkt 22.3.

Innenfor de overnevnte rammene er det opp til oppdragsgiver å avgjøre om det skal stilles kvalifikasjonskrav, og i så fall hvilke krav som skal stilles. Utgangspunktet er at kvalifikasjonskravet skal være oppfylt på tilbudstidspunktet, med mindre noe annet fremgår av konkurransegrunnlaget.((15^Jf. LG-2016-13394))

22.2 Ulike typer kvalifikasjonskrav etter del III

22.2.1 Krav til leverandørens registrering og autorisasjoner mv.

Oppdragsgiver kan stille krav om at leverandøren er registrert i et foretaksregister, faglig register eller et handelsregister i den staten leverandøren er etablert.((16^Jf. § 16-2 første ledd)) For norske leverandører kan det for eksempel kreves at virksomheten er registrert i Brønnøysundregistrene. Oppdragsgiver kan derimot ikke stille krav om noen bestemte nasjonal tilhørighet.

Det er mulig å stille krav om at leverandører fra andre EØS-stater i en tjenesteanskaffelse har en bestemt autorisasjon eller er medlem av en bestemt organisasjon, dersom dette er påkrevd i leverandørens hjemland. Det kan for eksempel være godkjenning som elektroinstallatør for å kunne forestå prosjektering, utføring og vedlikehold av elektriske anlegg, eller godkjenning innen maritime yrker som skipsfører, dykker eller annet. Det finnes en liste over relevante registre i de andre EØS-statene i anskaffelsesdirektivets vedlegg XI.

22.2.2 Krav til leverandørenes økonomiske og finansielle kapasitet

Oppdragsgiver kan stille krav som er relevante for å sikre at leverandøren har den økonomiske og finansielle kapasiteten som er nødvendig for å utføre kontrakten.((17^Jf. § 16-3 første ledd))

Formålet med denne typen kvalifikasjonskrav er å sikre at den valgte leverandøren har tilstrekkelig økonomisk soliditet til utføre arbeidet under kontrakten. Det er derfor relevant å stille krav om at den valgte leverandøren er økonomisk sterk nok til å utføre de pålagte oppgavene, og ikke risikerer å gå konkurs underveis. Det kan også tas hensyn til at leverandøren må kunne imøtekomme eventuelle krav som måtte oppstå under utførelsen av kontrakten.

Krav til økonomisk og finansiell kapasitet kan blant annet omfatte:

• Krav om årlig minimumsomsetning, inkludert minimumsomsetning innenfor det området kontrakten gjelder. Kravet kan ikke overstige to ganger den anslåtte verdien av kontrakten. Oppdragsgiver kan likevel stille strengere krav dersom han har saklig grunn, for eksempel når det foreligger en særlig risiko på grunn av anskaffelsens karakter. Begrunnelsen for å stille strengere krav skal i så fall angis i anskaffelsesdokumentene
• Krav til regnskapets balanse dersom det spesifiseres gjennomsiktige, objektive og ikke-diskriminerende metoder og kriterier i anskaffelsesdokumentene for hvordan dette vil bli vurdert
• Krav om at leverandøren har relevant ansvarsforsikring

Oppdragsgiver står fritt i utformingen av krav til økonomisk og finansiell kapasitet, såfremt kravene har tilknytning til og står i forhold til leveransen. Slike krav kan dermed også omfatte andre sider ved leverandørens økonomiske og finansielle kapasitet enn de som er listet opp over.

Begrensningen i kravet om årlig minimumsomsetning er satt for å styrke små og mellomstore bedrifters mulighet til å delta i konkurranser om offentlige anskaffelser. Dersom kravet til årlig minimumsomsetning ikke står i rimelig forhold til kontraktens verdi, vil dette kunne bidra til å begrense konkurransen og redusere antallet aktuelle leverandører, noe som særlig vil ramme små og mellomstore aktører.((18^Anskaffelsesdirektivets fortale premiss 83)) Forholdsmessighetsprinsippet kan samtidig tilsi at det i noen konkurranser vil fremstå som uforholdsmessig å stille krav om årlig minimumsomsetning på to ganger den anslåtte verdien av kontrakten. Utfallet vil bero på en konkret vurdering i den enkelte anskaffelsen.

Oppdragsgiver kan også stille krav til regnskapets balanse. I så fall må metoden for hvordan leverandørens balanse vil bli vurdert angis.

Dersom oppdragsgiver velger å dele opp kontrakten kan det stilles krav til økonomisk og finansiell kapasitet for hver enkelt delkontrakt, herunder kravet om minimumsomsetning. Denne typen krav kan også utvides til å gjelde for grupper av delkontrakter, dersom leverandøren kan bli tildelt flere delkontrakter som kan utføres samtidig.

I en rammeavtale med flere leverandører, der inngåelse av kontrakter under rammeavtalen skjer etter gjenåpning av konkurransen, skal krav til årlig minimumsomsetning beregnes på grunnlag av den forventede maksimale verdien av kontraktene som skal utføres samtidig. Dersom denne verdien ikke er kjent, skal kravet beregnes på grunnlag av den anslåtte verdien av hele rammeavtalen. Les mer om rammeavtaler i kapittel 38.

I en dynamisk innkjøpsordning skal kravet til årlig minimumsomsetning beregnes på grunnlag av den forventede maksimale verdien av kontraktene som skal inngås under ordningen. Les mer om dynamisk innkjøpsordning i kapittel 39.

Les om krav til dokumentasjon av leverandørens økonomiske og finansielle kapasitet i punkt 22.3.3.

22.2.3 Krav til leverandørens tekniske og faglige kvalifikasjoner

Paragraf 16-5 regulerer de krav oppdragsgiver kan stille til leverandørens tekniske og faglige kvalifikasjoner. Bestemmelsen angir at oppdragsgiver bare kan stille krav som er relevante for å sikre at leverandøren har de tekniske og faglige kvalifikasjonene, inkludert menneskelige og tekniske ressurser og erfaring, til å utføre kontrakten. De tillatte dokumentasjonskravene for leverandørenes tekniske og faglige kvalifikasjoner er uttømmende regulert i § 16-6. Oppdragsgiver har dermed ikke mulighet til å stille krav til kvalifikasjoner som ikke kan dokumenteres gjennom dokumentasjonskravene som er angitt i denne bestemmelsen.

Formålet med denne typen kvalifikasjonskrav er å sikre at den valgte leverandøren er i stand til å utføre oppgaven på en teknisk og faglig forsvarlig måte. Kravene en oppdragsgiver ønsker å stille til tekniske og faglige kvalifikasjoner vil nødvendigvis variere ut ifra hva den konkrete leveransen består i. Også her er det opp til oppdragsgivers skjønn hvilke, om noen, kvalifikasjonskrav som skal gjelde for anskaffelsen.

Dersom anskaffelsen gjelder varer som inkluderer monterings- og installasjonsarbeid, tjenester eller bygge- og anleggsarbeider, kan oppdragsgiver vurdere å stille krav til leverandørens faglige kvalifikasjoner på grunnlag av ferdigheter, effektivitet, erfaring og pålitelighet knyttet til utførelsen av slike tjenester og arbeider.((19^Jf. § 16-5 andre ledd)) Dette vil si at oppdragsgiver gis mulighet til å stille krav om referansearbeider. Krav til dokumentasjon for referansearbeider som følger av § 16-6 omtales nærmere i punkt 22.3.4.

Ved utformingen av kvalifikasjonskrav vil det være hensiktsmessig å se hen til særlige forhold ved anskaffelsen som får betydning når kontrakten skal utføres. I så fall kan det være relevant å innta krav til leverandørens tekniske og faglige kvalifikasjoner for disse forholdene. Dette kan for eksempel være kvalifikasjonskrav om kompetanse innen kvalitetskontroll, miljøledelse eller tekniske fasiliteter leverandøren råder over som er nødvendig for gjennomføring av kontrakten.

Av § 16-5 tredje ledd fremgår det også at oppdragsgiver i konkurranser om innovasjonspartnerskap særlig skal stille krav om leverandørens kvalifikasjoner innen forskning og utvikling. Dette inkluderer utvikling og gjennomføring av innovative løsninger, noe som er spesielt relevant for anskaffelser som følger denne prosedyren. For nærmere informasjon om selve prosedyren se omtalen av innovasjonspartnerskap i kapittel 40.

Les om dokumentasjon av leverandørens tekniske og faglige kvalifikasjoner i punkt 22.3.4.

22.2.4 Offisielle lister over godkjente leverandører

Forskriften åpner for at det opprettes offisielle lister over godkjente leverandører.((20^Jf. § 17-2. Se også anskaffelsesdirektivet artikkel 64.)) Attest på registrering i en offisiell liste er en alternativ dokumentasjon for oppfyllelse av kvalifikasjonskrav, eventuelle utvelgelseskriterier og for fravær av avvisningsgrunner. Oppdragsgiver skal også akseptere attester fra kompetente sertifiseringsorgan på at leverandøren er sertifisert som godkjent leverandør.

Det er ikke opprettet en slik offisiell liste eller sertifiseringsorgan i Norge.((21^NOU 2023: 26 kapittel 24.35.7))

22.2.5 Navn på personene som skal være ansvarlig for å utføre kontrakten

Oppdragsgiver kan kreve at leverandører som er en juridisk person, oppgir navn og faglige kvalifikasjoner til personene som skal være ansvarlig for å utføre arbeid under kontrakten. Kravet kan stilles i alle anskaffelser, unntatt vareanskaffelser som ikke inkluderer tjenester eller monterings- og installasjonsarbeid. Dette følger av forskriftens § 16-8 andre ledd. Et slikt krav vil forplikte leverandøren til å benytte bestemte personer som ansvarlige for utførelsen av leveransen. Opplysningene skal gis i forespørselen om å delta i konkurransen eller i tilbudet.

En leverandør kan ikke avvises med den begrunnelse at leverandøren må være enten en fysisk eller juridisk person etter norsk lovgivning, dersom leverandøren har rett til å levere ytelsene etter lovgivningen i sin hjemstat.((22^Jf. § 16-8 første ledd))

22.3 Dokumentasjon for kvalifikasjonskrav

22.3.1 Generelt om dokumentasjon for kvalifikasjonskrav

Anskaffelsesforskriften legger opp til et system hvor alle kvalifikasjonskrav som stilles til leverandørene skal dokumenteres. Dokumentasjonen er ment å verifisere at det materielle innholdet i kvalifikasjonskravet er oppfylt, dvs. bekrefte at leverandøren har den eller de kvalifikasjonene som er etterspurt.

Som hovedregel kan oppdragsgiver kun kreve attester, erklæringer eller annen dokumentasjon som er angitt i §§ 16-2, 16-4, 16-6 eller § 16-7 som dokumentasjon for oppfyllelse av kvalifikasjonskravene.((23^Jf. § 16-1 andre ledd)) Det stilles videre krav om at dokumentasjon oppdragsgiver etterspør er forholdsmessig og er tilstrekkelig knyttet til leveransen.

I tråd med § 7-7 om språkkrav kan oppdragsgiver kreve at dokumentasjon fremlegges i norsk oversettelse. Eventuelle språkkrav må praktiseres i tråd med prinsippet om likebehandling. Det vil si at en oppdragsgiver som aksepterer at en leverandør leverer dokumentasjon på et annet språk, også må akseptere at dokumentasjon levers på et annet språk for de andre leverandørene i konkurransen.

22.3.1.1 Mangelfull levering av dokumentasjon

Dersom en leverandør ikke leverer all dokumentasjonen som oppdragsgiver har bedt om, er det viktig å skille mellom plikten til å avvise et tilbud ved manglende oppfyllelse av kvalifikasjonskravet, og retten til å avvise dersom leverandør ikke har levert den etterspurte dokumentasjonen. Avvisningsplikten som det vises til i punkt 22.1.1 knytter seg til at kvalifikasjonskravet må være oppfylt, ikke dokumentasjonskravet.

Ved manglende oppfyllelse av dokumentasjonskravet er utgangspunktet dermed at det ikke oppstår en avvisningsplikt for oppdragsgiver, dersom leverandøren på en annen måte har sannsynliggjort at kvalifikasjonskravet er oppfylt.((24^KOFA-sak 2018/219 avsnitt 34, jf. KOFA-sakene 2016/135 og 2009/219)) Oppdragsgiver må i så tilfelle foreta en saklig og forsvarlig vurdering av om leverandøren som har levert utilstrekkelig dokumentasjon, har den nødvendige kompetansen til å oppfylle kvalifikasjonskravet.((25^Se bl.a. KOFA-sakene 2003/176 og 2003/57))

I en situasjon med mangelfull levering av dokumentasjon, vil oppdragsgiver likevel ha en rett til å avvise leverandør.((26^Jf. § 24-1 tredje ledd bokstav g))

22.3.2 Bruk av det europeiske egenerklæringsskjemaet

Ved anskaffelser etter forskriften del III, er det obligatorisk å bruke det europeiske egenerklæringsskjemaet (ESPD).((27^Jf. § 17-1)) Egenerklæringsskjemaet er en erklæring fra leverandørene om at de oppfyller kvalifikasjonskravene og eventuelle utvelgelseskriterier, og at det ikke foreligger grunner for avvisning som følge av forhold ved leverandøren. Egenerklæring fungerer i utgangspunktet som foreløpig dokumentasjonsbevis. Formålet med egenerklæringen er å redusere administrasjonsbyrden for oppdragsgiver og leverandør ved gjennomføringen av offentlige anskaffelser.

Egenerklæringsskjemaet består av seks deler. Skjemaets del IV omhandler kvalifikasjonskrav og er inndelt i egne seksjoner om egnethet, økonomisk og finansiell kapasitet, tekniske og faglige kvalifikasjoner og kvalitetssikrings- og miljøledelsessystemer. Oppdragsgiver skal angi hvilke punkter leverandøren skal besvare i skjemaet. Oppdragsgiver kan åpne for at leverandørene gir en samlet angivelse av om de oppfyller samtlige kvalifikasjonskrav. Oppdragsgiver må i så fall angi at leverandørene har anledning til dette i anskaffelsesdokumentene.

For nærmere omtale av egenerklæringsskjemaet, se kapittel 25. 

22.3.3 Dokumentasjon av leverandørens økonomiske og finansielle kapasitet

Dokumentasjon for leverandørens økonomiske og finansielle kapasitet reguleres i § 16-4. Bestemmelsen inneholder en ikke-uttømmende liste med følgende eksempler på dokumentasjonsbevis:

• Bankerklæringer, som for eksempel erklæring om selvskyldnerkausjon, erklæring om garantier, erklæring vedrørende økonomiske engasjementer, soliditetserklæringer og annen relevant informasjon som banker kan uttale seg om
• Ansvarsforsikringsbevis, som for eksempel yrkesansvarsforsikring eller transportforsikring
• Virksomhetens årsregnskap eller utdrag fra disse. Dette gjelder likevel bare dersom publisering av årsregnskap er påkrevd i den staten hvor leverandøren er etablert
• Regnskapets balanse
• En erklæring om virksomhetens totale omsetning for maksimalt de tre siste tilgjengelige regnskapsårene. Erklæringen kan også gjelde omsetningen innenfor det området kontrakten gjelder dersom disse opplysningene er relevante og tilgjengelige. Det utelukkes heller ikke at oppdragsgiver kan kreve omsetningstall for beslektede aktiviteter såfremt disse er relevante og tilgjengelige.
• Kredittvurderinger

Listen angir dokumentasjonsbevis som oppdragsgiver «blant annet» kan stille krav om, og oppstiller dermed ikke en uttømmende liste slik som dokumentasjon for krav til tekniske og faglige kvalifikasjoner. Bestemmelsen gir en valgfrihet for oppdragsgiver når det gjelder hvilke krav til dokumentasjon for leverandørens økonomiske og finansielle kapasitet som kan stilles, sammenlignet med kravene til dokumentasjon for leverandørens tekniske og faglige kvalifikasjoner.((28^Se EU-domstolen sak C-76/16 Ingsteel and Metrostav avsnitt 32)) Det betyr at oppdragsgiver har valgfrihet til å kreve annen type dokumentasjon enn det som er opplistet for leverandørens økonomiske og finansielle kapasitet. Dokumentasjonskravene må likevel være i overenstemmelse med forutberegnelighetsprinsippet og være relevante for den konkrete anskaffelsen.

Leverandøren kan, i enkelte tilfeller, legge frem annen dokumentasjon for å dokumentere sin økonomiske og finansielle kapasitet enn den oppdragsgiver krever.((29^Jf. § 16-4 andre ledd)) Dette gjelder dersom leverandøren har saklig grunn til ikke å fremlegge dokumentasjonen oppdragsgiver har krevd, og kan oppfylle kravet ved å fremlegge annen dokumentasjon oppdragsgiver anser egnet.

Forhold utenfor leverandørens kontroll og som leverandøren ikke kan lastes for, vil normalt utgjøre en saklig grunn etter denne bestemmelsen. Dette omfatter for eksempel tilfeller hvor den etterspurte dokumentasjonen ikke finnes, eksempelvis hvor selskapet er under stiftelse eller i oppstartsfasen. Det samme gjelder dersom dokumentasjonen ikke lar seg fremskaffe innen den gitte fristen. Dette gjelder likevel ikke dersom hindringen som medfører forsinkelsen skyldes forhold ved leverandøren, som for eksempel at leverandøren kom sent i gang med utformingen av tilbudet.

Oppdragsgiver kan i tråd med ordlyden i § 16-4 andre ledd kun avvise alternativ dokumentasjon dersom den ikke anses som egnet. Det kreves også at oppdragsgiver gir en skriftlig begrunnelse av hvorfor dokumentasjonen ikke anses som egnet.((30^Se KOFA-sak 2010/58 avsnitt 28 og 29, hvor det vises til kravene til forholdsmessighet, likebehandling og etterprøvbarhet i anskaffelsesloven § 4))

22.3.4 Dokumentasjon av leverandørens tekniske og faglige kvalifikasjoner

22.3.4.1 Innledning

Bestemmelsen i § 16-6 første og andre ledd angir de ulike formene for dokumentasjon oppdragsgiver kan kreve som dokumentasjonsbevis på oppfyllelse av kravene til tekniske og faglige kvalifikasjoner. Til forskjell fra listen med eksempler på dokumentasjonskrav i § 16-4, er opplistingen i § 16-6 uttømmende. Altså vil ikke oppdragsgiver kunne velge en annen form for dokumentasjon for tekniske og faglige kvalifikasjoner. Bakgrunnen for denne begrensningen av hva slags dokumentasjon som kan kreves er hensynet til konkurranse og likebehandling, ved at det skal bli lettere for leverandører fra hele EØS-området å delta i konkurranser.

Bestemmelsen fremhever også at dokumentasjonskravene må stå i forhold til anskaffelsens karakter, omfang, betydning og planlagte bruk.((31^Jf. § 16-6 fjerde ledd)) Dette er et utslag av forholdsmessighetsprinsippet og bidrar til å sikre proporsjonalitet mellom kravene til dokumentasjon og anskaffelsens karakter.

Ved anskaffelser etter forskriften del III gjelder det visse begrensninger i muligheten til å evaluere samme forhold som kvalifikasjonskrav og som tildelingskriterium. Av bestemmelsen i § 16-6 femte ledd fremgår det at disse begrensningene ikke er til hinder for at oppdragsgiver kan benytte dokumentasjon inngitt i forbindelse med kvalifikasjonskravene, til evalueringen under tildelingskriteriene. Forutsetningen er at vurderingstemaet for kvalifikasjonskravet og eventuelle tildelingskriterier er ulike. Det vil si at for eksempel dokumentasjon på kompetansen til de som skal utføre kontrakten, kan vurderes i forbindelse med både kvalifikasjon og tildeling, så fremt hva som vektlegges i vurderingene ikke er det samme. Forholdet mellom kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier er beskrevet nærmere i punkt 22.6.

Forskriften åpner for at oppdragsgiver kan kontrollere leverandørens produksjonskapasitet eller tekniske kapasitet, og hvor det er nødvendig, kontrollere leverandørens tilgjengelige undersøkelses- og forskningsfasiliteter og kvalitetskontrolltiltak.((32^Jf. § 16-6 tredje ledd)) Denne muligheten gjelder kun for anskaffelser av varer eller tjenester som er kompliserte, eller som unntaksvis skal brukes til et spesielt formål. Det kan for eksempel omfatte kontroll av de tekniske fasiliteter og kvalitetssikringstiltak som leverandøren har beskrevet.((33^Jf. § 16-6 første ledd bokstav e)) Kontrollen kan utføres av oppdragsgiver selv eller av et kompetent offentlig organ, for eksempel et offentlig organ som driver tilsyn på området.

22.3.4.2 Oversikt over viktigste arbeider og leveranser

Oppdragsgiver kan stille krav om en oversikt over leverandørens viktigste bygge- og anleggsarbeider (heretter «arbeider») eller vare- eller tjenesteleveranser i henholdsvis de fem og tre siste år.((34^Jf. § 16-6 første ledd bokstav a og b)) Oppdragsgiver kan også be om dokumentasjon for de viktigste arbeidene eller leveransene innenfor et tidsrom som er kortere enn de angitte rammene. For nyoppstartede selskaper som ikke har referanser tre eller fem år tilbake i tid, kan det etter en konkret vurdering godtas at tidligere leveranser knyttes til nøkkelpersoner og ikke til leverandøren som sådan.((35^Jf. KOFA-sak 2011//159 avsnitt 50-52))

De viktigste arbeidene eller leveransene kan måles i form av økonomisk verdi, for eksempel hvor oppdragsgiver ber om en liste over leverandørens største leveranser. Det kan også innebære en oversikt over gjennomførte leveranser som tilsvarer den konkrete leveransen oppdragsgiver skal anskaffe.

Oppdragsgiver kan kreve en nærmere redegjørelse for hva utførte arbeider innebærer, sammen med en attest for tilfredsstillende utførelse. Oppdragsgiver står likevel fritt til å velge om det bare skal gis en redegjørelse for arbeidene, eller om det også skal kreves attester for tilfredsstillende utførelse. Det følger av forskriften at slike attester kun kan kreves ved utførelsen av arbeider.

Dersom det er nødvendig for å sikre tilstrekkelig konkurranse, kan oppdragsgiver angi at arbeider eller leveranser som leverandøren har utført for mer enn henholdsvis fem eller tre år siden kan bli tatt hensyn til. I vurderingen må det tas hensyn til hvor ofte leverandørene utfører den aktuelle typen arbeider eller leveranser og hvor begrensende rammen på fem eller tre år faktisk vil være.

For enkelte anskaffelser kan det være relativt få leverandører som har utført eksakt tilsvarende oppdrag. Oppdragsgiver kan i disse tilfellene vurdere å etterspørre en oversikt over arbeider eller leveranser som er funksjonsmessig like den leveransen oppdragsgiver skal anskaffe. Dette kan bidra til å øke antallet mulige leverandører, samtidig som kravene til tekniske og faglige kvalifikasjoner blir ivaretatt.

22.3.4.3 Beskrivelse av teknisk personell eller tekniske enheter

Oppdragsgiver kan kreve en beskrivelse av det involverte teknisk personell eller tekniske enheter, særlig dem som er ansvarlig for kvalitetskontrollen, som leverandøren råder over til å utføre kontrakten.((36^Jf. § 16-6 første ledd bokstav c)) Dette gjelder uansett om de som skal utføre kvalitetskontrollen tilhører leverandørens virksomhet eller ikke. For eksempel kan oppdragsgiver for bygge- og anleggsarbeider kreve opplysninger om det tekniske personell eller tekniske enheter som entreprenøren disponerer over til utførelsen av arbeidet.

22.3.4.4 Beskrivelse av tekniske fasiliteter

Oppdragsgiver kan kreve at det fremlegges en beskrivelse av de tekniske fasiliteter og de undersøkelses- og forskningsfasiliteter som leverandøren råder over.((37^Jf. § 16-6 første ledd bokstav d)) I tillegg kan oppdragsgiver kreve en beskrivelse av de kvalitetssikringstiltak som leverandøren benytter seg av ved utførelsen av leveransen.

22.3.4.5 Beskrivelse av styring av leverandørkjeden

Oppdragsgiver kan kreve en beskrivelse av styring av leverandørkjeden og de sporingssystemer leverandøren vil benytte til å utføre kontrakten.((38^Jf. § 16-6 første ledd bokstav e)) Det betyr at oppdragsgiver for eksempel kan kreve en beskrivelse av måten leverandøren administrerer og kontrollerer sine underleverandører og deres underleverandører videre ned i leverandørkjeden. Leverandøren kan eksempelvis angi hvem hos leverandøren som er ansvarlig for oppfølging av underleverandører og disses nærmere oppgaver. Beskrivelsen kan også bestå av konkrete kontrolltiltak som iverksettes for å sikre at underleverandørkjeden utfører oppgavene i overenstemmelse med vilkårene i kontrakten. 

22.3.4.6 Opplysninger om utdanning og faglige kvalifikasjoner

Oppdragsgiver kan stille krav til utdanning og faglige kvalifikasjoner og kreve en beskrivelse av utdanningen og de faglige kvalifikasjonene til leverandørens ledelse, nøkkelpersoner og andre hvis kompetanse er relevant for utførelsen av leveransen som dokumentasjon.((39^Jf. § 16-6 første ledd bokstav f)) Opplysningene vil danne grunnlag for oppdragsgivers vurdering av om leverandørens formelle fagkompetanse er tilstrekkelig for å utføre kontrakten. Oppdragsgiver må da være oppmerksom på at det ikke er adgang til å benytte samme vurderingstema både som kvalifikasjonskrav og tildelingskriterium, se punkt 22.6.

Opplysninger om utdanning og faglige kvalifikasjoner kan for eksempel gis i form av en opplisting eller erklæring. I tilfeller hvor anskaffelsens karakter tilsier det, kan oppdragsgiver kreve en beskrivelse med kopi av eksempelvis vitnemål eller kursbeviser.

22.3.4.7 Beskrivelse av miljøledelsestiltak

Oppdragsgiver kan kreve en beskrivelse av bestemte miljøledelsestiltak leverandøren har innført eller planlegger å benytte ved utførelsen av leveransen. Miljøledelsestiltak innebærer innføring av en systematisk prosess hvor virksomheten gjennomfører, leder, måler og kontinuerlig begrenser sin miljøpåvirkning. Beskrivelse av miljøledelsestiltak er særlig relevant for anskaffelser som antas å ha en viss miljøpåvirkning, for eksempel ved at det gjøres inngrep i naturen eller at det slippes ut miljøgifter som følge av utførelsen av leveransen.

Som dokumentasjon på dette kan oppdragsgiver kreve en beskrivelse av bestemte miljøledelsestiltak leverandøren har innført eller planlegger å benytte ved utførelsen av leveransen. Miljøledelsestiltak kan være ulike tiltak hos leverandør knyttet til miljø eller miljøstyring, for eksempel avfallssystemer, systemer for reduksjon av matsvinn eller rutiner knyttet til sirkularitet.

Dersom anskaffelsens karakter tilsier det, kan oppdragsgiver kreve attester fra nærmere bestemte uavhengige organer.((40^Jf. § 16-7 andre ledd)) Krav om attester for kvalitetssikringsstandarder og miljøledelsessystemer er nærmere beskrevet nedenfor i punkt 22.3.5.

22.3.4.8 Beskrivelse av gjennomsnittlig årlig arbeidsstyrke

Oppdragsgiver kan kreve en beskrivelse av leverandørens gjennomsnittlige årlige arbeidsstyrke((41^Direktivteksten angir dette som «gennemsnitlige antal beskæftigede», se direktiv 2014/24/EU bilag XII del 2, bokstav h)) og antallet medarbeidere i ledelsen i løpet av de tre siste årene.((42^Jf. § 16-6 første ledd bokstav h)) I beskrivelsen skal leverandøren angi et bestemt antall ansatte i virksomheten for hvert av de tre årene beskrivelsen gjelder.

22.3.4.9 Beskrivelse av redskaper, materiell og teknisk utstyr

Oppdragsgiver kan kreve en beskrivelse av hvilke redskaper, materiell og teknisk utstyr leverandøren råder over til å utføre leveransen.((43^Jf. § 16-6 første ledd bokstav j)) Begrepet redskaper kan også omfatte immaterielle redskaper som programvare og IT-løsninger. Beskrivelsen kan gis som en liste over redskaper, materiell og teknisk utstyr leverandøren råder over. Dersom anskaffelsens karakter tilsier det, kan oppdragsgiver stille krav til redskapenes beskaffenhet og til dokumentasjon på faktisk og rettslig rådighet over disse.  

22.3.4.10 Beskrivelse av bruk av underleverandører

Oppdragsgiver kan kreve en beskrivelse av hvor stor del av kontrakten som leverandøren vurderer å sette bort til underleverandører. Bruk av underleverandører er også regulert i forbindelse med kontraktsvilkår.((44^Jf. § 19-2)) Se kapittel 28 for nærmere omtale.

22.3.4.11 Særlige dokumentasjonskrav for anskaffelse av varer

Ved anskaffelse av varer kan oppdragsgiver kreve prøver, beskrivelser eller fotografier av varene.((45^Jf. § 16-6 andre ledd bokstav a)) Oppdragsgiver kan også kreve attest for ektheten av varene.((46^Jf. § 16-6 andre ledd bokstav b)) På denne måten kan oppdragsgiver oppnå en tilstrekkelig betryggelse for tilstanden og kvaliteten på varene.

Samtidig kan oppdragsgiver kreve at det fremvises attester fra kompetente offisielle organer for kvalitetskontroll. Denne attesten skal bekrefte at varene oppfyller de tekniske spesifikasjonene eller bestemte standarder.

22.3.5 Dokumentasjon for kvalitetssikrings- og miljøledelsesstandarder

Det følger av § 16-7 første og andre ledd at oppdragsgiver kan kreve attester som dokumentasjon for at leverandøren oppfyller visse kvalitetssikrings- og miljøledelsessystemer og -standarder.  Attestene skal være utstedt av uavhengige organer som dokumentasjon for at leverandøren oppfyller visse på forhånd angitte standarder.

Kvalitetssikring er planlagte og systematiske aktiviteter som utføres for å sikre seg at leveransen oppfyller krav til kvalitet. Et eksempel på kvalitetssikringsstandard er ISO 9001:2015.((48^Dragsten 2020, side 613)) Krav til kvalitetssikringsstandard kan inkludere krav til universell utforming.((49^For mer om krav til universell utforming i offentlige anskaffelser, se DFØs veileder.))

Oppdragsgiver har også mulighet til å kreve fremlagt attest for oppfyllelse av visse miljøledelsessystemer eller –standarder. Bestemmelsen åpner for å benytte standarder som f.eks. EU-ordningen for miljøstyring og miljørevisjon (EMAS) Miljøfyrtårn og ISO-standardarden EN ISO 14001.((49^Etter § 16-7 andre ledd skal oppdragsgiveren, om de skal kreve attest for miljøledelsessystem/standard/-system, «vise til EU-ordningen for miljøstyring og miljørevisjon (EMAS), andre anerkjente miljøledelsessystemer i forordning (EF) nr. 1221/2009 artikkel 45 eller andre miljøledelsesstandarder basert på relevante europeiske eller internasjonale standarder fra akkrediterte organer. Oppdragsgiveren skal godta tilsvarende attester utstedt av organer i andre EØS-stater.)) Disse systemene legger vekt på kontinuerlig bedring av miljøprestasjonen til organisasjonene som deltar, ved gjennomføring av blant annet miljøstyringstiltak og ved jevnlig og systematisk evaluering av tiltakene.  Miljøledelsessystemer/-standarder medfører kostnader og legger opp til en relativt omfattende rapportering. Om oppdragsgiver krever attest for oppfyllelse av miljøledelsesstandarder eller -systemer kan det derfor utelukke små og mellomstore leverandører fra å delta i konkurransen.

Dersom oppdragsgiver ønsker å kreve attester for kvalitetssikrings- eller miljøledelsesstandard eller -system, må det vurderes om det er relevant å kreve dette for å sikre at leverandøren har de tekniske og faglige kvalifikasjonene. Oppdragsgiver må også vurdere tilknytning og om kravet står i forhold til leveransen. I denne vurderingen bør det tas hensyn til at å oppnå sertifisering fra uavhengige organer kan kreve betydelige ressurser fra leverandørenes side. Det kan vurderes om det går an å oppnå det samme ved for eksempel å stille krav til konkrete miljøledelsestiltak eller kvalitetssikringstiltak etter § 16-6.

Dersom leverandøren ikke har mulighet til å innhente attestene innen fristen, skal oppdragsgiver godta annen dokumentasjon for tilsvarende kvalitetssikringstiltak eller miljøledelsestiltak, jf. § 16-7 tredje ledd. Leverandøren må i så tilfelle dokumentere hvilke tiltak som er gjennomført og at disse tiltakene tilsvarer tiltakene i den etterspurte standarden. Denne muligheten til å dokumentere på en alternativ måte gjelder kun dersom forholdet, altså at leverandøren ikke har attest, ikke skyldes leverandøren selv. Det betyr at det må foreligge forhold utenfor leverandørens kontroll. Det kan for eksempel være at det ikke var mulig for leverandøren å innhente den aktuelle attesten innen utløpet av tilbudsfristen.

For mer informasjon om krav til miljøledelsessystemer og -standarder, se egen veiledning.

22.4 Tolkning av kvalifikasjonskrav

Selv om det stilles krav om at kvalifikasjonskrav skal utformes klart, vil det være tilfeller hvor det må tolkes nærmere for å avklare det konkrete innholdet. I saken Flage Maskin uttalte Høyesterett at det ikke var «til å unngå at visse kvalifikasjonskrav kan få en skjønnsmessig utforming». Som eksempel på slike tilfeller ble krav til «tilstrekkelig erfaring fra arbeider av relevant art og vanskelighetsgrad» nevnt.((51^HR-2022-1964-A Flage Maskin avsnitt 54))

Høyesterett la deretter til grunn at oppdragsgiver vil ha et handlingsrom ved vurderingen av om slike krav er oppfylt, men at vurderingen må skje innenfor de rammene kvalifikasjonskravet angir og i samsvar med de grunnleggende prinsippene i anskaffelsesloven § 4.

Ved vurderingen av om et kvalifikasjonskrav er tilstrekkelig presist, skal det tas utgangspunkt i hvordan en rimelig opplyst og normalt påpasselig tilbyder vil forstå kravets rekkevidde.((52^HR-2022-1964-A Flage Maskin avsnitt 50, jf. EU-domstolens sak C-538/13 eVigilio)) Videre presiserte Høyesterett at det for å komme frem til hvordan en rimelig opplyst og normalt forstandig tilbyder vil forstå rekkevidden av kravet, kan være nødvendig å tolke og utfylle det generelle kvalifikasjonskravet med andre objektive momenter enn det kontrakten går ut på. I denne vurderingen vil også ordlyden i dokumentasjonskravet være et relevant tolkningsmoment for å avklare innholdet av kvalifikasjonskravet. Det kan derimot ikke brukes til å legge til grunn en videre eller snevrere forståelse enn det er grunnlag for, eller innfortolke et krav som ikke fremgår av konkurransegrunnlaget.((53^HR-2022-1964-A Flage Maskin avsnitt 50 flg., jf. EU-domstolens sak C-27/15 Pippo Pizzoavsnitt 35 flg.))    

Ved uklarhet knyttet til leverandørers besvarelse av dokumentasjonskravet, vil det også være aktuelt å foreta nærmere vurderinger av om den inngitte dokumentasjonen er tilstrekkelig for å verifisere at det materielle innholdet i kvalifikasjonskravet er oppfylt. Oppdragsgiver har mulighet til å be leverandører ettersende, supplere, avklare eller utfylle dokumentasjon etter reglene i § 23-5. Les mer om ettersendings- og avklaringsadgangen i kapittel 35.

Når oppdragsgiver har alle opplysninger som lovlig kan vektlegges, må det foretas en konkret vurdering av hva som er det konkrete innholdet av kvalifikasjonskravet, basert på de overnevnte momentene. I denne vurderingen er det oppdragsgiver som har risikoen for uklarheter i konkurransegrunnlaget, og leverandøren som har risikoen for uklarheter i tilbudet.((54^Jf. §§ 14-1 femte ledd og 23-3 andre ledd))

22.5 Støtte fra andre virksomheter

22.5.1 Hvilke kvalifikasjonskrav dette gjelder

Leverandører kan i utgangspunktet fritt velge å støtte seg på andre virksomheters kapasitet for å oppfylle kvalifikasjonskrav om økonomisk og finansiell kapasitet eller tekniske og faglige kvalifikasjoner.((57^Jf. § 16-10 første ledd)) Den rettslige forbindelsen mellom virksomhetene er ikke relevant. Det er derfor ikke et krav at leverandøren selv er i besittelse av de etterspurte kvalifikasjonene, og det er heller ikke krav til noen selskapsrettslig forbindelse mellom virksomhetene. Det betyr at virksomhetene ikke trenger å tilhøre samme konsern. Et viktig hensyn bak denne regelen er å bidra til at nystartede bedrifter skal få mulighet til å delta i konkurranser om offentlige kontrakter.

Leverandøren må opplyse om i hvilken grad den vil støtte seg på andre virksomheters kompetanse. Når det gjelder den tekniske og faglige kompetansen som stilles til rådighet skal det angis konkret hvilken kompetanse det er snakk om. Det vil kun være den kompetansen som leverandøren råder over som vil inngå i vurderingen av om kvalifikasjonskravet er oppfylt.

Muligheten til å støtte seg på andre virksomheter gjelder kun for kvalifikasjonskrav om økonomisk og finansiell kapasitet etter § 16-3, eller tekniske og faglige kvalifikasjoner etter § 16-5. Forskriften åpner dermed ikke for å støtte seg på andre virksomheter for krav til registrering og autorisasjoner.((58^Dvs. kvalifikasjonskrav i tråd med § 16-2))

22.5.2 Krav til dokumentasjon av rådighet

En leverandør som velger å inngi forespørsel om å delta i konkurransen eller et tilbud og ønsker å støtte seg på andre virksomheters kapasitet, må dokumentere at den råder over de nødvendige ressursene som trengs for å gjennomføre kontrakten.((60^Jf. § 16-10 andre ledd))

Det avgjørende er at leverandøren faktisk råder over den andre virksomhetens kapasitet ved utførelsen av leveransen.((61^Dette følger også av EU-domstolens praksis, se for eksempel sak C-176/98 Holst Italia og sak C-314/01 Siemens og Agre Telekom. Se også sak C-324/14 Partner Apelski Dariuszsak C-324/14 Partner Apelski Dariusz (omtalt i teksten).)) Leverandøren som inngir forespørselen om å delta i konkurranse eller tilbudet må kunne dokumentere forholdet mellom dem selv og den støttende virksomheten.((62^Jf. § 16-10 andre ledd)) Forholdet kan for eksempel dokumenteres ved å fremlegge en forpliktelseserklæring.((63^Ettersom det ikke stilles krav om at det dokumenteres gjennom forpliktelseserklæring vil leverandør også ha mulighet til å dokumentere rådighet over ressursene på en annen egnet måte.)) Forpliktelseserklæringen skal dokumentere at den støttende virksomheten er juridisk forpliktet overfor leverandøren og dermed viser at leverandøren har rett til å disponere over den kompetansen tilbudet bygger på. Forpliktelseserklæringen behøver ikke i seg selv å være et juridisk bindende dokument, men den må dokumentere at det foreligger en bindende avtale mellom leverandøren og den støttende virksomheten.

I utgangspunktet må en forpliktelseserklæring eller tilsvarende dokumentasjon også foreligge for selskaper i samme konsern. Skal en leverandør for eksempel vise til kapasiteten til morselskapet for å oppfylle et kvalifikasjonskrav, må det kunne dokumenteres at morselskapet forplikter seg til oppdraget.((64^Se KOFA-sak 2005/213 som gjaldt soliditet))

I situasjoner hvor det er et morselskap som støtter seg på et datterselskap, har KOFA i noen tilfeller akseptert at valgte leverandør støttet seg på datterselskapets erfaring, uten at det forelå en forpliktelseserklæring mellom de to. Klagenemnda har i disse sakene lagt vekt på at eierskapsforholdet har vært 100 % og at morselskapet har hatt rettslig råderett og instruksjonsrett over datterselskapet.((65^Se KOFA-sak 2022/1643 avsnitt 35, jf. KOFA-sak 2017/64 avsnitt 37))

EU-domstolen har uttalt at en konsernstruktur i seg selv ikke vil være tilstrekkelig for å konkludere med at morselskapet råder over ressursene til et datterselskap, men at det må vurderes konkret om det er godtgjort at de disponerer over de relevante kvalifikasjonene, basert på de faktiske og rettslige omstendighetene. Det avgjørende vil altså være om det foreligger råderett over de konkrete ressursene, og at dette kan dokumenteres. ((66^Jf. EU-domstolen sak C-389/92 avsnitt 17. Se også sak C-812/24 hvor EU-domstolen vurderte om et heleid datterselskap er å regne som en støttende virksomhet, og i så fall om manglende levering av ESPD-skjema for datterselskap medfører avvisningsplikt.))

22.5.3 Plikt til å kontrollere støttende virksomhets kvalifikasjoner

Dersom leverandøren støtter seg på andre virksomheter, skal oppdragsgiver kontrollere at også den støttende virksomheten oppfyller de relevante kvalifikasjonskravene, altså de kravene hvor leverandøren støtter seg på den støttende virksomhetens kompetanse. Oppdragsgiver skal også kontrollere at det ikke foreligger øvrige grunner til avvisning.((67^Jf. § 16-10 tredje ledd))

Manglende oppfyllelse av de relevante kvalifikasjonskravene skal føre til avvisning av leverandøren. Den støttende virksomheten skal levere egenerklæring, i form av ESPD-skjema, som foreløpig dokumentasjon på oppfyllelse av de relevante kvalifikasjonskravene, eventuelle utvelgelseskriterier og fravær av avvisningsgrunner. Kravet følger som en konsekvens av likebehandlingsprinsippet og skal sikre at det ikke gjelder andre krav til støttende virksomheter enn til leverandører ellers. Før tildeling av kontrakten skal oppdragsgiver kreve at det leveres oppdaterte dokumentasjonsbevis også for den støttende virksomheten.

22.5.4 Solidaransvar ved krav til økonomisk eller finansiell kapasitet

Dersom det er snakk om støtte til oppfyllelse av krav til økonomisk eller finansiell kapasitet, kan oppdragsgiver kreve at den støttende virksomheten hefter som solidarisk ansvarlig for utførelsen av kontrakten.((68^Jf. § 16-10 fjerde ledd)) Det solidariske ansvaret vil i så tilfelle påvise at det foreligger en forpliktelse til å stille de nødvendige ressurser til rådighet.

Dersom en leverandør støtter seg på en annen virksomhets tekniske eller faglige kvalifikasjoner, er det i utgangspunktet ikke nødvendig for den støttende virksomheten å oppfylle kravene til økonomisk og finansiell kapasitet. Det kan likevel tenkes tilfeller hvor oppdragsgiver vil ha behov for å stille visse krav til økonomisk og finansiell kapasitet til den støttende virksomheten. Det kan være der den støttende virksomheten skal levere sentrale deler av leveranser, særlig omfangsrike ytelser eller hvor ytelsene skal leveres et stykke frem i tid. I slike tilfeller kan oppdragsgiver ha en legitim interesse av å sikre seg at den støttende virksomheten har tilstrekkelig økonomisk kapasitet til å utføre den aktuelle delen av leveransen.

22.5.5 Forpliktelse til å utføre bestemte arbeider og tjenester

Dersom en leverandør støtter seg på kapasiteten til en annen virksomhet for å oppfylle krav til utdanning og faglige kvalifikasjoner, eller kravene til relevant faglig erfaring, skal den aktuelle delen av tjenesten eller bygge- og anleggsarbeidene som krever slike kvalifikasjoner utføres av den støttende virksomheten.((69^Jf. § 16-10 femte ledd. Se også sak C-324/14 Partner Apelski Dariusz (beskrevet på forrige side) avsnitt 41.)) Plikten til å utføre den aktuelle delen av leveransen kan sikres ved å innta dette som et kontraktskrav. 

22.5.6 Krav til hvem som skal gjennomføre kritiske oppgaver

Ved anskaffelse av varer som inkluderer monterings- og installeringsarbeid, tjenester og bygge- og anleggsarbeider kan oppdragsgiver stille krav om at bestemte kritiske oppgaver skal utføres av leverandøren selv eller i et felleskap med en bestemt deltaker i et felleskap.((70^Jf. § 16-10 sjette ledd)) Oppgaven skal anses som kritisk når den angår sentrale elementer, som i vesentlig grad bidrar til oppfyllelse av kontrakten, med det kvalitetsnivå og til den pris som er krevd av oppdragsgiver. Det kan blant annet legges vekt på om utførelsen av oppgaven krever en varig og høy grad av samarbeid med oppdragsgiver. Det kan også legges vekt på at oppgaven er av en særlig konfidensiell karakter. Det skal altså gjøres en konkret vurdering av innholdet i de aktuelle oppgavene som skal utføres. 

22.5.7 Leverandører som deltar i fellesskap

Leverandører som deltar i fellesskap etter § 16-11 har mulighet til å støtte seg på kapasiteten til deltakerne i fellesskapet, og andre virksomheter.((71^Jf. § 16-10 syvende ledd))

I tråd med § 16-11 har flere leverandører mulighet til å delta i en konkurranse i fellesskap. Oppdragsgiver kan stille nærmere bestemte krav til denne typen felleskap.

Oppdragsgiver kan kreve at felleskapet etablerer en bestemt foretaksform dersom to vilkår er oppfylt. For det første kan det kun kreves etter at kontrakt er inngått, og kun så langt det er nødvendig for utførelse av kontrakten.((72^Jf. § 16-11 første ledd)) Begrunnelsen for denne regelen er at et fellesskap med leverandører kun skal bruke ressurser på å etablere en foretaksform dersom dette er nødvendig. EU-domstolen har fastslått at det er mulig for oppdragsgiver å oppstille forbud mot at sammensetningen av fellesskapet endres etter at tilbudet er levert.((73^Se EU-domstolen sak C-57/01 Makedoniko Metro, avsnitt 60-63))

Oppdragsgiver kan stille egne kontraktskrav for felleskapet.((74^Jf. § 16-11 andre ledd)) I tillegg er det mulig for oppdragsgiver å presisere hvordan kvalifikasjonskravene vil bli anvendt på fellesskapet.((75^Jf. § 16-11 tredje ledd)) Forutsetningen for å stille både kontraktskrav og å presisere kvalifikasjonskravene er at de er objektivt begrunnet og forholdsmessige.

22.5.8 Særlig om kvalitetssikrings- og miljøledelsesstandarder

Når det gjelder kvalifikasjonskrav om kvalitetssikrings- eller miljøledelsesstandarder har det i praksis blitt reist spørsmål om det er mulig å støtte seg på underleverandører ved oppfyllelse av slike kvalifikasjonskrav.((76^Se EU-domstolen sak C-57/01 Makedoniko Metro, avsnitt 60-63))

I underrettspraksis er det lagt til grunn at utgangspunktet vil være at standarder må gjelde selskapet på toppen av leveransekjeden.((77^LB-2018-152914. Saken gjaldt forskrift om forsvars- og sikkerhetsanskaffelser (FOSA), men har overføringsverdi også til anskaffelsesforskriften. Se omtale av saken nedenfor.)) Dette perspektivet har senere blitt fulgt opp av flertallet i KOFA.((78^Se KOFA-sak 2022/1643 (hvor det ble tatt dissens). Se omtale av saken nedenfor.)) Det vil derimot være åpning for at oppdragsgiver selv spesifiserer i hvilket ledd i leverandørkjeden en bestemt standard må være gjennomført.((79^Se også NOU 2023: 26 punkt 24.35.5)) KOFA har  sin praksis åpnet for at hovedleverandør etter omstendighetene kan basere seg på en relevant standard hos underleverandør.((80^Se KOFA-sak 2022/909 avsnitt 82-86. Saken omtales nærmere nedenfor.)) Det finnes også eksempler på tilfeller hvor leverandører i en leveransekjede kan anses å oppfylle kvalifikasjonskrav ved at datterselskapet har implementert morselskapets system for kvalitetssikring og miljøledelse.((81^Se KOFA-sak 2022/909 avsnitt 62-67 og 76-80))

DFØ gjør oppmerksom på at i de sakene som omtales nedenfor foretok domstolen og KOFA konkrete vurderinger knyttet til utformingen av de enkelte kvalifikasjonsgrunnlagene og konkurransegrunnlagene i disse anskaffelsene. Det er på nåværende tidspunkt usikkert i hvilken grad det kan utledes generelle regler fra foreliggende retts- og nemndspraksis.

22.6 Forholdet mellom kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier

Kvalifikasjonsfasen og tildelingsfasen er to uavhengige faser i en anskaffelse, med forskjellige funksjoner. Formålet med kvalifikasjonsvurderingen er å avgjøre om leverandørens kvalifikasjoner er tilstrekkelig til å sikre at leverandøren oppfyller kontrakten. Tildelingskriteriene skal rangere tilbudene på bakgrunn av en på forhånd angitt vekting av kriteriene. 

Utgangspunktet er dermed at kvalifikasjonskravene skal rette seg mot forhold ved leverandøren, mens tildelingen skal rette seg mot forhold ved det aktuelle tilbudet. I noen tilfeller kan det oppstå situasjoner hvor leverandørens egnethet til å utføre kontrakten ønskes evaluert i tildelingsfasen. Dette er et spørsmål som er nærmere behandlet i både rettspraksis og teori.

EU-domstolen har uttalt seg om spørsmålet ved flere anledninger.((82^Se for eksempel EU-domstolens sak C-532/06 Lianakis. EU-domstolens standpunkt er moderert i sak T-461/08 Evropaïki Dynamiki v EIB og sak C-601/13 Ambisig.)) Utgangspunktet er at tildelingskriteriet må ha tilstrekkelig tilknytning til leveransen og dermed være egnet til å evaluere hvilket tilbud som gir det beste forholdet mellom pris og kvalitet. Tildelingskriteriene kan derfor ikke knytte seg til generelle sider ved leverandøren, for eksempel leverandørens overordnede innkjøpsstrategi.((83^Se sak C-368/10 Max Havelaar, avsnitt 90))

Spørsmålet har størst betydning når det gjelder adgangen til å stille krav til faglig erfaring og kompetanse i tildelingsfasen. EU-retten skiller mellom krav til virksomheten og det å stille krav til kompetansen til personene som skal gjennomføre kontrakten.((84^Se sak C-601/13 (Ambisig), avsnitt 25 til 32)) Kvaliteten av gjennomføringen kan på avgjørende vis være avhengig av kompetansen til de som gjennomfører den, og det er derfor naturlig at oppdragsgiver kan bedømme kvaliteten på denne kompetansen. Dette er særlig relevant der leveransen er av intellektuell art, som ved utdannelses- eller konsulentytelser.

KOFA har fulgt opp EU-domstolens uttalelser. De har i flere avgjørelser påpekt at dersom et tildelingskriterium, som vurderer faglig erfaring og kompetanse, skal kunne benyttes må det være erfaringen og kompetansen til den bemanningen som er aktuell for oppdraget som gjøres til et vurderingstema. Det kan ikke legges vekt på leverandørens generelle erfaring eller kompetanse.((85^Se blant annet KOFA-saker 2015/78, 2015/97 og 2015/118. Se også KOFA-sak 2015/15 om klarhetskrav ved bruk av tilsynelatende samme krav til faglig erfaring og kompetanse som kvalifikasjonskrav og som tildelingskriterium.))

Teknisk og faglig kompetanse er dermed et lovlig tildelingskriterium dersom kriteriet har tilstrekkelig tilknytning til den aktuelle anskaffelsen. Dette følger uttrykkelig av § 18-1 tredje ledd bokstav b, som forutsetter at kvaliteten på bemanningen må være av stor betydning for utførelsen av kontrakten. Det vil si at et eventuelt kompetansekriterium kun kan benyttes i anskaffelser med en viss grad av innsatsforpliktelse, som arkitekttjenester, totalentrepriser og konsulenttjenester.

Dokumentasjonen kan være den samme for oppfyllelse av kvalifikasjonskravene og i evalueringen av tildelingskriteriene, så lenge vurderingstema er et annet. Siden kvalifikasjonskrav skal rette seg mot leverandørens egnethet til å gjennomføre kontrakten, kan oppdragsgiver stille krav knyttet til virksomhetens kompetanse og referanser. Til sammenlikning, siden tildelingskriteriene skal identifisere kvaliteter ved tilbudet, kan det være relevant å evaluere kvaliteter ved de tilbudte medarbeidernes CVer i tildelingsevalueringen. I så tilfelle kan samme dokumentasjon benyttes både i evaluering av kvalifikasjonskravene og i tildelingsevalueringen.

For mer om bruk av kompetanse som tildelingskriterium, se veiledningen om tildelingskriterier i kapittel 26.

Fotnoter

¹Jf. § 24-2 første ledd bokstav a. Les mer om avvisningsplikten i veilederens punkt 36.3.2.1.

²Jf. § 16-1 tredje ledd

³Jf. § 16-2

⁴Jf. § 16-3

⁵Jf. § 16-5

⁶Les mer om tilknytningskravet i punkt 20.3.2 om kravspesifikasjoner og punkt 26.2.4 om tildelingskriterier.

⁷Jf. §§ 16-1 første ledd, 16-3 første ledd og 16-5 første ledd

⁸Avsnitt 117 flg.

⁹Se bl.a. sak C-19/00 SIAC Construction avsnitt 42 og sak T-437/05 Brink's Security Luxembourg avsnitt 119

¹⁰Se HR-2022-1964 A Flage Maskin avsnitt 50 og sak C-368/10 Max Havelaar avsnitt 109. Samme klarhetskrav gjelder også for tildelingskriterier.

¹¹Se bl.a. KOFA-sak 2008/100 avsnitt 37. I en konkurranse for innsamling og transport av restavfall hadde oppdragsgiveren ikke presisert kravene til erfaring og kompetanse nærmere. Hvilket minstenivå som måtte være oppfylt var ikke angitt. Leverandørene kunne derfor ikke vite hva som skulle til for å bli kvalifisert. Kvalifikasjonskravene ga oppdragsgiveren et for vidt skjønn, og var dermed ulovlige.

¹²Se i denne retning bl.a. KOFA-sak 2003/209 og KOFA-sak 2006/39. I førstnevnte sak, en konkurranse om byggtekniske arbeider, hadde oppdragsgiveren stilt krav om at leverandørene skulle ha erfaring fra «tilsvarende arbeider/installasjoner». Når oppdragsgiver senere krevde arbeid i «tilsvarende gater», var kravet for upresist angitt.

¹³Jf. § 16-1 første og andre ledd

¹⁴Se for eksempel EU-domstolens sak C-272/91 Kommisjonen mot Italia avsnitt 35 og KOFA-sak 2010/158 avsnitt 22

¹⁵Jf. LG-2016-13394

¹⁶Jf. § 16-2 første ledd

¹⁷Jf. § 16-3 første ledd

¹⁸Anskaffelsesdirektivets fortale premiss 83

¹⁹Jf. § 16-5 andre ledd

²⁰Jf. § 17-2. Se også anskaffelsesdirektivet artikkel 64.

²¹NOU 2023: 26 kapittel 24.35.7

²²Jf. § 16-8 første ledd

²³Jf. § 16-1 andre ledd

²⁴KOFA-sak 2018/219 avsnitt 34, jf. KOFA-sakene 2016/135 og 2009/219

²⁵Se bl.a. KOFA-sakene 2003/176 og 2003/57

²⁶Jf. § 24-1 tredje ledd bokstav g

²⁷Jf. § 17-1

²⁸Se EU-domstolen sak C-76/16 Ingsteel and Metrostav avsnitt 32

²⁹Jf. § 16-4 andre ledd

³⁰Se KOFA-sak 2010/58 avsnitt 28 og 29, hvor det vises til kravene til forholdsmessighet, likebehandling og etterprøvbarhet i anskaffelsesloven § 4

³¹Jf. § 16-6 fjerde ledd

³²Jf. § 16-6 tredje ledd

³³Jf. § 16-6 første ledd bokstav e

³⁴Jf. § 16-6 første ledd bokstav a og b

³⁵Jf. KOFA-sak 2011//159 avsnitt 50-52

³⁶Jf. § 16-6 første ledd bokstav c

³⁷Jf. § 16-6 første ledd bokstav d

³⁸Jf. § 16-6 første ledd bokstav e

³⁹Jf. § 16-6 første ledd bokstav f

⁴⁰Jf. § 16-7 andre ledd

⁴¹Direktivteksten angir dette som «gennemsnitlige antal beskæftigede», se direktiv 2014/24/EU bilag XII del 2, bokstav h

⁴²Jf. § 16-6 første ledd bokstav h

⁴³Jf. § 16-6 første ledd bokstav j

⁴⁴Jf. § 19-2

⁴⁵Jf. § 16-6 andre ledd bokstav a

⁴⁶Jf. § 16-6 andre ledd bokstav b

⁴⁷Dragsten 2020, side 613

⁴⁸For mer om krav til universell utforming i offentlige anskaffelser, se DFØs veileder.

⁴⁹Etter § 16-7 andre ledd skal oppdragsgiveren, om de skal kreve attest for miljøledelsessystem/standard/-system, «vise til EU-ordningen for miljøstyring og miljørevisjon (EMAS), andre anerkjente miljøledelsessystemer i forordning (EF) nr. 1221/2009 artikkel 45 eller andre miljøledelsesstandarder basert på relevante europeiske eller internasjonale standarder fra akkrediterte organer. Oppdragsgiveren skal godta tilsvarende attester utstedt av organer i andre EØS-stater.

⁵⁰LB-2018-152914 (som gjaldt Forskrift om forsvars- og sikkerhetsanskaffelser (FOSA) og anskaffelse av forsvarsmateriell) og KOFA-sak 2022/1643 (hvor det ble tatt dissens). Se omtale av LB-2018-152914 under.

⁵¹HR-2022-1964-A Flage Maskin avsnitt 54

⁵²HR-2022-1964-A Flage Maskin avsnitt 50, jf. EU-domstolens sak C-538/13 eVigilio

⁵³HR-2022-1964-A Flage Maskin avsnitt 50 flg., jf. EU-domstolens sak C-27/15 Pippo Pizzo avsnitt 35 flg.

⁵⁴Jf. §§ 14-1 femte ledd og 23-3 andre ledd

⁵⁵Se avsnitt 28 og 29

⁵⁶Avsnitt 31

⁵⁷Jf. § 16-10 første ledd

⁵⁸Dvs. kvalifikasjonskrav i tråd med § 16-2

⁵⁹Avsnitt 26

⁶⁰Jf. § 16-10 andre ledd

⁶¹Dette følger også av EU-domstolens praksis, se for eksempel sak C-176/98 Holst Italia og sak C-314/01 Siemens og Agre Telekom. Se også sak C-324/14 Partner Apelski Dariuszsak C-324/14 Partner Apelski Dariusz (omtalt i teksten).

⁶²Jf. § 16-10 andre ledd

⁶³Ettersom det ikke stilles krav om at det dokumenteres gjennom forpliktelseserklæring vil leverandør også ha mulighet til å dokumentere rådighet over ressursene på en annen egnet måte.

⁶⁴Se KOFA-sak 2005/213 som gjaldt soliditet

⁶⁵Se KOFA-sak 2022/1643 avsnitt 35, jf. KOFA-sak 2017/64 avsnitt 37

⁶⁶Se EU-domstolen sak C-389/92 avsnitt 17. Se også sak C-812/24 hvor EU-domstolen vurderte om et heleid datterselskap er å regne som en støttende virksomhet, og i så fall om manglende levering av ESPD-skjema for datterselskap medfører avvisningsplikt.

⁶⁷Jf. § 16-10 tredje ledd

⁶⁸Jf. § 16-10 fjerde ledd

⁶⁹Jf. § 16-10 femte ledd. Se også sak C-324/14 Partner Apelski Dariusz (beskrevet på forrige side) avsnitt 41.

⁷⁰Jf. § 16-10 sjette ledd

⁷¹Jf. § 16-10 syvende ledd

⁷²Jf. § 16-11 første ledd

⁷³Se EU-domstolen sak C-57/01 Makedoniko Metro, avsnitt 60-63

⁷⁴Jf. § 16-11 andre ledd

⁷⁵Jf. § 16-11 tredje ledd

⁷⁶Se EU-domstolen sak C-57/01 Makedoniko Metro, avsnitt 60-63

⁷⁷LB-2018-152914. Saken gjaldt forskrift om forsvars- og sikkerhetsanskaffelser (FOSA), men har overføringsverdi også til anskaffelsesforskriften. Se omtale av saken nedenfor.

⁷⁸Se KOFA-sak 2022/1643 (hvor det ble tatt dissens). Se omtale av saken nedenfor.

⁷⁹Se også NOU 2023: 26 punkt 24.35.5

⁸⁰Se KOFA-sak 2022/909 avsnitt 82-86. Saken omtales nærmere nedenfor.

⁸¹Se KOFA-sak 2022/909 avsnitt 62-67 og 76-80

⁸²Se for eksempel EU-domstolens sak C-532/06 Lianakis. EU-domstolens standpunkt er moderert i sak T-461/08 Evropaïki Dynamiki v EIB og sak C-601/13 Ambisig.

⁸³Se sak C-368/10 Max Havelaar, avsnitt 90

⁸⁴Se sak C-601/13 (Ambisig), avsnitt 25 til 32

⁸⁵Se blant annet KOFA-saker 2015/78, 2015/97 og 2015/118. Se også KOFA-sak 2015/15 om klarhetskrav ved bruk av tilsynelatende samme krav til faglig erfaring og kompetanse som kvalifikasjonskrav og som tildelingskriterium.