38.1 Innledning

En rammeavtale er en avtale som en eller flere oppdragsgivere inngår med en eller flere leverandører, og som har til formål å fastsette kontraktsvilkårene for de kontrakter som oppdragsgiver skal inngå i løpet av en bestemt periode, særlig om pris og mengde.((1^ Jf. definisjon i § 4-1 bokstav i ))

Reglene om rammeavtaler finnes i forskriftens kapittel 26, i §§ 26-1 til 26-3.((2^ Gjennomfører direktiv 2014/24/EU artikkel 33 ))

Rammeavtaler brukes som oftest når oppdragsgiver forventer behov for gjentatte leveranser i løpet av en gitt tidsperiode, men ikke har en klar oppfatning om den eksakte mengde eller tidspunkt slike behov vil oppstå, som for eksempel behov for kontorrekvisita eller konsulenttimer. Rammeavtalen fastsetter hvilke leveranser den omfatter og de ytre rammer eller vilkår for senere tildeling av kontrakter for levering av den aktuelle ytelse i løpet av en fastsatt periode. Rammeavtaler kan inngås for alle typer leveranser av varer, tjenester og bygge- og anleggsarbeider. Oppdragsgiver kan inngå rammeavtale med én leverandør eller inngå parallelle rammeavtaler med flere leverandører.

En rammeavtale er ikke en egen anskaffelsesprosedyre, men en kontraktstype som kan benyttes etter at det er gjennomført en konkurranse. Det er ingen særregler for gjennomføring av konkurranse om tildeling av rammeavtaler, så disse anskaffelsene kan gjennomføres på samme måte som for andre kontraktstyper etter reglene om anskaffelsesprosedyrer i forskriftens kapittel 23.((3^ Jf. § 26-1 første ledd )) Oppdragsgiver skal for øvrig følge reglene i forskriften.((4^ Jf. § 26-1 første ledd, jf. også KOFA-sak 2023/40 avsnitt 35 ))   

Når rammeavtalen er inngått kan oppdragsgiver tildele kontrakter under rammeavtalen uten å gjennomføre en ny anskaffelsesprosedyre i henhold til reglene i forskriften. Bruk av rammeavtaler kan derfor være et effektivt og fleksibelt verktøy som gir tids- og ressursbesparelser for både oppdragsgiver og leverandør.((5^Direktiv 2014/24/EU, fortalens premiss 60 ))

38.2 Rammeavtalens anvendelsesområde

Oppdragsgiver skal utarbeide et konkurransegrunnlag for anskaffelsen av rammeavtaler på samme måte som for andre anskaffelser.((6^ Jf. § 14-1 første ledd )) Det skal angis i konkurransegrunnlaget at oppdragsgiver skal inngå en rammeavtale.((7^ Jf. § 14-1 tredje ledd bokstav c )) I konkurransegrunnlaget skal oppdragsgiver beskrive hva som skal anskaffes gjennom rammeavtalen og hvilke kontraktsvilkår som vil gjelde for rammeavtalen.((8^ Jf. § 14-1 tredje ledd bokstav a og b   )) Se veilederens kapittel 19 for nærmere omtale av reglene for konkurransegrunnlaget.

Beskrivelsen av rammeavtalens omfang i anskaffelsesdokumentene setter rammene for hva som kan anskaffes under rammeavtalen. De avrop((9^ Avrop (tildeling av kontrakt under en rammeavtale) innebærer bestilling av en vare eller tjeneste på en inngått rammeavtale. Begrepet benyttes ikke i anskaffelsesforskriften, men er et mye brukt begrep i praksis. )) som foretas må ligge innenfor rammeavtalens anvendelsesområde slik dette er definert av oppdragsgiver. Det må foretas en konkret tolkning av beskrivelsen av rammeavtalens omfang opp mot det avrop som ønskes foretatt. Dersom et avrop etter sin art ikke kan forankres i rammeavtalens kontraktsvilkår, vil det kunne utgjøre en ulovlig direkteanskaffelse.((10^ KOFA-sak 2018/7 avsnitt 53 med henvisning til KOFA-sak 2014/45. Se for øvrig omtale av ulovlig direkte anskaffelse i veilederens punkt 45.3.2.3. ))

Ved avrop på rammeavtalen kan ikke oppdragsgiver foreta vesentlige endringer i rammeavtalens kontraktsvilkår angitt i anskaffelsesdokumentene.((11^ Jf. § 26-1 femte ledd og § 28-2 )) Se nærmere omtale av reglene om endring av kontrakt i veilederens kapittel 41, herunder reglene om vesentlige endringer i punkt 41.3.

38.3 Partene i rammeavtalen

En rammeavtale kan inngås mellom én eller flere oppdragsgivere og én eller flere leverandører.

Bare oppdragsgivere som er klart identifisert i kunngjøringen eller invitasjonen til å bekrefte interesse kan tildele kontrakter under rammeavtalen.((12^ Jf. § 26-1 tredje ledd. Gjennomfører direktiv 2014/24/EU artikkel 33 nr. 2 andre avsnitt. )) Videre kan oppdragsgiver bare tildele kontrakter under rammeavtalen til de leverandørene som er parter i rammeavtalen. Det betyr at «nye» oppdragsgivere og leverandører ikke kan slutte seg til en inngått rammeavtale.((13^ I fortalen til direktiv 2014/24/EU premiss 60 heter det at rammeavtalene ikke bør brukes av offentlige oppdragsgivere som ikke er identifisert i dem. Se også sak C-216/17 ASST avsnitt 56 og KOFA-sak 2018/24 avsnitt 33 og 34.)) Det er ikke mulig å endre partene i en rammeavtale, ettersom dette vil innebære en vesentlig endring av kontrakten som ikke er tillatt.((14^ Jf. § 28-2 første ledd bokstav d ))

Dersom en oppdragsgiver tildeler kontrakt under en rammeavtale til en leverandør som ikke er part i rammeavtalen, vil dette i utgangspunktet utgjøre en ulovlig direkte anskaffelse. Tilsvarende vil det etter omstendighetene kunne utgjøre en ulovlig direkte anskaffelse, dersom en oppdragsgiver som ikke er tilstrekkelig identifisert i kunngjøringen foretar avrop på rammeavtalen.((15^ Se KOFA-sak 2015/65 avsnitt 11 flg.))

Hvilke oppdragsgivere som skal anses som klart identifisert, beror på alminnelige tolkningsregler.

Hvilke oppdragsgivere som kan tildele kontrakter under rammeavtalen må være klart identifisert på kunngjøringstidspunktet. Det sentrale hensynet er at potensielle leverandører skal få informasjon om hvor mange og hvilke oppdragsgivere som vil benytte seg av rammeavtalen.((16^ KOFA-sak 2019/262 avsnitt 72 og forente KOFA-saker 2024/408, 2024/425, 2024/396 og 2024/595 ))

Identifisering kan skje både ved å liste opp de omfattede oppdragsgivere enkeltvis eller ved å vise til nærmere definerte kategorier av oppdragsgivere. Det kan for eksempel være bestemte oppdragsgivere innenfor et klart avgrenset geografisk område, så som «samtlige kommuner i X fylke».((17^ Se direktiv 2014/24/EU premiss 60 )) Det er en forutsetning at oppdragsgivere som omfattes av rammeavtalen enkelt og entydig kan identifiseres.((18^ Risvig Hamer (2021) s. 164 og Udbudsloven Vejledning om udbudsreglerne (2024) punkt 6.2.4. Se også Caranta og Sanchez-Graells (2021), kommentar til artikkel 33. ))

For innkjøpssentraler/innkjøpssamarbeider er det mulig å bruke et register over oppdragsgivere. Det er imidlertid bare de oppdragsgivere som allerede har sluttet seg til innkjøpssamarbeidet på kunngjøringstidspunktet som kan benytte den aktuelle rammeavtalen. Det betyr at et slikt register må inneholde opplysninger om hvilke oppdragsgivere som er med i samarbeidet, og datoen den enkelte oppdragsgiver sluttet seg til innkjøpssentralen/innkjøpssamarbeidet.((19^ Se KOFA-sak 2018/24 avsnitt 31 flg. ))

Selv om «nye» oppdragsgivere ikke kan slutte seg til en inngått rammeavtale, antas det likevel at det vil være mulig å inkludere nye virksomheter som følge av omorganisering i offentlig sektor.((20^ Thue/Buan, Rettsdata, Lovkommentar til § 26-1 ))

Det er ikke noe til hinder for at en eller flere oppdragsgivere som er tilstrekkelig identifisert i kunngjøringen, først tiltrer rammeavtalen på et senere tidspunkt, så lenge dette fremgår klart av konkurransegrunnlaget. Det kan for eksempel være hensiktsmessig der en oppdragsgiver har en egen eksisterende rammeavtale, slik at det først er aktuelt å slutte seg til den nye rammeavtalen når den eksisterende løper ut. Dette kan enten gjøres i form av en forpliktelse for oppdragsgiveren til å tiltre på et senere tidspunkt, eller i form av en opsjon.((21^Se sak C-216/17 ASST avsnitt 56 )) Dette kan gi oppdragsgiver en ytterligere fleksibilitet til å få dekket sitt anskaffelsesbehov.

38.4 Varighet

38.4.1 Rammeavtalers varighet

En rammeavtale kan som hovedregel ikke inngås med en varighet på mer enn fire år, jf. § 26-1 fjerde ledd.((22^ Gjennomfører direktiv 2014/24/EU artikkel 33 nr. 1 tredje ledd )) Denne begrensningen er begrunnet i at hensynet til å opprettholde et fungerende marked forutsetter at rammeavtaler konkurranseutsettes med jevne mellomrom.((23^ Hensynet fremheves i kommisjonens «Explanatory Note – Framework Agreements – Classic/ Directive» pkt. 2.1 side 5 ))

Det er unntaksvis adgang til å inngå rammeavtaler med lenger varighet enn 4 år, dersom det foreligger «særlige forhold, for eksempel knyttet til avtalens formål, investeringskostnader eller brukerens behov». Vurderingen av om det foreligger særlige forhold er en konkret vurdering, som skal gjøres på bakgrunn av objektive hensyn. Unntaket skal tolkes snevert.((24^ KOFA-sak 2021/954 avsnitt 43 ))

I vurderingen av om særlige forhold foreligger, vil avtalens formål, investeringskostnader, hensynet til effektiv konkurranse og brukernes behov kunne være relevante momenter, men også andre momenter kan inngå i vurderingen.((25^ Direktiv 2014/24/EU, fortalens premiss 62 ))

Økonomiske forhold kan begrunne en lengre kontraktsvarighet. Dette kan for eksempel være tilfellet for rammeavtaler som krever store investeringskostnader eller som har høye implementeringskostnader. Dersom en kontrakt krever store investeringer med en lengre nedskrivningsperiode enn fire år, vil en lengre varighet kunne bidra til å sikre konkurranser om slike avtaler.((26^ Jf. EU-kommisjonens Explanatory Note – Framework Agreements – Classic/ Directive punkt 2.1 side 5 )) Det må likevel være snakk om kostnader av en viss størrelse.((27^ KOFA-sak 2021/954 avsnitt 44 ))

I noen tilfeller kan også en lengre varighet være påkrevet for å kunne gjennomføre kontrakten på en hensiktsmessig måte. Det vil for eksempel kunne være tilfellet der det er nødvendig med en lengre implementeringsperiode før rammeavtalen er i full drift.((28^ KOFA-sak 2011/102 avsnitt 37 )) Eksempelvis ved behov for omfattende opplæring av leverandørens personell for å kunne utføre kontrakten eller av oppdragsgivers personell for å kunne nyttiggjøre seg av anskaffelsen. Det vil også kunne være aktuelt med lengre varighet når rammeavtalen omfatter kjøp av reservedeler eller vedlikeholdstjenester i forbindelse med kjøp av utstyr med forventet levetid på mer enn fire år.

Det kan også tenkes tilfeller der konkurransehensyn tilsier at rammeavtalen bør løpe kortere enn fire år, for eksempel i markeder der produktene avtalen gjelder og prisene for disse er i raske endring.((29^ Se omtale av denne problemstillingen i Dragsten (2020) § 26-1 punkt 5.3))

Vilkåret om «særlige forhold» gjelder også hvor oppdragsgiver ønsker en mulighet til å forlenge rammeavtalen ut over rammen på fire år, for eksempel med årlige opsjoner opp til seks år. Oppdragsgiver må vurdere nøye hvilke særlige forhold som kan begrunne dette.

Oppdragsgiver må kunne dokumentere at det foreligger særlige forhold som hjemmel for en lengre avtaleperiode, og begrunnelsen skal fremgå av kunngjøringen.((30^ Direktiv 2014/24/EU, vedlegg V, del C, punkt nr. 10 bokstav a, jf. KOFA-sak 2021/954 avsnitt 41 )) Begrunnelseskravet skjerpes jo mer avtaletiden utvides.((31^ KOFA-sak 2023/1196 avsnitt 76 med henvisning til det grunnleggende kravet til forholdsmessighet ))

Selv om manglende begrunnelse for rammeavtalens varighet i kunngjøringen er et brudd på regelverket, har KOFA akseptert en etterfølgende redegjørelse for at det foreligger særlige forhold.((34^ KOFA-sak 2021/2131 avsnitt 59 )) KOFA har også akseptert en stikkordmessig begrunnelse i kunngjøringen, som er nærmere utdypet i et notat til anskaffelsesprotokollen.((35^ KOFA-sak 2016/18 avsnitt 95-97 ))

38.4.2 Varigheten på kontrakter tildelt under en rammeavtale

Anskaffelsesforskriften regulerer ikke varighet på kontrakter som er tildelt under en rammeavtale. Slike kontrakter kan ha både lengre og kortere varighet enn selve rammeavtalen.((36^ Direktiv 2014/24/EU, fortalen premiss 62 )) Dette kan for eksempel være tilfelle ved kjøp av utstyr med lengre forventet levetid enn fire år, hvor vedlikehold av utstyret er inkludert, eller der omfattende opplæring av personalet er nødvendig for å utføre kontrakten.((37^ Direktiv 2014/24/EU, fortalen premiss 62 ))

Hvor lang varighet den enkelte kontrakten kan ha ut over rammeavtalens utløp, må bero på en konkret vurdering. For eksempel har KOFA vurdert det som normalt og hensiktsmessig at leveranser i henhold til avrop på rammeavtaler om tjenester som prosjektering og prosjekt- og byggeledelsestjenester kan løpe en periode etter at rammeavtalen er utløpt.((38^ KOFA-sak 2021/338 avsnitt 40 ))

Inngåelse av langvarige kontrakter mot slutten av rammeavtaleperioden, vil imidlertid kunne bli ansett som en omgåelse av reglene om varighet for rammeavtaler, særlig dersom det ikke vanligvis inngås slike langvarige kontrakter under rammeavtalen.((39^ Dragsten (2020) § 11-1 punkt 5.4. Omtalen gjelder del II, men tilsvarende vil gjelde for del III.))

38.5 Rammeavtalens omfang

Oppdragsgiver skal oppgi både rammeavtalens estimerte totalverdi og/eller mengde og rammeavtalens maksimale verdi og/eller mengde.((40^ Jf. sak C-216/17 ASST avsnitt 60-61 og sak C-23/20 Simonsen & Weel avsnitt 67-71))

Opplysninger om estimert verdi og/eller mengde skal angis i kunngjøringen av anskaffelsen. Opplysninger om den maksimale verdi og/eller mengde skal angis i enten kunngjøringen eller i konkurransegrunnlaget.((41^ Sak C-23/20 Simonsen & Weel avsnitt 71 ))

Beregning av rammeavtalens verdi skal foretas i samsvar med anskaffelsesforskriftens beregningsregler i § 5-4, se veilederens punkt 5.3. Ved fastsettelse av den estimerte verdien, må oppdragsgiver etter beste evne foreta en skjønnsmessig vurdering av den samlede verdien av forventede avrop under rammeavtalen.

Det er ikke krav om at den beregnede estimerte verdien er nøyaktig, men den må være forsvarlig på tidspunktet for kunngjøringen av konkurransen.((42^ KOFA-sak 2020/804 avsnitt 32 )) Vurderingen kan for eksempel gjøres basert på historisk bruk og eventuelle andre erfaringstall, justert for eventuelle forventede endringer i mengder, prisutvikling mv. Er beregningen basert på tidligere inngåtte rammeavtaler som ikke tar høyde for etterfølgende markedsutvikling kan dette anses som uforsvarlig.((43^ Se for eksempel KOFA-sak 2019/394 avsnitt 36-40))

Ved fastsettelse av den maksimale verdien og/eller mengden vil oppdragsgiver ha et visst skjønn. Et av formålene med bruk av rammeavtaler er å gi oppdragsgiver fleksibilitet, særlig der oppdragsgiver ikke kjenner sitt eksakte behov. Dette tilsier at det ofte vil være hensiktsmessig å fastsette den maksimale grensen noe høyere enn det estimerte omfanget for å ta høyde for endringer i behov eller prisutvikling. Dersom maksimalgrensen settes for lavt, kan det føre til at oppdragsgiver ikke får benyttet rammeavtalen som tiltenkt. Oppdragsgiver må derfor kunne fastsette maksimalverdien med en viss sikkerhetsmargin. Oppdragsgivers verdifastsettelse skal imidlertid være knyttet til oppdragsgivers behov og være saklig begrunnet.((44^ Klagenævnet for Udbud, kjennelse av 23. februar 2022 )) Oppdragsgiver kan ikke kunstig forhøye maksimalverdien sammenlignet med sitt forventede behov.

Når oppdragsgiver har tildelt kontrakter som til sammen når maksimalt volum eller verdi, er rammeavtalen i tråd med EU-domstolens praksis uttømt og kan ikke benyttes lenger. Dette innebærer at avrop som foretas etter at den maksimale grensen er nådd, i prinsippet vil kunne utgjøre en ulovlig direkte anskaffelse, med mindre rammeavtalen lovlig kan endres i form av utvidet omfang. Det betyr i praksis at det må foretas en vurdering av om avrop som går utover den maksimale grensen innebærer en vesentlig endring av rammeavtalen.((45^ Se nærmere om endringsadgangen i kapittel 41 ))   

Der oppdragsgiver i en anskaffelse ikke har angitt det maksimale omfanget, utgjør det et brudd på regelverket. EU-domstolen har imidlertid uttalt at et slikt brudd ikke er tilstrekkelig alvorlig til å utløse sanksjonen «uten virkning».((49^ Sak C-23/20 Simonsen & Weel avsnitt 88 )) ((50^ Se nærmere omtale av sanksjonen «uten virkning» i veilederens punkt 45.7.3 )) Domstolen viser til at dette er en overtredelse som er tilstrekkelig synlig og kan oppdages av leverandørene.((51^ Sak C-23/20 Simonsen & Weel avsnitt 89 )) Det betyr at selve rammeavtalen ikke skal anses som en ulovlig direkte anskaffelse.((52^ Sak C-23/20 Simonsen & Weel avsnitt 90 ))

38.6 Tildeling av kontrakter under rammeavtaler

38.6.1 Innledning

Kontrakter under en rammeavtale skal tildeles i henhold til prosedyrene beskrevet i henholdsvis § 26-2((53^ Gjennomfører direktiv 2014/24/EU artikkel 33 nr. 3 )) for rammeavtaler med én leverandør og § 26-3((54^ Gjennomfører direktiv 2014/24/EU artikkel 33 nr. 4 )) for rammeavtaler med flere leverandører.((55^ Jf. § 26-1 andre ledd)) Tildeling av kontrakter under rammeavtaler med én leverandør er nærmere omtalt i punkt 38.6.2 og tildeling av kontrakter under rammeavtaler med flere leverandører er nærmere omtalt i punkt 38.6.3.

38.6.2 Rammeavtaler med én leverandør

Dersom en rammeavtale inngås med én leverandør, skal oppdragsgiver foreta avrop direkte fra leverandøren på grunnlag av kontraktsvilkårene i rammeavtalen, jf. § 26-2 første ledd. Rammeavtaler med én leverandør gir dermed oppdragsgiver mulighet til å kontrahere raskt uten konkurranse og uten særlig merarbeid i løpet av avtaleperioden.

At tildeling skal skje på grunnlag av kontraktsvilkårene i rammeavtalen, innebærer at rammeavtalen må inneholde kontraktsvilkårene som gjelder for avrop. Avrop som ikke kan forankres i rammeavtalens kontraktsvilkår, vil kunne være en ulovlig direkte anskaffelse.((56^ KOFA-sak 2018/7 avsnitt 53, jf. KOFA-sak 2014/45 )) Dette må normalt forstås som at prisen på produktene eller tjenestene som skal kjøpes i avtaleperioden må være fastsatt i rammeavtalen.((57^ KOFA-sak 2020/313 avsnitt 59 ))

I henhold til KOFA-praksis er en klar forutsetning for tildeling av kontrakter i medhold av en rammeavtale at prisvilkårene er fastsatt i avtalen.((58^ Se bl.a. KOFA-saker 2019/593 avsnitt 68 og 2019/367 avsnitt 44 )) Pris kan også refereres til som en prisindeks, forutsatt at prisen for bestemte bestillinger kan fastsettes på en objektiv måte.((59^ Thue/Buan, Rettsdata, Lovkommentar, (2023), kommentar til § 26-2, note 484 ))

Oppdragsgiver kan kontakte leverandøren skriftlig og om nødvendig be om at tilbudet utfylles.((60^ Jf. § 26-2 andre ledd )) Utfylling av tilbudet kan for eksempel dreie seg om å klargjøre leveringstid, leveringssted, hvilken konsulent som skal utføre det aktuelle oppdraget med videre. Det kan også dreie seg om en konkretisering av prisen for det konkrete avropet basert på informasjonen i rammeavtalen, eksempelvis transportkostnad beregnet på grunnlag av rammeavtalens priser og distansen i det aktuelle tilfellet.

Utfylling av tilbudet kan ikke medføre endringer i rammeavtalen som er vesentlige, jf. § 26-1 femte ledd.((61^ Jf. også reglene om endring av kontrakt i forskriftens kapittel 28. Se nærmere omtale i veilederens kapittel 41.)) Oppdragsgiver kan foreta justeringer i hva som tilbys og vilkårene for dette, men det kan ikke tilbys helt nye varer og tjenester eller helt nye vilkår.((62^ Dragsten (2020) § 26-2 punkt 1))

38.6.3 Rammeavtaler med flere leverandører

38.6.3.1 Innledning

En oppdragsgiver kan inngå rammeavtaler med to eller flere leverandører i såkalte parallelle rammeavtaler. Parallelle rammeavtaler innebærer at avtalene med leverandørene omfatter de samme ytelser, og at avtalene fungerer som alternativer. Det må fastsettes mekanismer for hvordan avrop på rammeavtalen skal fordeles mellom leverandørene, jf. § 26-3.((63^ Thue/Buan, Rettsdata, Lovkommentar, (2023) note 485 ))

Det er ulike måter å fordele avropene på. Avrop kan fordeles etter en «fordelingsnøkkel» fastsatt i anskaffelsesdokumentene,((64^ Jf. § 26-3 første ledd andre punktum )) ved gjenåpning av konkurransen mellom leverandørene («minikonkurranser»)((65^ Jf. § 26-3 andre ledd )) eller ved en kombinasjon av disse mekanismene.((66^ Jf. § 26-3 tredje ledd siste punktum )) Hvilken mekanisme som skal benyttes avhenger av om samtlige kontraktsvilkår er fastsatt i rammeavtalen eller ikke. Det må fremgå klart av anskaffelsesdokumentene hvilken fordelingsmekanisme som skal benyttes. Oppdragsgiver blir bundet av disse opplysningene.

38.6.3.2 Tildeling etter fordelingsnøkkel

Dersom rammeavtalen fastsetter alle kontraktsvilkår for avropene, skal oppdragsgiver fastsette en fordelingsnøkkel for tildeling, jf. § 26-3 første ledd. Bestemmelsen regulerer ikke hvordan fordelingsnøkkelen må utformes, men det følger av ordet «fordelingsnøkkel» at oppdragsgiver må ha fastsatt en prosedyre i konkurransegrunnlaget som bestemmer hvordan og hva som skal til for at avrop skal tildeles de enkelte leverandørene.((68^ KOFA-sak 2024/577 avsnitt 34 ))

Ved tildeling etter fordelingsnøkkel blir det ikke avholdt noen ny konkurranse om de enkelte avropene. Tildelingen skjer direkte til en av leverandørene basert på avtalens objektive vilkår. Det er ikke adgang for oppdragsgiver til fritt å velge mellom leverandørene ved tildeling av det enkelte avrop.((69^ Se eksempelvis KOFA-sak 2024/577 avsnitt 33-42 ))

En mulig fordelingsnøkkel er den såkalte «fossefallsmodellen» hvor oppdragsgiver forholder seg til rangeringen av leverandørene i konkurransen om rammeavtalen og avrop først tilbys til den best rangerte. Hvis denne leverandøren ikke kan levere, går tilbudet videre til den nest best rangerte. En slik fordelingsnøkkel kan være effektiv og fordelaktig for de best rangerte leverandørene, men kan være lite attraktiv for lavere rangerte leverandører.

En ofte benyttet fordelingsnøkkel er tildeling etter en prosentvis fordeling som gjenspeiler resultatet av konkurransen, typisk at den best rangerte leverandør får den største andel av leveransene, gjerne i kombinasjon med en geografisk fordeling, for eksempel at den best rangerte leverandør A får leveranser til oppdragsgiverne i et større geografisk område enn leverandør B.

En annen mulig fordelingsnøkkel kan være at oppdragsgiver tildeler ut fra konkrete behovsett opp mot de objektive kriteriene etter fordelingsnøkkelen, for eksempel ved å tildele kontrakt til leverandøren med etterspurt kompetanse eller best pris for det aktuelle oppdrag («behovsmodellen»). Behovsmodellen innebærer ikke at leverandørene skal levere inn nye tilbud, men at oppdragsgiver vurderer/beregner hvilket tilbud som best oppfyller de objektive kriteriene med utgangspunkt i de tilbud som er levert inn i konkurransen om rammeavtalen. Siden fordelingsnøkkelen skal angis klart i anskaffelsesdokumentene, må oppdragsgiver sørge for at behovsmodellen ikke er i strid med de grunnleggende prinsippene, herunder prinsippene om likebehandling eller forutberegnelighet.

Eksempelvis kan det tenkes at leverandørene har ulike kvantumsrabatter ved bestilling av større mengder. Det betyr at det vil kunne avhenge av størrelsen på det konkrete oppdraget, hvilken leverandør som er billigst og som da vil få tildelt den konkrete kontrakten. Der oppdragsgiver har behov for flere ytelser samtidig, vil også sammensetningen av ytelser i det konkrete avropet kunne få betydning for hvilken leverandør som har den laveste totale prisen.

Det kan også tenkes at oppdragsgiver i de enkelte avrop har behov for leverandører med ulike spesifikke kompetanser, og at det konkrete avrop da gjøres fra den leverandør som har den beste kompetansen på dette området ut ifra oppdragsgivers behov. Det vil også, for eksempel i en rammeavtale om medisinsk utstyr, være et objektivt kriterium at avrop foretas basert på en medisinsk faglig vurdering av hvilket produkt som best møter den aktuelle pasientens behov.

Fordelingsnøkkelen kan også kombinere elementer fra de ulike modellene, eksempelvis ved at enkelte kontrakter følger fossefallsmodellen, mens andre mer spesialiserte oppdrag følger behovsmodellen.((70^ KOFA-sak 2023/1148 ))

38.6.3.3 Tildeling etter ny konkurranse mellom leverandørene

38.6.3.3.1 Innledning

Dersom alle kontraktsvilkår ikke er angitt i anskaffelsesdokumentene, skal oppdragsgiver velge leverandør etter en ny konkurranse mellom leverandørene (såkalt minikonkurranse), jf. § 26-3 andre ledd.

Minikonkurranse kan være hensiktsmessig dersom det er vanskelig for oppdragsgiver fullt ut å definere sitt behov i rammeavtalen eller å fastsette alle forhold i leverandørenes tilbud på rammeavtalen, for eksempel der kontrakten omfatter et bredt spekter av produkter. Det vil også kunne være hensiktsmessig på områder der det skjer rask utvikling i teknologi og priser, og hvor oppdragsgiver ønsker å tilrettelegge for konkurranse under hele rammeavtalens varighet.((71^ Thue/Buan, Rettsdata, Lovkommentar (2023) kommentar til § 26-2 note 484 )) ((72^ Oppdragsgiver kan i et slikt tilfelle også vurdere å benytte dynamisk innkjøpsordning (DIO), se omtale i veilederens kapittel 39 )) En minikonkurranse kan for eksempel gå ut på å levere en konkret ytelse eller at en leverandør skal få rett til å levere ytelsene i en nærmere bestemt periode.

Oppdragsgiver skal gjennomføre minikonkurransen på grunnlag av reglene som er angitt av oppdragsgiver i anskaffelsesdokumentene for rammeavtalen.((73^ Jf. § 26-3 fjerde ledd første punktum )) Dette kan være de samme reglene som ble brukt for å tildele rammeavtalen eller andre regler.((74^ Jf. § 26-3 fjerde ledd andre punktum )) Oppdragsgiver kan om nødvendig presisere reglene for å tilpasse dem til den bestemte kontrakten.((75^ Jf. § 26-3 fjerde ledd tredje punktum ))

Minikonkurransen skal gjennomføres på følgende måte:((76^ Jf. § 26-3 fjerde ledd fjerde punktum ))

• Oppdragsgiver skal skriftlig invitere leverandører til å gi tilbud.
• Oppdragsgiver skal fastsette en tilstrekkelig frist for å innlevere tilbud.
• Leverandørene skal gi skriftlige tilbud, som ikke kan åpnes før tilbudsfristens utløp.
• Oppdragsgiver skal tildele kontrakten til leverandøren som har gitt det beste tilbudet på grunnlag av tildelingskriteriene.

38.6.3.3.2 Nærmere om invitasjonen til å gi tilbud

Oppdragsgiver skal skriftlig kontakte leverandørene som er i stand til å gjennomføre kontrakten med nødvendige opplysninger om anskaffelsen.

Oppdragsgiver kan altså nøye seg med å kontakte de leverandører som er aktuelle for den relevante kontrakten. Det vil typisk være aktuelt der rammeavtalen dekker flere ulike ytelser. Oppdragsgiver har bevisbyrden for at leverandører som ikke blir invitert ikke er i stand til å gjennomføre konkurransen.((77^ Dragsten (2020) § 26-3 punkt 3.2.2))

Eksempelvis vil oppdragsgiver som har inngått rammeavtaler med flere leverandører om vedlikehold av multifunksjonsmaskiner fra ulike produsenter, herunder reservedeler, kunne begrense invitasjonen til de leverandører som kan levere vedlikehold og reservedeler for det aktuelle merket.

At leverandørene må få de nødvendige opplysninger om anskaffelsen, innebærer at oppdragsgiver må utarbeide anskaffelsesdokumenter som gir leverandørene tilstrekkelig informasjon om hva som skal anskaffelses. Dette betyr blant annet at oppdragsgiver bør utarbeide en kravspesifikasjon og opplyse om eventuelle spesielle krav til anskaffelsen. Oppdragsgiver skal også opplyse om fristen for å gi tilbud, hvordan tilbudet skal leveres, samt tildelingskriteriene og hvordan disse skal evalueres. Hvilke opplysninger som må med, og hvor inngående beskrivelsen bør være, avhenger av kontraktens omfang og kompleksitet, og hvor mye som allerede fremgår av selve rammeavtalen.

38.6.3.3.3 Nærmere om fristen for å gi tilbud

Oppdragsgiver skal fastsette en tilstrekkelig frist for mottak av tilbud. Oppdragsgiver må i den forbindelse ta hensyn til kontraktens kompleksitet og tiden det vil ta for leverandørene å utarbeide et tilbud. Hva som er «tilstrekkelig» tid må vurderes konkret i lys av det aktuelle avrop.

Minikonkurranser vil typisk kunne ha kortere frister enn andre konkurranser, ettersom leverandørene som kan gi tilbud allerede er valgt, og kontraktsvilkårene er fastsatt gjennom rammeavtalen. Dersom anskaffelsen haster eller tilbudsarbeidet krever svært lite innsats fra leverandør, kan det være tilstrekkelig med en frist på noen dager.((78^Dragsten (2020) § 26-3 punkt 3.2.3 og Arrowsmith (2014) punkt 11-64 )) Dette kan for eksempel gjelde rene priskonkurranser.

38.6.3.3.4 Nærmere om leverandørenes tilbud

Leverandørene skal gi tilbud skriftlig, og oppdragsgiver kan ikke åpne dem før utløpet av tilbudsfristen. Tilbud kan ikke leveres via vanlig epost, da dette er i strid med kravet om fortrolighet i § 22-3.((79^ KOFA-sak 2022/872 avsnitt 27. Saken gjaldt en del II-anskaffelse, men § 22-3 kommer til anvendelse, jf. § 8-20. ))

38.6.3.3.5 Tildeling av kontrakt

Oppdragsgiver skal tildele kontrakt til den leverandør som har gitt det beste tilbud på grunnlag av tildelingskriteriene. Disse tildelingskriteriene må være angitt i anskaffelsesdokumentene for selve rammeavtalen. Tildelingskriteriene må oppfylle krav til tildelingskriterier i anskaffelsesforskriften kapittel 18.((80^ Se Arrowsmith (2014) avsnitt 11-64 )) For nærmere veiledning om tildelingskriterier, se veilederens kapittel 26.

Oppdragsgiver kan gjerne benytte de samme tildelingskriterier i minikonkurransen, som ble benyttet for tildeling av selve rammeavtalen. Det er imidlertid ikke noe til hinder for at oppdragsgiver bruker andre tildelingskriterier for tildeling av de enkelte avrop. Dette må i så fall fremgå klart av anskaffelsesdokumentene for selve rammeavtalen.

Oppdragsgiver kan ikke benytte tildelingskriterier som ikke er angitt i anskaffelsesdokumentene for rammeavtalen eller endre de tildelingskriterier som er angitt der. Selv om oppdragsgiver ikke kan endre tildelingskriteriene, kan kriteriene presiseres i forbindelse med det konkrete avropet.((81^ Jf. § 26-3 fjerde ledd siste punktum )) Dette kan for eksempel skje ved å fastsette vekten på underkriteriene. Oppdragsgiver kan for eksempel også definere nærmere hvilke underkriterier eller momenter som tillegges vekt i et kvalitetskriterium for en spesifisert ytelse, for eksempel ved å angi hva slags referanseprosjekter som vil tillegges mest vekt i vurderingen av leverandørenes kompetanse. Der oppdragsgiver i anskaffelsesdokumentene for rammeavtalen har angitte spesifikke vektinger, underkriterier eller vurderingsmomenter som skal benyttes ved minikonkurranse, blir imidlertid oppdragsgiver bundet til dette ved gjennomføring av minikonkurransene.

Når kontrakt er tildelt, må leverandørene i tråd med § 25-1 få meddelelse om valg av leverandører og begrunnelse, se nærmere omtale i punkt 37.1.((82^ Se KOFA-sak 2011/154 avsnitt 32 ))

Det gjelder derimot ikke noe krav til karensperiode for kontrakter inngått under en rammeavtale.((83^ Jf. § 25-2 andre ledd bokstav c)) Det kan imidlertid være hensiktsmessig for oppdragsgiver å frivillig overholde en karensperiode i samsvar med § 25-2 første ledd. Dersom oppdragsgiver ikke overholder en slik karensperiode kan det ha som konsekvens at kontrakten kjennes uten virkning, der tildelingen har skjedd i strid med reglene for gjenåpning av konkurransen.((84^ Jf. anskaffelsesloven § 13 første ledd bokstav b )) Dersom oppdragsgiver overholder karensperioden og venter med å inngå kontrakt til karensperioden har utløpt, kan kontrakten uansett ikke kjennes uten virkning, jf. anskaffelsesloven § 13 tredje ledd. Se nærmere omtale i veilederens punkt 45.7.2.2.

Det skal føres anskaffelsesprotokoll ved gjennomføring av minikonkurranser, jf. § 25-5 tredje ledd. Det er kun de relevante opplysningene fra gjennomføringen av den gjenåpnede konkurransen som skal protokollføres. Se nærmere omtale i veilederens punkt 37.5.2.1.

38.6.3.4 Kombinasjon av tildeling etter fordelingsnøkkel og tildeling etter ny konkurranse mellom leverandørene

Selv om alle vilkår er fastsatt i rammeavtalen, slik at tildeling kan skje etter en fordelingsnøkkel, kan oppdragsgiver beslutte at konkurransen likevel skal gjenåpnes på nærmere bestemte vilkår, jf. § 26-3 tredje ledd.

Dersom vilkårene for gjenåpning av konkurransen ikke er oppfylt, må avropet tildeles etter fordelingsnøkkelen.((85^ Jf. § 26-3 tredje ledd andre punktum, jf. første ledd ))

Ved å kombinere tildelingsmekanismene kan oppdragsgiver dra nytte av fordeler ved begge. Oppdragsgiver kan enkelt og effektivt foreta avrop ved bruk av fordelingsnøkkel eller motta tilbud på konkurranseutsatte betingelser i situasjoner der dette er hensiktsmessig.

Det må angis klart i anskaffelsesdokumentene når det skal foretas en minikonkurranse. Dette kan for eksempel være ved anskaffelser over en viss verdi, ved bestemte typer av avrop eller på grunnlag av andre objektive kriterier, for eksempel på grunnlag av kvantitet eller andre karakteristikker.((86^ Forarbeidene til den danske Udbudsloven, lovforslag som fremsat, merknad til § 98 ))

38.6.4 Levering av oppdaterte dokumentasjonsbevis

Etter anskaffelsesforskriften § 17-1 femte ledd skal den valgte leverandør i utgangspunktet før inngåelse av kontrakt levere oppdaterte dokumentasjonsbevis for at leverandøren oppfyller kvalifikasjonskravene og at det ikke foreligger avvisningsgrunner.

For inngåelse av kontrakt under en rammeavtale, gjelder dette likevel bare der tildeling skjer etter en gjenåpning av konkurransen (ved minikonkurranse). Det er ikke krav om at valgte leverandør leverer oppdaterte dokumentasjonsbevis ved inngåelse av kontrakt under en rammeavtale med bare én leverandør eller der tildeling i en parallell rammeavtale skjer etter en fastsatt fordelingsnøkkel.

Kravet om oppdaterte dokumentasjonsbevis i en minikonkurranse gjelder ikke dersom oppdragsgiver allerede har slik oppdatert dokumentasjon, jf. § 17-1 fjerde ledd. Har for eksempel leverandørene innlevert dokumentasjonsbevis i forbindelse med tildelingen av rammeavtalen som fortsatt er gyldige, som for eksempel en firmaattest eller diverse sertifikater, trenger oppdragsgiver ikke etterspørre disse dokumentene på nytt.

Oppdragsgiver skal heller ikke be leverandørene om å levere oppdaterte dokumentasjonsbevis dersom opplysningene kostnadsfritt kan hentes i en database i en EØS-stat.((87^ Jf. § 17-1 fjerde ledd ))

For nærmere omtale av det europeiske egenerklæringsskjemaet (ESPD) og levering og kontroll av dokumentasjonsbevis, se kapittel 25.

38.7 Oppdeling av rammeavtaler i delavtaler

Etter anskaffelsesforskriften § 19-4 har oppdragsgiver en forpliktelse til å vurdere om en anskaffelse skal deles opp i flere delavtaler, og gi en kort begrunnelse der avtalen ikke deles opp.

Oppdeling av en rammeavtale i flere delavtaler kan være et nyttig virkemiddel for å sikre tilstrekkelig konkurranse og for å gi små og mellomstore bedrifter bedre mulighet til å delta i konkurransen. Oppdeling kan også være hensiktsmessig med sikte på å unngå at én leverandør blir for dominerende i markedet. Se nærmere om oppdeling av anskaffelser i veilederens kapittel 30.

Det er særlig viktig å vurdere oppdeling ved anskaffelser av større eller mer omfattende rammeavtaler, slik som rammeavtaler som inngås av en innkjøpssentral eller et innkjøpssamarbeid. Ved inngåelse av slike rammeavtaler bør det alltid vurderes hvordan en felles rammeavtale vil påvirke konkurransen i det relevante markedet. Samordnede rammeavtaler på vegne av flere oppdragsgivere, kan gi større innkjøpsmakt med mulighet for bedre priser og betingelser. Men dersom rammeavtalene ikke deles opp på hensiktsmessig måte kan det føre til begrensning av konkurransen på sikt.

Oppdeling kan for eksempel skje basert på ulike typer varer og tjenester som skal anskaffes eller på størrelsen av kontraktene. Det er også mulig å oppdele anskaffelsen basert på geografisk plassering.

Spørsmålet om en avtale må anses som en rammeavtale eller en enkeltkontrakt har vært vurdert en rekke ganger av KOFA og beror på en konkret vurdering.((88^ Se eksempelvis KOFA-sakene 2015/17, 2017/27 og 2017/142))

Dersom en avtale regulerer alle leveranser under avtalen som partene er forpliktet til å utføre, vil det være en alminnelig kontrakt og ikke en rammeavtale.((89^ Jf. KOFA-sak 2017/143 avsnitt 40 )) Det er ikke avgjørende om oppdragsgiver selv definerer avtalen som en rammeavtale.((90^ Se eksempelvis KOFA-sak 2017/27 avsnitt 55 flg. ))

Fotnoter

¹Jf. definisjon i § 4-1 bokstav i

²Gjennomfører direktiv 2014/24/EU artikkel 33

³Jf. § 26-1 første ledd

⁴Jf. § 26-1 første ledd, jf. også KOFA-sak 2023/40 avsnitt 35

⁵Direktiv 2014/24/EU, fortalens premiss 60

⁶Jf. § 14-1 første ledd

⁷Jf. § 14-1 tredje ledd bokstav c

⁸Jf. § 14-1 tredje ledd bokstav a og b  

⁹Avrop (tildeling av kontrakt under en rammeavtale) innebærer bestilling av en vare eller tjeneste på en inngått rammeavtale. Begrepet benyttes ikke i anskaffelsesforskriften, men er et mye brukt begrep i praksis.

¹⁰KOFA-sak 2018/7 avsnitt 53 med henvisning til KOFA-sak 2014/45. Se for øvrig omtale av ulovlig direkte anskaffelse i veilederens punkt 45.3.2.3.

¹¹Jf. § 26-1 femte ledd og § 28-2

¹²Jf. § 26-1 tredje ledd. Gjennomfører direktiv 2014/24/EU artikkel 33 nr. 2 andre avsnitt.

¹³I fortalen til direktiv 2014/24/EU premiss 60 heter det at rammeavtalene ikke bør brukes av offentlige oppdragsgivere som ikke er identifisert i dem. Se også sak C-216/17 ASST avsnitt 56 og KOFA-sak 2018/24 avsnitt 33 og 34.  

¹⁴Jf. § 28-2 første ledd bokstav d

¹⁵Se KOFA-sak 2015/65 avsnitt 11 flg.

¹⁶KOFA-sak 2019/262 avsnitt 72 og forente KOFA-saker 2024/408, 2024/425, 2024/396 og 2024/595

¹⁷Se direktiv 2014/24/EU premiss 60

¹⁸Risvig Hamer (2021) s. 164 og Udbudsloven Vejledning om udbudsreglerne (2024) punkt 6.2.4. Se også Caranta og Sanchez-Graells (2021), kommentar til artikkel 33.

¹⁹Se KOFA-sak 2018/24 avsnitt 31 flg.

²⁰Thue/Buan, Rettsdata, Lovkommentar til § 26-1

²¹Se sak C-216/17 ASST avsnitt 56

²²Gjennomfører direktiv 2014/24/EU artikkel 33 nr. 1 tredje ledd

²³Hensynet fremheves i kommisjonens «Explanatory Note – Framework Agreements – Classic/ Directive» pkt. 2.1 side 5

²⁴KOFA-sak 2021/954 avsnitt 43

²⁵Direktiv 2014/24/EU, fortalens premiss 62

²⁶Jf. EU-kommisjonens Explanatory Note – Framework Agreements – Classic/ Directive punkt 2.1 side 5

²⁷KOFA-sak 2021/954 avsnitt 44

²⁸KOFA-sak 2011/102 avsnitt 37

²⁹Se omtale av denne problemstillingen i Dragsten (2020) § 26-1 punkt 5.3

³⁰Direktiv 2014/24/EU, vedlegg V, del C, punkt nr. 10 bokstav a, jf. KOFA-sak 2021/954 avsnitt 41

³¹KOFA-sak 2023/1196 avsnitt 76 med henvisning til det grunnleggende kravet til forholdsmessighet

³²Avsnitt 44

³³Avsnitt 45 og 46

³⁴KOFA-sak 2021/2131 avsnitt 59

³⁵KOFA-sak 2016/18 avsnitt 95-97

³⁶Direktiv 2014/24/EU, fortalen premiss 62

³⁷Direktiv 2014/24/EU, fortalen premiss 62

³⁸KOFA-sak 2021/338 avsnitt 40

³⁹Dragsten (2020) § 11-1 punkt 5.4. Omtalen gjelder del II, men tilsvarende vil gjelde for del III.

⁴⁰Jf. sak C-216/17 ASST avsnitt 60-61 og sak C-23/20 Simonsen & Weel avsnitt 67-71

⁴¹Sak C-23/20 Simonsen & Weel avsnitt 71

⁴²KOFA-sak 2020/804 avsnitt 32

⁴³Se for eksempel KOFA-sak 2019/394 avsnitt 36-40

⁴⁴Klagenævnet for Udbud, kjennelse av 23. februar 2022

⁴⁵Se nærmere om endringsadgangen i kapittel 41

⁴⁶Avsnitt 67 og 68

⁴⁷Avsnitt 49

⁴⁸Avsnitt 58

⁴⁹Sak C-23/20 Simonsen & Weel avsnitt 88

⁵⁰Se nærmere omtale av sanksjonen «uten virkning» i veilederens punkt 45.7.3

⁵¹Sak C-23/20 Simonsen & Weel avsnitt 89

⁵²Sak C-23/20 Simonsen & Weel avsnitt 90

⁵³Gjennomfører direktiv 2014/24/EU artikkel 33 nr. 3

⁵⁴Gjennomfører direktiv 2014/24/EU artikkel 33 nr. 4

⁵⁵Jf. § 26-1 andre ledd

⁵⁶KOFA-sak 2018/7 avsnitt 53, jf. KOFA-sak 2014/45

⁵⁷KOFA-sak 2020/313 avsnitt 59

⁵⁸Se bl.a. KOFA-saker 2019/593 avsnitt 68 og 2019/367 avsnitt 44

⁵⁹Thue/Buan, Rettsdata, Lovkommentar, (2023), kommentar til § 26-2, note 484

⁶⁰Jf. § 26-2 andre ledd

⁶¹Jf. også reglene om endring av kontrakt i forskriftens kapittel 28. Se nærmere omtale i veilederens kapittel 41.

⁶²Dragsten (2020) § 26-2 punkt 1

⁶³Thue/Buan, Rettsdata, Lovkommentar, (2023) note 485

⁶⁴Jf. § 26-3 første ledd andre punktum

⁶⁵Jf. § 26-3 andre ledd

⁶⁶Jf. § 26-3 tredje ledd siste punktum

⁶⁷Avsnitt 48

⁶⁸KOFA-sak 2024/577 avsnitt 34

⁶⁹Se eksempelvis KOFA-sak 2024/577 avsnitt 33-42

⁷⁰KOFA-sak 2023/1148

⁷¹Thue/Buan, Rettsdata, Lovkommentar (2023) kommentar til § 26-2, note 484

⁷²Oppdragsgiver kan i et slikt tilfelle også vurdere å benytte dynamisk innkjøpsordning (DIO), se omtale i veilederens kapittel 39

⁷³Jf. § 26-3 fjerde ledd første punktum

⁷⁴Jf. § 26-3 fjerde ledd andre punktum

⁷⁵Jf. § 26-3 fjerde ledd tredje punktum

⁷⁶Jf. § 26-3 fjerde ledd fjerde punktum

⁷⁷Dragsten (2020) § 26-3 punkt 3.2.2

⁷⁸Dragsten (2020) § 26-3 punkt 3.2.3 og Arrowsmith (2014) punkt 11-64

⁷⁹KOFA-sak 2022/872 avsnitt 27. Saken gjaldt en del II-anskaffelse, men § 22-3 kommer til anvendelse, jf. § 8-20.

⁸⁰Se Arrowsmith (2014) avsnitt 11-64

⁸¹Jf. § 26-3 fjerde ledd siste punktum

⁸²Se KOFA-sak 2011/154 avsnitt 32

⁸³Jf. § 25-2 andre ledd bokstav c

⁸⁴Jf. anskaffelsesloven § 13 første ledd bokstav b

⁸⁵Jf. § 26-3 tredje ledd andre punktum, jf. første ledd

⁸⁶Forarbeidene til den danske Udbudsloven, lovforslag som fremsat, merknad til § 98

⁸⁷ Jf. § 17-1 fjerde ledd

⁸⁸Se eksempelvis KOFA-sakene 2015/17, 2017/27 og 2017/142

⁸⁹Jf. KOFA-sak 2017/143 avsnitt 40

⁹⁰Se eksempelvis KOFA-sak 2017/27 avsnitt 55 flg.

⁹¹Jf. Avsnitt 43